Reflexions a l'entorn del finançament del sistema universitari espanyol des de la perspectiva de les comunitats autònomes

Les particularitats que intervenen en el finançament de l'educació superior requereixen una anàlisi més detallada. En especial s'ha d'especificar i delimitar amb claredat quines són les fonts de finançament de l'educació superior i com aquest finançament es vehicula cap a les institucions universitàries. Aquest esforç és necessari ja que ni les fonts de finançament ni els instruments són neutres respecte als nivells d'equitat i d'eficiència que s'obtenen en el sistema universitari.

[ NO INCLUYE GRAFICO ]

L'esquema 1 és una aproximació clara i senzilla al funcionament del Finançament de l'educació superior.⁹ En qualsevol sistema econòmic més o menys intervingut pel sector públic, el finançador final són els individus i les institucions quePage 57 componen la societat (els contribuents). Així, la patticipació de la societat pot seguir dues vies:

1. Bé directament fent-se càrrec de forma privada dels costos del servei -en el nostre cas les taxes educatives¹⁰ (3) en l'esquema 1 o els preus dels serveis universitaris que han de pagar les empreses-. En l'esquema aquestes participacions són respeccivament representades per les línies (2) i (5). Fins en aquest punt l'esquema seria representatiu de qualsevol activitat econòmica privada en què l'Administració pública no actués activament.

2. O bé indirectament mitjançant transferències de les administracions públiques als usuaris (6) i als proveïdors (1) finançades mitjançant impostos, contribucions i taxes (4).

   El model de finançament generalment aplicat és mixt: les universitats públiques i privades utilitzen ambdues vies amb diferents intensitats. Els fons de l'Administració central o subcentral poden ser distribuïts a les institucions educatives seguint dues alternatives: mitjançant una distribució financera no competitiva i/o mitjançant una distribució financera competitiva.¹¹

   - La distribució dels recursos públics seguint models no competitius es basa en les transferències públiques (corrents i de capital) de les administracions a les universitats (1) (basant-se en alguns criteris simplement normatius -polítics- o subjectes a una sèrie d'inputs econòmics -nombre d'alumnes, professors, etc), la qual cosa repercuteix directament en la reducció del preu de les taxes educatives i poden arribar fins aJ límit de fixar unes taxes nul·les. Alguns autors apunten que el problema d'aquest tipus de finançament està en el risc d'introduir en l'administració de les universitats comportaments incrementalistes i corporativistes.¹²

   En els últims anys s'han introduït mecanismes que tracten de millorar els problemes de corporativisme que incorporava l'administració burocràtica de les universitats. El sistema de transferències en bloc que eren administrades per les pròpies institucions educatives s'ha transformat en sistemes de transferències que introdueixen una major autonomia de gestió i control com són les transferències via fórmules¹³ (un tipus de subvenció condicionada a uns determinats inputs i/o outputs) i les transferències via contractes-Page 58programes, on el finançament està lligat a objectius finalistes a mitjà i llarg termini i el compliment dels quals s'ha d'avaluar periòdicament.¹⁴ - El finançament competitiu implica distribuir els recursos públics atenent l'eficiència o capacitat que demostren els proveïdors per oferir el servei o per atreure la demanda (estudiants, contractes científics...) (1 i 6). Aquests mecanismes tenen l'objectiu de promoure la competència entre les universitats per a l'atracció d'usuaris i, d'aquesta forma, incrementar les seves fonts d'ingressos. Entre aquests mecanismes, en destacarem tres:

1. Els xecs educatius¹⁵ consisteixen a repartir cupons als usuaris perquè aquests els gastin en aquells centres educatius que siguin del seu grat. L'objectiu final d'aquest mecanisme és incrementar l'eficiència del sistema mitjançant la competència dels centres educatius per l'atracció dels usuaris. L'estudi dels avantatges i desavantatges, àmpliament discutit en la literatura econòmica, depèn finalment del disseny proposat en la distribució dels xecs educatius ja que hi ha diferents possibilitats en l'aplicació d'aquests: distribuir-los només en la xarxa d'institucions públiques o ampliar-los a la xarxa privada (el xec pot servir per compensar les taxes), permetre o no la selecció de l'alumnat en el cas d'incloure la xarxa privada, incloure o no el transport o els serveis del menjador, o fer dependre el valor del val dels ingressos familiars (de forma que es pogués incrementar els nivells d'equitat).¹⁶

