STS, 25 de Abril de 2014

La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:

FALLAMOS que debemos ESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el SINDICATO PROFESIONAL DE POLICÍAS MUNICIPALES DE ESPAÑA, representado por DON RAFAEL CAMPOS VÁZQUEZ, contra la resolución de 11 de enero de 2011 de la Dirección General de Interior, Emergencias y Protección Civil, por la que se publicaba el Plan Anual de Formación de la Escuela de Seguridad Pública de Andalucía para el curso académico 2011, publicada en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía número trece, de 20 de enero, y que se ampliaba a la resolución de 2 de diciembre de 2011 de la Dirección General de Interior, Emergencias y Protección Civil de la Junta de Andalucía, por la que se publicaba el Plan Anual de Formación de la Escuela de Seguridad Pública de Andalucía para el curso académico 2012, publicada en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía número 246, de 19 de diciembre; que anulamos en los términos que resulta del fundamento sexto de la presente. Sin costas

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Notificada la anterior sentencia, por la representación de la JUNTA DE ANDALUCÍA se preparó recurso de casación, y la Sala de instancia lo tuvo por preparado y remitió las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.

La representación de la parte recurrente presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras ser invocados los motivos en que se apoyaba, se terminaba con este suplico a la Sala:

SUPLICA A LA SALA, tenga por presentado este escrito y documento adjunto con sus prevenidas copias, se sirva admitirlos en tiempo y forma, por comparecida a la letrada que lo suscribe en representación y defensa de la Junta de Andalucía, por formulado recurso de casación contra Sentencia de 6 de febrero de 2013 del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sala de lo Contencioso-Administrativo de Sevilla. Sección Primera, dictada en el recurso núm. 208/2011 y en mérito de lo expuesto, estime dicho recurso, casando la mencionada Sentencia, y en consecuencia, desestime la demanda, por ser el acto impugnado ajustado a Derecho

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La representación del SINDICATO PROFESIONAL DE POLICÍAS MUNICIPALES DE ESPAÑA se opuso al recurso de casación con un escrito que finalizó así:

SUPLICO A LA SALA (...) dicte Sentencia por la que se acuerde desestimar dicho Recurso de Casación de contrario, confirmando la sentencia impugnada con todos sus pronunciamientos, con expresa condena en costas a la parte recurrente

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Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 9 de abril de 2014.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolas Maurandi Guillen, Magistrado de la Sala

El proceso de instancia fue promovido por el SINDICATO PROFESIONAL DE POLICÍAS MUNICIPALES DE ESPAÑA, mediante un recurso contencioso-administrativo dirigido inicialmente frente a la resolución administrativa de 11 de enero de 2011, de la Dirección General de Interior, Emergencias y Protección Civil de la Junta de Andalucía, que hizo público PLAN ANUAL DE FORMACIÓN DE LA ESCUELA DE SEGURIDAD PÚBLICA DE ANDALUCÍA (ESPA) PARA EL EJERCICIO ACADÉMICO 2011; y posteriormente ampliado a la resolución de 2 de diciembre de 2011, de la misma Dirección General, que hizo público el PLAN para el ejercicio 2012.

Ambas resoluciones incluían un apartado séptimo que, bajo el enunciado "Acciones Formativas concertadas", establecían en su párrafo primero lo siguiente:

En la medida que no se produzca menoscabo de la programación propia, la Escuela podrá concertar la celebración de acciones formativas a petición de otras Administraciones Públicas, así como de instituciones, organismos, o entidades públicas y organizaciones sindicales presentes en el Consejo Rector de la ESPA, los que asumirán los costes de impartición de aquéllas. Excepcionalmente se podrá financiar por la Espa, acciones formativas concertadas cuando sean clasificadas como proyectos pilotos o por su interés en la materia

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Las demandas luego formalizadas denunciaron como principal motivo de impugnación, en su parte expositiva, que lo establecido en ese párrafo vulneraba los artículos 14 y 28.1 de la Constitución, porque limitaba el concierto para la celebración de acciones formativas únicamente a las organizaciones sindicales presentes en el Consejo rector de la ESPA y dejaba fuera a cualquier otro sindicato con independencia de su nivel de implantación.

Y luego, en el "suplico", reclamaron la nulidad de las resoluciones administrativas impugnadas y que se declarara expresamente que el concierto de acciones formativas por parte de la ESPA podría llevarse a cabo con cualesquiera organizaciones sindicales que acrediten representar a los Cuerpos de las Policías Locales andaluzas, no pudiendo limitarse a las organizaciones sindicales participantes en el proceso de designación de miembros del Consejo rector de la ESPA.

