STS, 3 de Octubre de 2007
| Ponente | NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEN |
| ECLI | ES:TS:2007:6370 |
| Número de Recurso | 5527/2002 |
| Fecha de Resolución | 3 de Octubre de 2007 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a tres de Octubre de dos mil siete.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el número 5527/2002 ante la misma pende de resolución, interpuesto por UNIÓN SINDICAL OBRERA (USO), representada por la Procuradora doña Adela Gilsanz Madroño, contra la sentencia de 27 de junio de 2002 de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional.
Siendo partes recurridas la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado; CENTRAL SINDICAL INDEPENDIENTE Y DE FUNCIONARIOS (CSI-CSIF), representada por la Procuradora doña María José Corral Losada; FEDERACIÓN DE SERVICIOS Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS DE COMISIONES OBRERAS (FSAP/CC.OO.), representada por la Procuradora doña María Jesús Ruiz Esteban; y FEDERACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS DE LA UNIÓN GENERAL DE TRABAJADORES representada por el Procurador don Luis Perís Álvarez.
La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:
"FALLAMOS:
"DESESTIMAR la causa de inadmisibilidad alegada por la Central Sindical UGT, y entrando a conocer sobre el fondo de la litis DESESTIMAMOS el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procurador/ a Dª Adela Gilsanz Madroño en nombre y representación de UNIÓN SINDICAL OBRERA frente a la Administración General del Estado, representada por el Sr. Abogado del Estado, contra la resolución de la Secretaría de Estado para la Administración Pública, por la que se ordena la Publicación del III Acuerdo de Formación continua en las Administraciones Públicas de 11 de enero de 2001, declarando que la misma es, en los extremos examinados, conforme a derecho. sin imposición de costas".
Notificada la anterior sentencia, por la representación de UNIÓN SINDICAL OBRERA (USO) se promovió recurso de casación y la Sala de instancia lo tuvo por preparado y remitió las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.
Recibidas las actuaciones, por la representación de la parte recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras expresar el motivo en que lo apoyaba, se terminaba con este Suplico a la Sala:
"(...) dicte sentencia por la que, con estimación de los motivos alegados, case y anule la sentencia recurrida con los pronunciamientos que correspondan conforme a Derecho".
La ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, en el trámite de oposición que le fue conferido, pidió se dicte sentencia desestimatoria del recurso de casación.
Las representaciones de CENTRAL SINDICAL INDEPENDIENTE Y DE FUNCIONARIOS (CSI-CSIF), FEDERACIÓN DE SERVICIOS Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS DE COMISIONES OBRERAS (FSAP/CC.OO), y FEDERACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS DE LA UNIÓN GENERAL DE TRABAJADORES también se opusieron al recurso de casación pidiendo su desestimación y la confirmación de la sentencia recurrida.
Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 19 de septiembre de 2007 .
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolás Maurandi Guillén, Magistrado de la Sala
El proceso de instancia fue iniciado por UNIÓN SINDICAL OBRERA (USO), a través de un recurso contencioso-administrativo dirigido contra la Resolución de 11 enero de 2001, de la Secretaría de Estado para la Administración Pública, por la que se ordenaba la publicación del III Acuerdo de Formación Continua en las Administraciones Públicas de 11 de enero de 2001.
En el "suplico" de la posterior demanda se postuló que se declarara «la nulidad de los incisos "firmantes", "más representativos" y "representados en el Consejo Superior de la Función Pública", relativos a los sindicatos del art. 3.4, en relación con el art. 16 .d) y, en consecuencia, se declare y reconozca el derecho de la Unión Sindical Obrera (U.S.O.) a formar parte del referido Acuerdo, promover Planes de Formación, así como a estar presente en las Comisiones y Entes derivados del cumplimiento del mismo».
Para apoyar esas pretensiones se invocaron las vulneraciones del principio de igualdad y del derecho fundamental de libertad sindical (artículos 14 y 28 de la Constitución -CE -).
La idea principal desarrollada para defenderlas consistió en diferenciar entre formación y participación institucional y, a partir de ella, se denunció como discriminatorio que la materia de formación quedara limitada únicamente a los sindicatos más representativos. Se recordó también la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la directa relación entre el derecho de libertad sindical y el principio de igualdad, en cuanto que aquel derecho lleva implícita la igualdad de todos los sindicatos. Y con ese punto de partida, se vino a sostener que esa aquí cuestionada limitación de la materia de formación a los sindicatos más representativos implicaba para los excluidos un atentado, tanto al principio de libertad sindical individual (porque el favorecimiento en esta materia a determinados sindicatos podía influir en los trabajadores respecto a su afiliación), como al principio de libertad sindical colectiva (al dotarse a determinadas organizaciones de medios de acción que a otras se negaban).
