La interminable forja de la autonomía. El caso de Aragón

AutorManuel Contreras Casado
Cargo del AutorCatedrático de Derecho Constitucional. Universidad de Zaragoza
Páginas257-274

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Vivimos tiempos de cambio en la estructura autonómica del Estado español. Sin duda el protagonismo pertenece ahora a las Comunidades de autonomía plena inicial que se formaron al amparo del art. 151 CE. Pero también el debate sobre la reforma de los Estatutos de Autonomía surge con fuerza en tiempos recientes, agotados los efectos de la segunda reforma de los Estatutos correspondientes a las Comunidades Autónomas de autonomía inicial restringida desarrollada entre los años 1996-2000, formulándose en el marco de concretas ofertas electorales en las elecciones autonómicas o generales que han tenido lugar los dos últimos años. El Estatuto Autonómico aragonés ha experimentado ya dos reformas, y sin embargo «la forja de la autonomía» continúa en el primer plano político en esta Comunidad Autónoma.

Las experiencias reformadoras de la Autonomía Aragonesa

Aunque la II Legislatura en la Comunidad Autónoma aragonesa contempló ya varios intentos reformadores frustrados, la III se inició de nuevo con propósitos de reforma estatutaria, pero tras la reciente experiencia del anterior período legislativo, ahora todo parecía depender de las posibilidades de un acuerdo estatal entre las fuerzas políticas mayoritarias con implantación en todo el territorio nacional. Se estaban fraguando los nuevos Acuerdos Autonómicos que, quizá sin ser tan decisivos como los Pactos de julio de 1981, por el momento histórico en que éstos se realizaron, han de ser suficientemente valorados por la importancia que tuvieron para el desarrollo autonómico español cuando fueron firmados por el Gobierno socialista, el PP y el PSOE el 28 de febrero de 1992. El consenso, que dio sus frutos en un momento crucial para el relanzamiento de la construcción del Estado Autonómico, prestaba ahora sus virtualidades para reordenar homogéneamente la descentralización política del Estado.

Como es sabido, estos Acuerdos pretendían básicamente ser una vía general para encauzar la ampliación de competencias de las Comunidades que se habían formado por el procedimiento del art. 143 CE, una vez cumplido con creces el plazo de espera marcado por el art. 148.2 CE. Más en concreto, los Acuerdos tenían como objetivos (i) «ultimar, de acuerdo con las previsiones constitucionales, la definición concreta del

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desarrollo del Título VIII de la Constitución, de manera que se afiance un funcionamiento integrado y estable del estado autonómico en su conjunto», (ii) «dar satisfacción a las aspiraciones de asunción de nuevas competencias, expresadas por las Comunidades Autónomas del artículo 143, racionalizando la distribución de competencias desde el respeto a la identidad y peculiaridad de cada Comunidad y cumpliendo, al mismo tiempo, con el principio de no discriminación entre los diversos territorios», y (iii) «perfeccionar el funcionamiento del Estado Autonómico, dotándole de procedimientos, mecanismos e instrumentos que hagan posible una creciente eficiencia de las distintas Administraciones Públicas en el servicio a los ciudadanos e impulsando el comportamiento político entre los diversos poderes territoriales, mediante el cual se logre un reforzamiento de la cohesión interna y un desarrollo del principio de cooperación». Y para llevar a cabo dicha ampliación de competencias, los Acuerdos Autonómicos preveían un procedimiento desdoblado en dos fases. La primera, la aprobación por las Cortes Generales de una Ley Orgánica de delegación o transferencia, de acuerdo con el art. 150.2 CE, que incluiría las materias que eran objeto de la ampliación competencial. Luego, en una segunda fase, dicha ampliación competencial se incorporaría a los Estatutos de Autonomía, mediante su correspondiente reforma. Se trataba de una solución integradora que soslayaba algunos de los problemas que planteaba la aplicación del art. 150.2 CE, al incluir la reforma de los Estatutos, y, por tanto, la asunción de estas competencias por la Comunidad Autónoma en su norma institucional básica.

Poco tiempo después de los Acuerdos Autonómicos, las Cortes aragone-sas decidieron dar otro impulso a la reforma estatutaria con la creación de una nueva «Comisión especial para la reforma del Estatuto de Autonomía de Aragón». En los planteamientos iniciales del nuevo intento reformador imperaba, como es fácil entender, una gran cautela, quizá sospechando las dificultades que se presentarían para lograr un acuerdo entre todos las fuerzas políticas. Y así fue, pues la Comisión terminó en unos meses su trabajo presentando un texto que ni siquiera llegó a ser votado por la Cámara.