La sentencia ahora recurrida estimó el recurso contencioso-administrativo de que se ha hecho mención y anuló esas resoluciones administrativas impugnadas de 11 de enero y 2 de diciembre de 2011 "en los términos que resultan en el fundamento sexto de la presente"; y así lo hizo tras haber rechazado las excepciones de inadmisibilidad opuestas por la Administración demandada, una de ellas aducida con el alegato de que las resoluciones impugnadas eran reproducción de otras anteriores.

Sus razonamientos de fondo para justificar ese pronunciamiento estimatorio están contenidos en los fundamentos de derecho quinto y sexto.

El fundamento quinto invoca la doctrina de esta Sección Séptima de la Sala Tercera contenida, entre otras, en las sentencias de 14 de julio de 2005 y 5 de julio de 2006, y con base en ella, y también en la doctrina de la sentencia 26/1985 del Tribunal Constitucional, sostiene que la limitación exclusivamente a los sindicatos más representativos de la participación en las acciones formativas vulnera la libertad sindical reconocida en el artículo 28 CE.

El fundamento sexto (al que como se ha dicho se remite el fallo) se expresa en estos literales términos:

Por lo demás, ya se apuntaba que la propia Administración admite la representatividad como criterio fundamental en orden a la identificación de un supuesto de discriminación derivada de las posibilidades de participación de los sindicatos en la acción formativa que se desarrolla en la ESPA.

Pues bien, rechazado cualquier término válido de comparación que ilustrare en el anterior sentido, lo cierto es que la prueba practicada no permite concluir en la forma que apunta la Administración en sus contestaciones a la demanda. Así, la prueba practicada ofrece una imagen diversa que exhibe precisamente la mayor implantación del sindicato accionante en los diferentes cuerpos de la policía local de Andalucía, como recoge en sus conclusiones, de un modo que además ni siquiera es objeto de controversia por parte de la Administración demandada.

De este modo y constatándose la concurrencia de la anterior circunstancia , la exclusión del sindicato recurrente de aquella posibilidad de participación en la acción formativa concertada en el ámbito de actuación de la ESPA resulta discriminatoria y atentatoria, en definitiva, del derecho fundamental a la libertad sindical en los términos que se denuncia. Por ello, sendas previsiones contenidas al respecto en los planes anuales de formación objeto del presente recurso deben ser anuladas

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El actual recurso de casación lo ha interpuesto la JUNTA DE ANDALUCÍA, que desarrolla en su apoyo cinco motivos, el primero y el segundo amparados en la letra c) del artículo 88.1. de la Ley reguladora de esta Jurisdicción (LJCA), y los restantes formalizados por el cauce de la letra d) del mismo precepto procesal.

1. El primero de ellos señala la infracción de los artículos 218.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (LEC) y 120.3 de la Constitución (CE) "por incongruencia de la sentencia e indefensión de esta parte, con infracción también del artículo 24 CE ".

   Esa incongruencia que se erige en la principal base de este motivo pretende defenderse con el argumento de que la mayor representatividad del sindicato recurrente fue aducida en los alegatos de las dos demandas que fueron presentadas en el proceso de instancia, pero no fue llevada al suplico de esas demandas y, no obstante ello, la sentencia recurrida se apoya en la mayor representatividad del sindicato actor para llegar a su decisión de que la exclusión del mismo fue discriminatoria y atentatoria del derecho de libertad sindical.

2. El segundo motivo invoca la infracción del artículo 218.2 de la LEC, "por defecto de motivación de la sentencia e indefensión de esta parte, con infracción del artículo 24 de la Constitución Española ".

   Lo esgrimido en apoyo de este reproche es que la sentencia recurrida, en sus razonamientos, se refiere a una sentencia anterior de la Sala de Sevilla (de 26 de febrero de 2009), cuando ésta no era en nada aplicable al caso del actual litigio porque dicha sentencia versaba sobre subvenciones mientras que la actual controversia no tiene nada que ver con la obtención de subvenciones sobre sindicatos.

3. El tercer motivo denuncia la infracción del artículo 69.c) de la LJCA, en relación con el 28, y lo que se aduce para sostenerlo es que las resoluciones directamente impugnadas en el proceso de instancia son reproducción de otras anteriores que están consentidas y firmes para el sindicato demandante en la instancia por no haberlas impugnado; y que no es exigible una identidad de acto para apreciar la causa de esta inadmimisibilidad porque dicha causa supone la existencia de varios actos.

