STS, 19 de Diciembre de 2007
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 19 Diciembre 2007 |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecinueve de Diciembre de dos mil siete.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el número 7746/2004 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la GENERALITAT VALENCIANA, contra la sentencia de 20 de mayo de 2004 de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (en el recurso núm. 978/03).
Siendo parte recurrida el SINDICATO INDEPENDIENTE DE LA COMUNIDAD VALENCIANA, representado por el Procurador don Luis Carreras Egaña; y habiendo intervenido el MINISTERIO FISCAL.
La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:
"FALLAMOS:
Debemos estimar y estimamos parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Sindicato Independiente de la Comunidad Valenciana contra el antecedente VII y la base primera del anexo de la Orden de 21 de mayo de 2003 de la Consellería de Economía, Hacienda y Empleo por la que se aprueban las bases para el desarrollo del Plan de Formación e Información en Prevención de Riesgos laborales para el ejercicio 2003. Publicada en el DOGV nº 4514 de 4 de junio de 2003, en el sentido de anularlas y dejarlas sin efecto, por un lado; y por otro, debemos desestimar y desestimamos su pretensión al reconociendo de su derecho a que se le asigne, en proporción a su representatividad, la realización de actuaciones incluidas en el Plan de Formación e Información en Prevención de Riesgos laborales para el ejercicio 2003, aprobado por la citada Orden; y todo ello sin hacer pronunciamiento en costas".
Notificada la anterior sentencia, por la representación de la GENERALITAT VALENCIANA se promovió recurso de casación y la Sala de instancia lo tuvo por preparado y remitió las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.
Recibidas las actuaciones, por la representación de la parte recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras expresar el motivo en que lo apoyaba, se terminaba con este Suplico a la Sala:
"(...) dicte resolución mediante la cual se estime este recurso y se acuerde anular la sentencia referida, declarando la conformidad a Derecho de la Orden de 21 de mayo de 2003 de la Consellería de Economía, Hacienda y Empleo, por la que se aprueban las bases para el desarrollo del Plan de Formación e Información de Prevención de Riesgos Laborales para el ejercicio 2003".
La representación del SINDICATO INDEPENDIENTE DE LA COMUNIDAD VALENCIANA, en el trámite de oposición que le fue conferido, pidió la confirmación de la sentencia recurrida.
El MINISTERIO FISCAL realizó alegaciones en las que sostenía la procedencia de desestimar el recurso de casación. SEXTO.- Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 5 de diciembre de 2007 .
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolás Maurandi Guillén, Magistrado de la Sala
El proceso de instancia fue iniciado por el SINDICATO INDEPENDIENTE DE LA COMUNIDAD VALENCIANA por los trámites del procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona, a través de un recurso contencioso-administrativo dirigido contra la Orden de 21 de mayo de 2003 de la Consellería de Economía, Hacienda y Empleo, por la que se aprobaban las bases para el desarrollo del Plan de Formación e Información en Prevención de Riesgos laborales para el ejercicio 2003 (publicada en el DOGV núm. 4514 de 4 de junio de 2003).
En el "suplico" de la posterior demanda se incluyó como primera pretensión que se declarara la nulidad del antecedente VII de la Orden recurrida así como la base primera contenida en su anexo, en lo que el primero declaraba y la segunda establecía que se asignará la realización de las actuaciones incluidas en el Plan "a las Organizaciones Sindicales y Asociaciones más representativas de la Comunidad Valenciana".
La segunda pretensión ejercitada era el reconocimiento del derecho del sindicato recurrente "a que se le asigne, en proporción a su representatividad, la realización de actuaciones incluidas en el Plan de Formación Plan de Formación e Información en Prevención de Riesgos laborales para el ejercicio 2003 (...)".
Para apoyar esas pretensiones se invocaron las vulneraciones del principio de igualdad y del derecho fundamental de libertad sindical (artículos 14 y 28 de la Constitución -CE -.
La sentencia recurrida en esta casación estimó parcialmente el recurso jurisdiccional y, como consecuencia de ello, anuló y dejó sin efecto el antecedente VII y la base primera de la Orden recurrida, pero desestimó la segunda pretensión de reconocimiento de derecho que había sido deducida en la demanda.
El argumento utilizado para ello, acompañado de la cita de la jurisprudencia existente sobre esta materia, consistió en diferenciar entre la representación institucional ante la Administración Pública que se reconoce a los sindicatos más representativos y el derecho a recibir de dicha Administración Pública subvenciones para actividades que formen parte de los fines propios de los sindicatos.
Y, a partir de esa diferenciación, declaró que esa limitación que el Antecedente VII y la Base primera de la Orden recurrida efectuaban a favor de los sindicatos más representativos vulneraba el principio de libertad sindical.
