El proceso de reforma del Estatuto de Autonomía en Andalucía
| Autor | Baldomero Oliver León |
| Cargo del Autor | Profesor titular de Derecho Constitucional. Universidad de Granada |
| Páginas | 287-303 |
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La indeterminación, inevitable en su día, del título VIII de la Constitución ha permitido desarrollar un modelo de articulación territorial en el que coexisten elementos propios del sistema regional clásico como otros clara-mente federales. El resultado, de todos es sabido, ha sido el actual Estado de las Autonomías con una clara tendencia a la federalización y una atenuación de la asimetría entre las Comunidades Autónomas.
No obstante, este carácter abierto de la regulación constitucional supone un permanente déficit constitucional que incide negativamente en la normatividad del texto constitucional y en la de los propios Estatutos de Autonomía y convierte la relación entre el Estado central y las Comunidades Autónomas en un ámbito donde el peso político de cada una de ellas resulta ser un dato determinante a la hora de articular jurídicamente dicha relación.
Obviamente, el mecanismo óptimo para salvar esta diferencia entre un Estado Autonómico consolidado en la práctica y un marco constitucional abierto sería una reforma de la Constitución que diera cuenta del proceso evolutivo en materia de organización territorial del Estado Autonómico en España sobre las bases de los principios básicos de unidad, igualdad y solidaridad que, en definitiva, constitucionalizara lo que podríamos el Estado autonómico federalizado.
Sin embargo, mientras que por un lado la situación política actual y la previsible a corto y medio plazo no parece la más propicia para abordar una reforma del Título VIII de la Constitución con toda la profundidad que es necesaria, por otro, se constata una pretensión, por parte de determinados nacionalismo, de favorecer una estructura asimétrica de la organización territorial del Estado.
Esta es la situación en la que habrá de enmarcar los procesos abiertos de reforma estatutaria en buena parte de las Comunidades Autónomas y es la que explica que más que una mera actualización técnica de sus textos estatutarios, dichas reformas expresen una determinada compresión del alcance, sentido y contenido de la autonomía política.
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A lo largo de nuestra exposición intentaremos señalar como en el caso andaluz, el proceso de reforma de su Estatuto constituye una clara toma de posición a favor del actual Estado Autonómico, tal y como se ha ido perfilando en los últimos decenios a través de la negociación y la práctica política y la propia jurisprudencia constitucional, ofreciendo un mode-lo alternativo a otros procesos de reforma estatutaria en los que, en última instancia, dicha forma de Estado ha sido cuestionada.
Si tuviéramos que fijar un hito que marcara el inicio del debate político sobre la reforma del Estatuto andaluz, éste vendría dado por la intervención del Presidente de la Junta de Andalucía en el Debate sobre el Estado de la Comunidad Autónoma de 2001, celebrado el 1 de junio de dicho año.
Coincide, pues, la propuesta política del Presidente de la Junta con el XX Aniversario del Estatuto andaluz, presentándose la posible reforma del Estatuto, como una vía para impulsar la modernización de Andalucía, fijar nuevos retos a la sociedad de esta Comunidad, poner al día el texto estatutario en aquellos elementos que en los veinte años de vigencia habían quedado obsoletos e incorporar al Estatutos nuevos contenidos derivados, fundamentalmente, de la incorporación de España a la Unión Europea.
En julio de este mismo año el Presidente de la Junta de Andalucía adelantó un catálogo de seis puntos en los que debería centrarse el debates sobre la reforma estatutaria y que, en realidad, venían describir el escenario en que dicho debate se desarrollaría: El marco mundial marcado por el fenómeno de la globalización, el proceso de integración europea, el debate sobre el futuro del Estado Autonómico, la necesidad de un nuevo impulso a la descentralización política y territorial en Andalucía y el papel de la Comunidad autónoma en el desarrollo de los derechos de los ciudadanos.
Pero la propuesta de debate sobre la reforma del Estatuto andaluzo también coincide con una fase de alta conflictividad política en torno al modelo de organización territorial del Estado1, reflejada en la doctrinalmente en forma de un cierto acuerdo sobre las insuficiencias del marco constitucional para resolver una serie de problemas de carácter estructural que el Estado de las Autonomías venía planteando, producto de la indeterminación del texto constitucional en este materia2.
