La reforma de los Estatutos de Autonomía
| Autor | Carles Viver I Pi-Sunyer |
| Cargo del Autor | Catedráico de Derecho Constitucional. Universidad Pompeu Fabra |
| Páginas | 233-250 |
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El análisis de la reforma de los Estatutos de Autonomía puede abordarse, como es obvio, desde muy distintas perspectivas. Aquí me propongo apuntar tan solo algunas ideas en relación con lo que, a mi juicio, constituye uno de los núcleos fundamentales de la aproximación jurídica a este tema: la cues-tión que los políticos y la sociedad en general plantean, o deberían plantear, a los juristas en este debate y que no es otra que la de los límites constitucionales a las reformas estatutarias o, dicho en positivo, la cuestión relativa a la capacidad o potencialidad de las reformas estatutarias para adaptar el Estado de las Autonomías hoy vigente a las nuevas exigencias políticas.
Antes de entrar a desarrollar este tema quisiera hacer dos advertencias. En primer lugar quisiera señalar que, como el lector podrá comprobar de inmediato, lo que sigue es simplemente la transcripción de una conferencia y, en segundo lugar, que en la actualidad no estoy en condiciones de elaborar y proponer, desde las alturas de la dogmática jurídica, categorías generales y abstractas con las que analizar el problema de los límites constitucionales a las reformas estatutarias, aunque reconozco que, atendiendo a la fase incipiente en la que se hallan esos procesos de reforma, quizá ésta hubiese sido la mejor forma de aproximarse al tema que nos convoca.
Mi objetivo es mucho menos ambicioso. Pretendo contribuir, desde la modesta posición que corresponde al nuestro oficio de juristas, a la solución de un problema político concreto, pero de hondo calado, cuyos datos o elementos objetivos podrían enunciarse así:
Primero: en algunas CCAA, singularmente en el País Vasco y en Cataluña, pero también en otras, ha cuajado de forma mayoritaria la idea de que, tras 25 años de vigencia de la Constitución y de los respectivos Estatutos, y a pesar del balance global positivo que de ellos suele hacerse -y que yo comparto sin reserva mental alguna-, conviene reformar el Estado de las
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Autonomías para conseguir un mayor y, sobre todo, un mejor nivel de autogobierno de las Comunidades Autónomas2.
El segundo dato es el siguiente: según todos los indicios esa mejora del autogobierno, hoy por hoy, sólo puede producirse a través de la reforma de los Estatutos. De la famosa relectura de los Textos constitucional y estatutarios sólo cabe levantar acta de defunción, tras reiteradas peticiones y no menos reiterados fracasos. En cuanto a la reforma de la Constitución todo apunta a que, como mínimo en la presente legislatura, las reformas previstas tan sólo pueden coadyuvar a mejorar la participación de las Comunidades Autónomas en las instituciones estatales, mediante la reforma del Senado y, quizá, la participación en lo relativo a la Unión Europea. Pero con esas hipotéticas reformas no se colman en absoluto las aspiraciones de mejora del autogobierno a las que antes me he referido.
Ante esta situación, desde la perspectiva jurídica, la única vía abierta para alcanzar el objetivo de mejora del autogobierno, es, insisto, la de la reforma de los Estatutos. Esta afirmación lleva aparejadas, a mi juicio, dos consecuencias que quisiera destacar: primera, si se habla de reforma estatutaria se está diciendo que el proceso debe realizarse dentro de los límites establecidos por la Constitución. Algunas pretendidas propuestas de reforma estatutaria y algunas declaraciones públicas de relevantes políticos obligan a recordar estas obviedades y a destacar que la autonomía política puede ser, sin duda, fundamental, pero también lo es el Estado de Derecho en el que esa autonomía se asienta. Naturalmente, afirmar que las reformas estatutarias deben respetar lo establecido por la Constitución no resuelve el problema planteado, es simplemente el punto de partida de nuestro debate jurídico.
La segunda consecuencia a la que quería aludir es la siguiente: si la vía de la reforma constitucional está cerrada y si quiere resolverse el problema político que, queramos o no, está sobre la mesa, desde la perspectiva jurídica no pueden paralizarse los procesos de reforma con el argumento de que es preferible una reforma constitucional previa. Dicho de otra forma: rebus sic estantibus, el canon de enjuiciamiento a utilizar respecto de las reformas estatutarias ya iniciadas es únicamente el del respeto a los límites constitucionales, no el de la existencia de otras alternativas, quizá mejores en teoría, pero rechazadas en la práctica. El canon a aplicar es, pues, el de constitucionalidad no de «optimización». Exigir la previa reforma de la Constitución supondría supeditar la resolución del problema planteado a una circunstancia política sobre la que los juristas podemos influir pero no está en nuestras manos modificar o resolver; en suma, equivaldría a aceptar que hoy por hoy no existe solución jurídica al problema
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político planteado por la reivindicación de un mejor autogobierno para las Comunidades Autónomas.