El actual recurso de casación lo ha interpuesto la GENERALITAT VALENCIANA y lo apoya en dos motivos, ambos amparados en el apartado d) del artículo 88.1 de la Ley jurisdiccional -LJCA- de 1998.
El primero denuncia que la sentencia recurrida incurre en vulneración de lo dispuesto en los artículos 14 y 28.1 de la Constitución, "en la medida en que efectúa una interpretación errónea de los citados preceptos y de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional que ha interpretado los mismos".
El segundo imputa a la Sala de instancia "una vulneración de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, en particular de las sentencias 184/91, de 30 de septiembre, 213/91, de 11 de noviembre y la 65/1982, de 10 de noviembre ".
Las principal idea que el recurso desarrolla para defender ese primer motivo de casación es esta: que la sentencia recurrida desconoce la naturaleza de las actuaciones reguladas en la Orden autonómica litigiosa y son objeto de subvención, porque tales actuaciones no encarnan una específica acción sindical sino una acción formativa en el ámbito de la prevención de riesgos laborales.
Se recuerda también la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre que la mayor representatividad es un criterio válido constitucionalmente para establecer diferencias.
Otros alegatos que se realizan junto a los anteriores son estos dos: que la limitada representatividad que corresponde al Sindicato recurrente (3,5 por cien) permite considerar que pugnaría con el principio de eficacia concederle ayudas; y que las subvenciones para el año 2003 derivarían de la Ley de Presupuestos de la Generalitat Valenciana para dicho ejercicio, en la que se señalaban como beneficiarias a las organizaciones sindicales más representativas, por lo que si el órgano jurisdiccional quería inaplicarla lo que debía haber hecho es seguir los trámites de la cuestión de inconstitucionalidad. Lo que se invoca en el segundo motivo es el criterio de la validez constitucional de la exclusión de un sindicato no pactante de un Convenio Colectivo en las comisiones creadas en dicha norma paccionada.
Y se aduce para ello que la Orden impugnada arranca del llamado Pacto Valenciano para el Crecimiento y el Empleo (PAVACE), convenido entre la Administración y otros sindicatos, pero no firmado por el Sindicato Independiente de la Comunidad Valenciana.
Esta Sala ha abordado cuestiones similares como la que aquí se enjuicia en sentencias anteriores, siendo las más recientes las de 11 de octubre de 2004 (Rec. 7552/2000), 14 de julio de 2005 (Rec. 7517/1999), 28 de septiembre de 2005 (Rec. 4855/1999) y 5 de julio de 2006 (Rec. 4050/2000 ).
En ellas se ha analizado la validez de las funciones y prerrogativas reconocidas a los sindicatos más representativos desde el patrón que significa la necesaria observancia del principio de libertad sindical e igualdad de trato de los sindicatos (derivado de los artículos 28.1 y 14 CE ), y a este respecto se ha distinguido entre, de una parte, las actividades de representación institucional y, de otra, el acceso a determinadas subvenciones.
En esa distinción se ha sostenido que, mientras sí es constitucionalmente válida la diferenciación que significa limitar o reconocer aquella representación institucional solamente a los sindicatos más representativos, no es lícito excluir del acceso a las subvenciones a los restantes sindicatos que no ostentan esa condición de mayor representatividad.
El criterio expuesto se ha apoyado en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (TC) sobre el derecho fundamental a la libertad sindical. La mencionada sentencia de esta Sala de 14 de julio de 2005 cita y transcribe, como representativa de dicha jurisprudencia, la STC de 27 de junio de 2001 .
Conviene, pues, recordar una vez más las ideas principales de esa línea jurisprudencial, que, expresadas de manera resumida, están representadas por las que continúan:
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El derecho de libertad sindical tiene un significado individual, que incluye el derecho de los trabajadores de fundar sindicatos y afiliarse al de su elección, y también un significado colectivo, en cuanto derecho de los sindicatos al libre ejercicio de su actividad de cara a la defensa y promoción de los intereses sociales que les son propios (artículo 7 CE ).
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La libertad de ejercicio de esa actividad forma parte del núcleo esencial del derecho de libertad sindical.
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Es posible introducir diferencias entre los sindicatos para asegurar la efectividad de la actividad que se les encomienda, pero siempre que se haga con arreglo a criterios de objetividad, adecuación, razonabilidad y proporcionalidad.
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El concepto de mayor representatividad es un criterio objetivo constitucionalmente válido.
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Esas diferencias objetivas y razonables que se establezcan entre los sindicatos no vulneran la libertad sindical de los que no hayan recibido el paralelo "plus" de derechos, pero en la medida en que estos últimos conserven los derechos nucleares que integran la libertad sindical.
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Entre las funciones y prerrogativas atribuidas con exclusividad a los sindicatos más representativos se admiten los supuestos de representación institucional ante órganos administrativos. Se rechazan, en cambio, por vulneración de la libertad sindical y no ser consecuencia del concepto, la concesión a esos sindicatos más representativos, con exclusión de los demás, de subvenciones para fines sindicales que lo son de todos sindicatos.