Por lo que en particular hace al derecho reclamado a formar parte del recurrido Acuerdo, el principal alegato realizado es que el sindicato recurrente, durante el periodo 98-99 había obtenido una representatividad superior al 10 por cien de los delegados electos "en el ámbito del personal funcionario de la Administración Central del Estado".
La sentencia que se recurre en esta casación desestimó el recurso contencioso-administrativo.
El actual recurso de casación lo ha interpuesto también UNIÓN SINDICAL OBRERA (USO) y lo apoya en un único motivo, amparado en el apartado d) del artículo 88.1 de la Ley jurisdiccional -LJCA- de 1998, en el que denuncia "la infracción de los artículos 7, 14 y 28.1 de la Constitución Española que establecen el principio de Igualdad y el Derecho de Libertad Sindical, así como la doctrina elaborada por el Tribunal Constitucional en torno a estos preceptos".
Su desarrollo argumental coincide en esencia con el planteamiento de la demanda formalizada en la instancia, y lo que se pide es que se case la sentencia recurrida "con los pronunciamientos que correspondan conforme a Derecho".
Esta Sala ha abordado cuestiones similares como la que aquí se enjuicia en sentencias anteriores, siendo las más recientes las de 11 de octubre de 2004 (Rec. 7552/2000), 14 de julio de 2005 (Rec. 7517/1999), 28 de septiembre de 2005 (Rec. 4855/1999) y 5 de julio de 2006 (Rec. 4050/2000 ).
En ellas se ha analizado la validez de las funciones y prerrogativas reconocidas a los sindicatos más representativos desde el patrón que significa la necesaria observancia del principio de libertad sindical e igualdad de trato de los sindicatos (derivado de los artículos 28.1 y 14 CE ), y a este respecto se ha distinguido entre, de una parte, las actividades de representación institucional y, de otra, el acceso a determinadas subvenciones.
En esa distinción se ha sostenido que, mientras sí es constitucionalmente válida la diferenciación que significa limitar o reconocer aquella representación institucional solamente a los sindicatos más representativos, no es lícito excluir del acceso a las subvenciones a los restantes sindicatos que no ostentan esa condición de mayor representatividad.
El criterio expuesto se ha apoyado en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (TC) sobre el derecho fundamental a la libertad sindical. La mencionada sentencia de esta Sala de 14 de julio de 2005 cita y transcribe, como representativa de dicha jurisprudencia, la STC de 27 de junio de 2001 .
Conviene, pues, recordar una vez más las ideas principales de esa línea jurisprudencial, que, expresadas de manera resumida, están representadas por las que continúan:
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El derecho de libertad sindical tiene un significado individual, que incluye el derecho de los trabajadores de fundar sindicatos y afiliarse al de su elección, y también un significado colectivo, en cuanto derecho de los sindicatos al libre ejercicio de su actividad de cara a la defensa y promoción de los intereses sociales que les son propios (artículo 7 CE ).
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La libertad de ejercicio de esa actividad forma parte del núcleo esencial del derecho de libertad sindical.
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Es posible introducir diferencias entre los sindicatos para asegurar la efectividad de la actividad que se les encomienda, pero siempre que se haga con arreglo a criterios de objetividad, adecuación, razonabilidad y proporcionalidad.
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El concepto de mayor representatividad es un criterio objetivo constitucionalmente válido.
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Esas diferencias objetivas y razonables que se establezcan entre los sindicatos no vulneran la libertad sindical de los que no hayan recibido el paralelo "plus" de derechos, pero en la medida en que estos últimos conserven los derechos nucleares que integran la libertad sindical.
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Entre las funciones y prerrogativas atribuidas con exclusividad a los sindicatos más representativos se admiten los supuestos de representación institucional ante órganos administrativos. Se rechazan, en cambio, por vulneración de la libertad sindical y no ser consecuencia del concepto, la concesión a esos sindicatos más representativos, con exclusión de los demás, de subvenciones para fines sindicales que lo son de todos sindicatos.
Esa sentencia de esta Sala y Sección de 14 de julio de 2005, referida precisamente al II Acuerdo de Formación Continua en las Administraciones Públicas de 23 de diciembre de 1996, declara especialmente que la petición del Sindicato recurrente, dirigida a formar parte del acuerdo, no era posible por no tener la condición de sindicato más representativo, y confirma la respuesta que en ese sentido había dado de la sentencia recurrida.
También afirma que ha de llegarse a la misma conclusión en cuanto a la solicitud de formar parte de la Comisión General para la Formación Continua, de naturaleza paritaria entre la Administración y los Sindicatos más representativos.