A punto de finalizar el año 1992, y en cumplimiento de lo establecido por los Acuerdos Autonómicos, se aprobó en las Cortes Generales la Ley Orgánica 9/92, de 23 de diciembre, de transferencia de competencias a Comunidades Autónomas que accedieron a la autonomía por la vía del artículo 143 de la Constitución, cuyo objeto, señalaba su art. 1, era «transferir, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 150.2 de la Constitución, competencias de titularidad estatal a diversas Comunidades Autónomas». Conviene resaltar la importancia de esta ley para la Comunidad Autónoma aragonesa pues, por un lado, aumentó de una forma notable sus competencias, abriendo un nuevo proceso de traspaso de servicios, personal y recursos financieros; y por otro, en cumplimiento del procedimiento establecido en los Acuerdos Autonómicos, se abría la posibilidad

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de pasar a la fase posterior en la que el Estatuto aragonés, mediante su reforma, asumiría el contenido competencial transferido por la Ley.

A partir de esta nueva perspectiva, era lógico pensar que la reforma estatutaria en Aragón había de entrar en una dinámica distinta, consecuente con las decisiones legales adoptadas.

Y así fue. En febrero de 1993, al iniciarse el segundo período de sesiones parlamentarias, es admitida a trámite por la Mesa una proposición de ley de reforma del EAAr, presentada por los Grupos Parlamentarios Socialista y Popular: se trataba de una reforma parcial que afectaba a los arts. 35, 36, 37 y 41 del EAAr, y venía a dar cumplimiento al procedimiento establecido en los Acuerdos Autonómicos de febrero de 1992, incorporando ahora al texto del Estatuto las competencias transferidas a la Comunidad Autónoma por la Ley Orgánica 9/92, de 23 de diciembre (paralelamente se presentó otra proposición por los Grupos Parlamentarios del Partido Aragonés y CAA-IU, que reproducía el texto completo elaborado por la Comisión especial, y que fue rechazada en el trámite de la toma en consideración).

Con no pocas dificultades y debates el proyecto de reforma fue final-mente votado afirmativamente por el Pleno de las Cortes de Aragón, pasando luego a su tramitación como Ley Orgánica en las Cortes Generales, que terminaron aprobando la reforma en marzo de 1994. De esta manera, por primera vez desde su creación, la Comunidad Autónoma aragonesa, mediante la reforma de su norma institucional básica, aumentaba notablemente el marco competencial.

El último acto del proceso conformador de la Comunidad Autónoma aragonesa, que culminó con la reforma amplia del EAAr a finales de 1996, se inició en enero de 1994 a partir de las propias Cortes de Aragón, que propiciaron el renacimiento de la anterior Comisión especial para la reforma estatutaria. A partir de ese momento, tomando como punto de partida el texto que en su momento había sido elaborado por la citada Comisión especial, los Grupos Parlamentarios lograron la unanimidad para presentar a la Mesa de las Cortes de Aragón una propuesta de reforma del EAAr. La tramitación parlamentaria de este proyecto finalizó con la aprobación unánime de la proposición de ley de reforma del EAAr por el Pleno de las Cortes. A partir de este momento, el proceso de reforma abandona las Cortes aragonesas, institución que lo inició, cobijó e impulsó desde los primeros intentos. Y quizá sea éste el momento de advertir que si ha habido algún rasgo que fuera capaz de singularizar el desenvolvimiento de estos procesos reformadores de la autonomía aragonesa, ese ha sido su «parlamentarismo», en el sentido de que, más allá de constituir el marco idóneo, el protagonismo político fue asumido casi en exclusiva por las Cortes de Aragón; de ellas han surgido las principales iniciativas y en su seno se han desarrollado los fundamentales debates políticos sobre la reforma del Estatuto.

Restaba, no obstante, la aportación de la voluntad de las Cortes Generales. Y la verdad es que la tramitación parlamentaria de los textos estatuta-259

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rios aragoneses en el órgano de representación del pueblo español siempre ha sido lenta y azarosa; recuérdese, si no, la del Estatuto de 1982. También la de la reforma de 1996 sufrió atrasos inexplicados y desigual suerte en cuanto a sus ritmos.

La publicación en el Congreso de los Diputados del texto remitido por las Cortes aragonesas tuvo lugar aquel mismo verano del 94, pero ahí terminó la celeridad parlamentaria. Es de suponer que por razones de política legislativa -y hemos de establecer esta hipótesis porque ningún Grupo Parlamentario ofreció la más mínima explicación cuando se reanudó la tramitación parlamentaria- hubo que esperar hasta noviembre de 1995 para que se celebrara el debate de totalidad sobre la proposición de reforma estatutaria remitida por las Cortes de Aragón. Tal retraso dio lugar a que, mientras tanto, la III Legislatura de la Asamblea Legislativa aragonesa acabara su mandato y se celebraran nuevas elecciones autonómicas, que introdujeron algunos cambios significativos...

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