4. El cuarto motivo de casación aduce la infracción de los artículos 14 y 28 de la Constitución y de los artículos 6 y 7 de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical.

   La idea esencial que se utiliza para su defensa es que la mayor representatividad sindical que toma en consideración el párrafo litigioso de las resoluciones administrativas para limitar los sindicatos que pueden participar en las acciones formativas impugnadas es un criterio objetivo suficiente para descartar la arbitrariedad y la discriminación, por lo que carece de justificación la vulneración de la libertad sindical que ha sido apreciada por la sentencia de instancia.

5. El quinto motivo sostiene la infracción del artículo 217 LEC que, en el criterio del recurso, se habría producido por haber incurrido la sentencia de Sevilla en error en la valoración de la prueba.

   Ese error se habría producido, según el recurso de casación, porque los datos ofrecidos por el sindicato actor no permiten sin más considerar que su implantación sea similar a la de los sindicatos más representativos; y a esto se añade que eso impide establecer un válido término de comparación en orden a considerar infringido el principio de igualdad y el derecho de libertad sindical.

Los tres primeros motivos de casación no merecen ser estimados por lo que seguidamente se explica.

El primero porque no toma en consideración que dentro de toda pretensión procesal debe diferenciarse entre el lo pedido en ella y los hechos esgrimidos para fundamentar dicha petición; y, consiguientemente, no cabe hablar de incongruencia cuando la sentencia para adoptar su pronunciamiento sobre la petición enjuicia los hechos que hayan sido alegados para darle fundamento.

El segundo porque el fallo recurrido no sólo se apoya en esa sentencia anterior de la Sala de Sevilla que invoca el recurso de casación, sino también en la doctrina de este Tribunal Supremo y el Tribunal Constitucional sobre cuál debe ser el campo propio de la mayor representatividad sindical; y, principalmente, porque su básica razón de decidir es considerar que, en aquellas actividades que son propias de la acción sindical, el acceso a ellas no puede quedar circunscrito únicamente a los sindicatos que ostentan la condición legal de más representativos.

Y el tercero porque es acertado el razonamiento que sigue la sentencia recurrida para rechazar que las resoluciones directamente impugnadas en el proceso de instancia puedan ser calificadas como actos de reproducción de otras anteriores consentidas y firmes, consistente en tomar en consideración la falta de identidad existente entre unas y otras en cuanto a los distintos hechos a que están referidas (aunque estos tengan la misma naturaleza).

El examen de los otros dos motivos de casación debe hacerse tomando como punto de partida la doctrina de esta Sala sobre el alcance que ha de otorgarse a la representatividad sindical.

La resume la sentencia de 6 de octubre de 2010 (casación 3714/2007), que se expresa así:

Esta Sala ha abordado en varias sentencias la validez de las funciones y prerrogativas reconocidas a los sindicatos más representativos desde el patrón que significa la necesaria observancia del principio de libertad sindical e igualdad de trato de los sindicatos (derivado de los artículos 28.1 y 14 CE ) y, a este respecto, se ha distinguido entre, de una parte, las actividades de representación institucional y, de otra, el acceso a determinadas subvenciones (así lo ha hecho, entre otras, en las sentencias de 11 de octubre de 2004 (Rec. 7552/2000 ), 14 de julio de 2005 (Rec. 7517/1999 ), 28 de septiembre de 2005 (Rec. 4855/1999 ) , 5 de julio de 2006 (Rec. 4050/2000 ) y 19 de diciembre de 2007 (Rec. 7746/2004 ).

Y, a partir de esa distinción, se ha sostenido que, mientras sí es constitucionalmente válida la diferenciación que significa limitar o reconocer aquella representación institucional sólamente a los sindicatos más representativos, no es lícito excluir de manera absoluta del acceso a las subvenciones a los restantes sindicatos que no ostentan esa condición de mayor representatividad.

El criterio expuesto se ha apoyado en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (TC) sobre el derecho fundamental a la libertad sindical, y la mencionada sentencia de esta Sala de 14 de julio de 2005 cita y transcribe, como representativa de dicha jurisprudencia, la STC de 27 de junio de 2001 .