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Por tanto, el contexto en el que se plantea la posibilidad de acometer la reforma del Estatuto andaluz se caracteriza, a grandes rasgos, por un intento por parte de determinados nacionalismos periféricos tendente a consolidar fácticamente un modelo autonómico asimétrico. Así, si el largo proceso de consolidación del Estado de las Autonomías, que desde las iniciales dudas e incertidumbres sobre el futuro desarrollo del Título VIII, ha ido consolidando una casi total equiparación institucional y competencial entre las Comunidades Autónomas, a finales de la década de los 90 tal modelo fue cuestionado, no ya desde un planteamiento cuantitativo -cuantía de la financiación recibida por las Comunidades Autónomas o número de competencias transferidas- sino desde la propia naturaleza de la relación entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
Por otra parte, la victoria electoral del Partido Popular en las Elecciones Generales de marzo de 2000, supuso un importante cambio en la política territorial del gobierno central, constatándose una tendencia al estancamiento del desarrollo autonómico y un posicionamiento ideológico más centralista. En el caso concreto de Andalucía, además, la tensión entre los gobiernos autonómico y el central, especialmente significativa en lo relativo al mode-lo de financiación3y al reconocimiento del censo real, dibujaba un mapa político escasamente proclive a la negociación y al acuerdo.
Así, la iniciativa lanzada por el presidente de la Junta de Andalucía en cuanto a una eventual reforma del Estatuto andaluz podría valorarse, por una parte, como un posible instrumento para acometer un nuevo impulso al desarrollo social, económico y político de Andalucía y, de otra parte, como una respuesta ante los intentos de reforzar la dimensión regional asimétrica de la estructura territorial del Estado español, frente al modelo autonómico tendencialmente federalizante que la practica política y la jurisprudencia constitucional habían construido en los últimos veinte años.
En suma, la iniciativa política de abrir el debate de una eventual reforma del Estatuto de Autonomía en Andalucía constituyó una toma de posición a favor del actual modelo autonómico, frente a los nacionalismos periféricos, frente a la tendencia centralizadora mantenida en aquel momento por el Partido Popular y frente, incluso, a una cierta indeterminación sobre el modelo de organización territorial del PSOE.
La reacción de la oposición política en Andalucía tomó con cierto recelo la propuesta del Presidente CHAVES, presentándola, en unos casos, como una mera estrategia de confrontación frente al gobierno central del Partido Popular y, en otros, como un intento del PSOE de maquillar el supuesto agotamiento de su proyecto político. En concreto, el Partido Popular expresó, en este momento, su desacuerdo con iniciar un debate en Andalu-
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cía sobre una posible reforma estatutaria aduciendo, básicamente, que la misma no resultaba necesaria y que no constituía una prioridad ni en agenda política andaluza ni en el interés de la ciudadanía.
En este primer momento, pues, el inicio del debate sobre la reforma estatutaria en Andalucía aparece como una iniciativa exclusivamente del Ejecutivo y del PSOE, sin una clara delimitación de los contenidos a reformar, con una declarada intención de incidir en el perfeccionamiento y consolidación del Estado Autonómico y sin que el panorama político, andaluz y nacional, ofreciera el marco más adecuado para alcanzar un consenso similar al constatado en el proceso estatuyente.
Durante los años siguientes el debate político sobre la reforma del estatuto no ofrece nuevos datos sobre los ya apuntados hasta que, en diciembre de 2003, la presidencia de la Junta hace público el documento «Bases para la reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía», donde la posibilidad de la reforma aparece como una necesidad al objeto de acomodar sus contenidos a la situación social y política que se constata tras casi 25 años de existencia del Estatuto andaluz; en otros términos, la reforma estatutaria se presenta como una condición para preservar su normatividad.
El documento citado fue presentado en una sesión extraordinaria del Parlamento andaluz celebrada el 30 de diciembre de 2003 y, tras la cual, las posiciones de los partidos políticos quedaron fijadas en los mismos términos ya señalados:
El PSOE aparece como el principal defensor de una necesaria reforma estatutaria que, en el seno de la Comunidad Autónoma, consolide y actua-lice su sistema de autogobierno y que, en relación con el Estado, sirviera como referente de la defensa del modelo del Estado Autonómico aquilatado durante los últimos decenios en España. El PP seguía insistiendo en lo injustificado de iniciar este proceso de reforma estatutaria, mientras que IU mantuvo la insuficiencia de las reformas apuntadas en el documento «Bases para la reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía»4.
El siguiente hito del proceso de reforma estatutaria en Andalucía viene dado, sin duda, por...
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