La permanente reivindicación de rebaja de cotizaciones y la financiación de la Seguridad Social.
| Autor | Juan López Gandía |
| Cargo | Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad Politécnica de Valencia |
| Páginas | 233-240 |
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La evolución de la Seguridad Social se ha dirigido desde 1995 hacia una reforma constante con los objetivos sea de "racionalización o consolidación" sea de "mejora y desarrollo". Desde el Pacto de Toledo, y los Acuerdos posteriores1se ha rehuido una reforma absoluta, estructural, del modelo del sistema español de Seguridad Social y se ha optado por una "reforma permanente", por la adopción continua de medidas para la consolidación financiera y presupuestaria de la Seguridad Social. Ni el Pacto de Toledo, ni los Acuerdos posteriores aceptaron el planteamiento "alar-mista" y la inviabilidad futura del Sistema público de pensiones, basado en el método del reparto, y rechazaron una visión mínima del sistema público ("residual"), que se limitara a garantizar mínimos. No obstante, sí que aceptaron el discurso de la "racionalización" del sistema corrigiendo y reformando algunos desajustes y desequilibrios o aspectos criticables, ya de tipo financiero, o bien de la estructura y funcionamiento del sistema público vigente de Seguridad Social. Así, la necesidad de separar las fuentes de financiación, por cuotas para prestaciones contributivas y por impuestos para prestaciones no contributivas, complementos de mínimos, y revalorización de pensiones, la posibilidad futura de crear reservas y excedentes. También se estableció la necesidad de "destopar" las cotizaciones, la necesidad de racionalizar la financiación de algunos regímenes especiales y mejorar de los mecanismos de recaudación y lucha contra la evasión contributiva y la economía irregular.
La separación de las fuentes de financiación es un objetivo que arranca desde el Pacto de Toledo ante las acusaciones de quiebra del sistema de la Seguridad Social. Ya la LGSS, aplicando lo establecido en el Pacto de Toledo y en el acuerdo gobier-
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no-sindicatos de 1996, dio nueva redacción al art. 86.2 de la LGSS y estableció que la acción protectora de tipo no contributivo o universal se financiará por vía fiscal (aportaciones del Estado en la ley de presupuestos). Las prestaciones contributivas, los gastos derivados de su gestión y del funcionamiento de los servicios, de los actos de encuadramiento y gestión económico-patrimonial, se financiarán básicamente mediante cotizaciones, y de la aportación del Estado para atenciones específicas. Se financiarían mediante impuestos -y a estos efectos tienen carácter universal- las prestaciones y servicios de asistencia sanitaria y los servicios sociales (salvo que deriven de causa profesional). Además, se consideraba que debían financiarse por vía fiscal algunos conceptos cuya naturaleza era discutible, pues venían a mejorar prestaciones contributivas, como los complementos para mínimos de pensión, al tener en cuenta las rentas del beneficiario. La cuestión de la financiación de los complementos por mínimos se abordó ya por el Acuerdo de 2001 (cap. I) y se ha seguido contemplando por el Acuerdo de 2007. Se optó por una asunción paulatina de esta carga por los presupuestos generales del Estado fijando como fecha de finalización el 2012, una vez que se hubiera completado la separación de fuentes (disposición transitoria 14ª LGSS). La opción por ese periodo y no por periodos más cortos se explica porque si se produjera muy rápidamente la separación de las fuentes de financiación, el superávit del nivel contributivo sería todavía mayor y se podría caer en la tentación de rebajar las cuotas empresariales de la Seguridad Social2. El traslado de la financiación a la vía fiscal de los complementos por mínimos podría hacer perder al segmento contributivo aspectos solidarios y redistributivos, pero no al sistema de protección social en su conjunto, pues no dejan de ser prestaciones de la Seguridad Social.
La clarificación de las fuentes de financiación sirve para hacer más transparentes los posibles problemas financieros de la Seguridad Social derivado de esquemas actuariales y para que quede claro cuál es el esfuerzo de los propios cotizantes (lo que es importante para el debate de la relación activos-pasivos y el sistema de reparto) y cuál el de la política gubernamental en cada momento respecto de prestaciones en las que se aplican los principios de solidaridad y redistribución. De ahí que siempre se haya sostenido que la Seguridad Social de tipo contributivo no debía asumir cargas indebidas a las que debía hacer frente la sociedad en su conjunto. Las diferencias entre prestaciones contributivas y no contributivas asignando a cada una de las mismas sus fuentes de financiación, permite conocer en cada momento la situación de cada uno de los segmentos impidiendo ejercicios de confusión tan corrientes en los primeros años noventa sobre la presunta quiebra de la Seguridad Social. El segmento contributivo nunca estuvo en quiebra ni siquiera en los momentos de recesión económica de los citados años solo que tuvo que hacerse cargo de los gastos sanitarios al rebajar el Estado su aportación.
La separación de fuentes ha puesto de manifiesto más si cabe la importancia de la lucha contra la economía sumergida y la evasión contributiva, ha acentuado la
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perspectiva de que la integración en el sistema de la Seguridad Social de colectivos nuevos no puede realizarse si no es sobre la base de un esfuerzo contributivo y del ingreso de las correspondientes cuotas, aun de manera tardía y para periodos anteriores al encuadramiento o al acceso a ciertas prestaciones. El propio acceso a la cotización se ha convertido en una reivindicación de los colectivos excluidos como algo necesario para ir desarrollando su carrera asegurativa.
La separación de fuentes de financiación, sin embargo, ha venido a crear una cultura que asimila la Seguridad Social con el mecanismo contributivo, a acentuar los perfiles asegurativos del sistema y aceptar el planteamiento técnico propio de sus esquemas actuariales: equilibrio financiero, necesidad de aumentar las cuotas o reducir los gastos o el nivel de cobertura, posibilidad de constituir reservas, relación con los costes empresariales, problemas del mercado de trabajo, etc. y supone implícitamente una apuesta sobre la viabilidad financiera del sistema de Seguridad Social más de tipo técnico...
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