Para llevar a cabo el análisis sobre los límites constitucionales, a los efectos de esta exposición y sin ánimo de entrar en debates dogmáticos de ningún tipo, utilizaré como canon, o, si se prefiere, entenderé como límites constitucionales infranqueables: primero, los que derivan de las reglas y principios contenidos explícitamente en la Constitución. Segundo, los que pueden deducirse de la función constitucional atribuida en nuestro ordenamiento a los Estatutos de Autonomía y a su posición en el sistema de fuentes del Derecho: su función de complemento de la Constitución, su naturaleza quasi constitucional, su carácter parcialmente paccionado, su naturaleza bifronte de norma estatal que encabeza el ordenamiento autonómico, etc. Con todo, voy a aplicar con notable cautela este segundo tipo de límites, basados esencialmente en construcciones dogmáticas, que son sin duda imprescindibles para todo análisis jurídico, pero tienen una limitada operatividad como canon de constitucionalidad, como ha tenido ocasión de advertir el Tribunal Constitucional. En realidad, debo confesar que, quizá porque me voy haciendo viejo o debido a mi paso por Doménico Scarlatti, para mí cada vez hay menos «cosas» inconstitucionales. Creo que, sobre todo cuando no están implicados derechos fundamentales, los juristas debemos ser muy prudentes a la hora de señalar nada menos que los límites constitucionales al debate político, en este caso los límites a un posible «pacto» entre el legislador autonómico y las Cortes Generales.
Por fin, el tercer canon que aplicaré es el de la manifiesta irrazonabilidad lógica, jurídica o práctica de los resultados alcanzados; ninguna construcción jurídica debe llevar a resultados absurdos, (aunque el problema, como veremos, se trasladará a la determinación de qué debe considerarse jurídica, lógica o prácticamente irrazonable).
Entre las muchas dificultades que me plantea el análisis que me propongo llevar a cabo, no es la menor la relativa al hecho de que su objeto, las reformas estatutarias, es todavía en gran medida algo fantasmagórico, prácticamente inexistente. Por ello, si ustedes me lo permiten, voy centrar mi atención en las propuestas que se están formulando en Cataluña ya que son las que se hallan en una fase más avanzada y, por supuesto, son las que mejor conozco. Soy consciente, sin embargo, que el proceso, también en Cataluña, está todavía en una fase incipiente y puede descarrilar en cualquier momento, con lo que no sería descartable que todo lo que les diré sufra una pérdida sobrevenida de objeto y con ello hayamos perdido todos una magnífica mañana de otoño madrileño.
La reforma propuesta en Cataluña es muy amplia y profunda. Afecta a todos los Títulos del actual Estatuto sin excepción y a ellos pretenden añadirse hasta cuatro Títulos nuevos. Concretamente, las reformas se refieren a aspectos relativos al Título preliminar, como la aplicación de la denominación de nación o comunidad nacional para referirse a la comunidad política sobre la que se asienta la Comunidad Autónoma -incluso se han hecho pro-235
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puestas relativas al derecho a la autodeterminación-. Pretenden incluirse dos Títulos nuevos en los que se contendría una amplia proclamación de derechos, deberes y principios rectores de las políticas públicas, así como las correspondientes garantías jurisdiccionales. Se propone una reforma en profundidad de las competencias autonómicas. La reforma afecta también a las Instituciones de autogobierno -ya que se afirma, con razón, que la mejora del autogobierno a menudo no depende tanto de elementos exógenos cuanto de la organización y funcionamiento de los propios organismos autonómicos. La propuesta de reforma también afecta al Poder Judicial en la Comunidad Autónoma con el objeto de potenciar la función casacional del TSJ, asegurar una mayor participación de la CA en la administración de la Administración de Justicia y propiciar una mayor descentralización del gobierno del Poder judicial, todo ello teniendo en cuenta las reservas constitucionales de ley orgánica en esta materia. La reforma alcanza también a la Hacienda autonómica -éste es uno de los puntos más relevantes en la práctica; la Constitución aquí dice poco, pero la realidad económica, que es una de las realidades más crudas, puede condicionar mucho-. Incluso se propone la reforma de los mecanismos de reforma estatutaria para dar mayor protagonismo a la Comunidad Autónoma en la modificación de los preceptos que no afectan directamente a sus relaciones con el Estado. Además pretenden añadirse otros dos Títulos nuevos relativos a la participación de la Generalidad en el Estado y en la Unión Europea y a su colaboración con el Estado y con las demás CCAA.
Por supuesto en la amplia propuesta de reforma que se está elaborando se utilizan técnicas que plantean problemas relacionados con los límites constitucionales como puede ser, por...
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