Invoca en apoyo de lo anterior lo dispuesto en los artículos 30, 31 y 32 de la Ley 9/1987, de 12 de junio (de los órganos de representación, determinación de las condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones públicas) sobre la presencia en las Mesas de Negociación de las Organizaciones Sindicales más representativas; y sobre que podrán ser objeto de negociación, entre otras materias, los sistemas de promoción profesional, en los que se incluyen los cursos de formación.
Recuerda el criterio, contenido en la sentencia de 24 de julio de 1995 de la Sala de lo Social de este Tribunal Supremo, de que, en cuanto a la participación en la Comisión General para la Formación Continua, de la misma manera que no es discriminatoria la participación para negociar, tampoco lo es la participación en la administración y desarrollo de lo acordado en la negociación.
Y añade que lo anterior no quiere decir que en esa administración no deban respetarse los derechos de las entidades sindicales no representativas, y en especial el de libertad sindical, pero será, a partir de la impugnación concreta de sus actos, donde y cuando se podrá fiscalizar dicho cumplimiento.
Sin embargo, esa misma sentencia de 14 de julio de 2005 declara que la conclusión debe ser distinta sobre los preceptos del acuerdo que se refieren a quienes pueden promover planes de formación.
Razona que la exclusión en esos preceptos de los sindicatos que no ostentan esa mayor representatividad tiene una trascendencia económica, en tanto se les priva de las subvenciones que acompañan a la realización de dichos planes. Y con esa base afirma que dicha exclusión afecta igualmente a la propia libertad sindical, al favorecerse desde la Administración la actividad de los sindicatos más representativos en perjuicio de los que no han alcanzado esa condición, más allá incluso del nivel de representación que ostentan.
Razones de coherencia y unidad de doctrina, impuestas por el principio de igualdad en la aplicación de la ley, hacen que en la actual casación deba seguirse el mismo criterio ya adoptado en esos anteriores pronunciamientos que se han venido mencionando.
Es decir, que procede estimar la casación y con ello el recurso contencioso-administrativo deducido en la instancia, pero este último solo en cuanto a la pretensión de nulidad que se ejercita sobre los incisos "firmantes", "más representativos" y "representados en el Consejo Superior de la Función Pública", relativos a los sindicatos, del artículo 3.4 del recurrido III Acuerdo de Formación Continua en las Administraciones Públicas.
Aunque debe subrayarse que ese artículo 3.4, en lugar de más representativos, utiliza la siguiente expresión equivalente: "Las organizaciones sindicales legitimadas para negociar, conforme a lo dispuesto en los artículos 6 y 7 de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical (...)".
La pretensión del derecho a formar parte no puede ser acogida porque la mayor la representatividad invocada con esta finalidad no está referida al ámbito total del Acuerdo aquí recurrido. Éste, como expresa su preámbulo, afecta a los empleados dependientes de todas las Administraciones públicas, y así lo ratifica también su artículo 3 cuando, al definir su ámbito territorial y funcional, dispone que será de aplicación en el ámbito de la Administración General del Estado, de la Administración de las Comunidades Autónomas y de la Administración Local.
Y tampoco puede alcanzar éxito la a pretensión de reconocimiento del derecho a promover Planes de Formación que igualmente es deducida en la demanda. En el proceso de instancia la impugnación se ha dirigido solamente contra el mencionado Acuerdo y no ha sido extendida a ninguna actuación administrativa concreta que hubiera decidido una denegación que afectara individualizadamente al sindicato recurrente, lo que hace injustificado ese reconocimiento que también se ha postulado.
En cuanto a costas, no hay razón para imponer las del proceso de instancia, por no ser de apreciar mala fe o temeridad, y cada parte deberá soportar las suyas en las que corresponden a esta fase de casación (artículo 139.1 y 2 de la LJCA de 1998 ).
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- Declarar haber lugar al recurso de casación interpuesto por UNIÓN SINDICAL OBRERA (USO) contra la sentencia de 27 de junio de 2002 de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y anular dicha sentencia a los efectos de lo que se decide a continuación.
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- Estimar en parte el recurso contencioso administrativo deducido en la instancia por UNIÓN SINDICAL OBRERA (USO) contra el III Acuerdo de Formación Continua en las Administraciones Públicas de 11 de enero de 2001, y anular, por ser contrario a Derecho, los incisos "legitimadas para negociar, conforme a lo dispuesto en los artículos 6 y 7 de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical ", "firmantes", y "representadas en el Consejo Superior de la Función Pública", relativos a las organizaciones sindicales, del artículo 3.4 del Acuerdo recurrido.
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- Desestimar las otras pretensiones de reconocimiento de derecho ejercitadas en el proceso de instancia.
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- No hacer expreso pronunciamiento sobre las costas de la instancia y de esta casación.
Así por esta nuestra sentencia,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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