Conviene, pues, recordar una vez más las ideas principales de esa línea jurisprudencial que, expresadas de manera resumida, están representadas por las que continúan:

a) El derecho de libertad sindical tiene un significado individual, que incluye el derecho de los trabajadores de fundar sindicatos y afiliarse al de su elección, y también un significado colectivo, en cuanto derecho de los sindicatos al libre ejercicio de su actividad de cara a la defensa y promoción de los intereses sociales que les son propios ( artículo 7 CE ).

b) La libertad de ejercicio de esa actividad forma parte del núcleo esencial del derecho de libertad sindical.

c) Es posible introducir diferencias entre los sindicatos para asegurar la efectividad de la actividad que se les encomienda, pero siempre que se haga con arreglo a criterios de objetividad, adecuación, razonabilidad y proporcionalidad.

d) El concepto de mayor representatividad es un criterio objetivo constitucionalmente válido.

e) Esas diferencias objetivas y razonables que se establezcan entre los sindicatos no vulneran la libertad sindical de los que no hayan recibido el paralelo "plus" de derechos, pero en la medida en que estos últimos conserven los derechos nucleares que integran la libertad sindical.

f) Entre las funciones y prerrogativas atribuidas con exclusividad a los sindicatos más representativos se admiten los supuestos de representación institucional ante órganos administrativos. Se rechazan, en cambio, por vulneración de la libertad sindical y no ser consecuencia del concepto, la concesión a esos sindicatos más representativos, con absoluta exclusión de todos los demás, de subvenciones para fines sindicales que lo son de todos sindicatos.

(...) La doctrina jurisprudencial anterior impide acoger esos únicos planteamientos que desarrolla el recurso de casación para intentar sostener las infracciones que denuncia.

Debe decirse a este respecto que una cosa es la regulación y definición de los procesos de formación continua por la vía de la concertación, en la que sí es constitucionalmente válido limitar la representación institucional a los sindicatos más representativos en el nivel al que va referida esa concertación; y otra diferente el desarrollo o aplicación práctica de las actividades formativas, en las que la exclusión absoluta a tales efectos de los sindicatos cuya representatividad no se extienda al nivel estatal debe ser considerada en principio injustificada.

Y debe completarse esto último señalando que, pudiendo existir sindicatos que en determinados ámbitos territoriales u organizativos puedan tener una especial representatividad o arraigo, no resulta lógico ni acorde con los derechos reconocidos en los artículos 14 y 28 de la Constitución , como tampoco se acomoda al ámbito de actuación que a todos los sindicatos reconoce el artículo 7 del propio texto constitucional, que dichos sindicatos sean excluidos por principio o de manera absoluta para las acciones formativas que se vayan a circunscribir a esos ámbitos más reducidos.

A partir de lo anterior, debe concluirse que no son de apreciar las infracciones que se señalan, pues no se trata de ignorar la significación que corresponde a los sindicatos más representativos a nivel estatal, sino de delimitar el alcance y significación que corresponde a esta representatividad

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La doctrina jurisprudencial que acaba de exponerse determina que tampoco puedan alcanzar éxito los motivos de casación cuarto y quinto.

En lo que hace al motivo cuarto, la principal razón de que así deba ser es que, apreciado por la sentencia recurrida el hecho de la mayor implantación del sindicato recurrido en los cuerpos de policía local de Andalucía, su exclusión de las acciones formativas dirigidas a estos colectivos funcionariales significa efectivamente una injustificada limitación de su derecho de libertad sindical; pues el dato de ostentar la condición legal de sindicato más representativo no es el único criterio objetivo válido para determinar la participación sindical en actividades formativas cuando dichas actividades se proyectan sobre sectores específicos en los que hay sindicatos que, pese a no reunir aquella condición legal, tienen una importante implantación.

Y en lo que se refiere al quinto porque, según lo que acaba de ser razonado, basta la implantación del sindicato en el sector de que se trate para que no pueda ser limitada la acción sindical que es inherente al derecho de libertad sindical, aunque la total representatividad del mismo sea diferente a la de los sindicatos que tienen reconocida la condición legal de más representativos.

Procede, de conformidad con todo lo antes razonado, declarar no haber lugar al recurso de casación, y con imposición de las costas a la parte recurrente por no concurrir circunstancias que justifiquen apartarse de la regla general de artículo 139.2 de la LJCA.

Pero la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de este mismo artículo 139 de la LJCA, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por honorarios de abogado la de 3.000 euros, sin perjuicio del derecho a reclamar del cliente los que resulten procedentes; y para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en atención a las circunstancias del asunto y a la dedicación requerida para la formulación de la oposición.