Esa sentencia de esta Sala y Sección de 14 de julio de 2005, referida al II Acuerdo de Formación Continua en las Administraciones Públicas de 23 de diciembre de 1996, declara especialmente que la petición del Sindicato recurrente, dirigida a formar parte del acuerdo, no era posible por no tener la condición de sindicato más representativo, y confirma la respuesta que en ese sentido había dado de la sentencia recurrida.
También afirma que ha de llegarse a la misma conclusión en cuanto a la solicitud de formar parte de la Comisión General para la Formación Continua, de naturaleza paritaria entre la Administración y los Sindicatos más representativos.
Invoca en apoyo de lo anterior lo dispuesto en los artículos 30, 31 y 32 de la Ley 9/1987, de 12 de junio (de los órganos de representación, determinación de las condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones públicas) sobre la presencia en las Mesas de Negociación de las Organizaciones Sindicales más representativas; y sobre que podrán ser objeto de negociación, entre otras materias, los sistemas de promoción profesional, en los que se incluyen los cursos de formación.
Recuerda el criterio, contenido en la sentencia de 24 de julio de 1995 de la Sala de lo Social de este Tribunal Supremo, de que, en cuanto a la participación en la Comisión General para la Formación Continua, de la misma manera que no es discriminatoria la participación para negociar, tampoco lo es la participación en la administración y desarrollo de lo acordado en la negociación.
Y añade que lo anterior no quiere decir que en esa administración no deban respetarse los derechos de las entidades sindicales no representativas, y en especial el de libertad sindical, pero será, a partir de la impugnación concreta de sus actos, donde y cuando se podrá fiscalizar dicho cumplimiento.
Sin embargo, esa misma sentencia de 14 de julio de 2005 declara que la conclusión debe ser distinta sobre los preceptos del acuerdo que se refieren a quienes pueden promover planes de formación.
Razona que la exclusión en esos preceptos de los sindicatos que no ostentan esa mayor representatividad tiene una trascendencia económica, en tanto se les priva de las subvenciones que acompañan a la realización de dichos planes. Y con esa base afirma que dicha exclusión afecta igualmente a la propia libertad sindical, al favorecerse desde la Administración la actividad de los sindicatos más representativos en perjuicio de los que no han alcanzado esa condición, más allá incluso del nivel de representación que ostentan.
Razones de coherencia y unidad de doctrina, impuestas por el principio de igualdad en la aplicación de la ley, hacen que en la actual casación deba seguirse el mismo criterio ya adoptado en esos anteriores pronunciamientos que se han venido mencionando y, a consecuencia de ello, deba considerarse acertado el pronunciamiento anulatorio de la sentencia recurrida que se combate en esta casación.
Ninguno de los alegatos del recurso de casación permite que aquí deba acogerse una solución diferente.
Frente a lo que en él pretende sostenerse, una acción formativa en el ámbito de la prevención de riesgos laborales no puede considerarse ajena o extraña a la acción sindical, porque se enmarca en esa actividad de promoción de los intereses sociales y económicos que el artículo 7 de la Constitución atribuye a los sindicatos; y la condición de sindicato más representativo, como resulta de la doctrina jurisprudencial que ha sido expuesta, justifica diferencias en cuanto a la representación institucional pero no en cuanto al acceso a determinadas ayudas.
En cuanto a lo aducido sobre el principio de eficacia y la Ley Valenciana de Presupuestos para 2003, al tratarse de cuestiones no analizadas en la sentencia recurrida, tampoco lo pueden ser en el planteamiento de la actual casación (al no haberse efectuado en ella, a través del correspondiente cauce casacional, la denuncia de incongruencia).
Y en lo que se aduce sobre el alcance de los convenios colectivos, debe decirse que lo aquí cuestionado son ayudas públicas que se mueven fuera de la órbita del estricto vínculo laboral.
Procede, de conformidad con todo lo antes razonado, declarar no haber lugar al recurso de casación, y con imposición de las costas a la parte recurrente por no concurrir circunstancias que justifiquen su no imposición (artículo 139.2 de la LJCA ).
Pero la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese artículo 139 de la LJCA, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por honorarios de abogado la de 1.500 euros, sin perjuicio del derecho a reclamar del cliente los que resulten procedentes.
Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en atención a las circunstancias del asunto y que se trata de un recurso no sencillo pero que no ha exigido una especial dedicación para la formulación de la oposición.
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- No haber lugar al recurso de casación interpuesto por la GENERALITAT VALENCIANA contra la sentencia de 20 de mayo de 2004 de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (en el recurso núm. 978/03).
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- Imponer a la parte recurrente las costas correspondientes a este recurso de casación, con la limitación que se expresa en el último fundamento de derecho de esta sentencia. Así por esta nuestra sentencia,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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