2. Una altra via de competència és distribuir via subhasta les transferències públiques de l'Administració a les institucions universitàries. Tal com esmenta Villarreal (1997): «El procediment consisteix a fixar un nivell de recursos estàndard i una subvenció per càpita de referència, en funció del cost mitjà estimat per a cada titulació. Les institucions universitàries poden licitar a la baixa respecte al preu o subvenció de referència. Una vegada finalitzada la licitació, l'Administració procedeix a distribuir les transferències per plaça entre les distintes institucions en funció dels preus ofertats». Aquest sistema pot produir efectes perversos, ja que els incentius a baixar els costos entre les institucions acadèmiques podria realitzar-se reduint els actuals nivells de qualitat de l'oferta educativa; cosa que implica que el seu funcionament correcte implicaria uns majors controls de qualitat.

3. Finalment, ens trobem amb les convocatòries competitives o concursos per finançar projectes d'investigació. Mitjançant aquests concursos l'Administració educativa destinarà recursos públics a aquells projectes que són seleccionats per la seva major qualitat o millors perspectives.

   Page 59

   Uns mecanismes d'especial rellevància en el finançament de l'ensenyament universitari són els sistemes de beques, que representen transferències de fons financers (públics o privats) que no han de ser retornats, per sufragar els costos directes (taxes) i indirectes (manutenció, material, transport, etc.) d'aquells estudiants que compleixin determinades condicions econòmiques i acadèmiques. Aquest instrument es distribueix per diferents vies: beques privades, beques públiques de les diferenrs administracions i beques de les pròpies universitats. Generalment les beques es destinen als grups de renda baixa Í/o als estudiants més qualificats amb l'objectiu d'assegurar la igualtat a l'accés al sistema públic (i/o privat) d'educació superior. Diferents estudis, no obstant això, han demostrat que a Espanya aquest objectiu no ha estat plenament assolit ja que la major part de beques són destinades als grups de renda intermedis.¹⁷

   Un altre mecanisme utilitzat són els crèdits o préstecs educatius.¹⁸ Aquests es diferencien de les beques en què l'import rebut ha de ser retornat. Aquest instrument s'ha introduït en l'educació superior de diferents països de l'OCDE en els últims anys. El seu avantatge teòric respecte a les beques seria la millora que introdueix en l'eficiència de la utilització dels recursos públics ja que provoca la «consciència de cost» en els usuaris. Hi ha dues categories: els crèdits hipotecaris i els crèdits-renda. En els crèdits hipotecaris s'ha de retornar el préstec en un determinat període i a un determinat interès més o menys subvencionat per l'Estat el qual, a la vegada, actua com a avalador. La diferència amb els crèdits-renda és que en aquest cas la devolució del préstec no està determinada en el temps, sinó que està lligada a les rendes futures que obtingui l'estudiant (en forma de recàrrec en la declaració de l'impost de la renda, sempre que superi un determinat llindar).

   Segons Barr (1996): «Hi ha forts arguments a favor de les devolucions de tipus renda. Ofereixen al prestatari una assegurança contra un possible estat de pobresa futur, una característica de major rellevància com més gran sigui el grau d'aversió al risc. Amb els préstecs hipotecaris els estudiants suporten la major part del risc, amb la qual cosa es dissuadeix els sol·licitants, en especial els procedents d'entorns desafavorits. Això és ineficient perquè malbarata talent i és inequitatiu perquè redueix la mobilitat intergeneracional. Els préstecs hipotecaris creen problemes també en el costat de l'oferta, ja que prestar diners amb finalitats educatives és arriscat, ja que no hi ha garanties. El resultat de les imperfeccions del mercat de capital redueix el capital per a les inversions educatives».

   Un cop presentades les fonts de finançament i els principals instrumenrs en els quals aquest es canalitza cap a les institucions universitàries, el pròxim apartat discuteix les principals argumentacions respecte a la intervenció pública en l'educació superior.

   Page 60

La intervenció de l'Estat en l'educació superior a través de la línia (4) de l'esquema 1 ha estat justificada des de la consideració de l'educació superior com un «bé preferent»¹⁹ i ha acabat convertint-se en un dels vèrtexs del que actualment coneixem com a estat del benestar.

Durant la Revolució francesa, els pensadors de la Il·lustració van començar a introduir la necessitat de la intervenció del sector públic en la provisió d'educació amb la finalitat d'aconseguir majors nivells d'equirat en la societat.²⁰ El concepte subjectiu de justícia o equitat se sustenta en la merkocràcía: les desigualtats socials dels individus només són justificables des de l'òptica dels diferents esforços i mèrits individuals; és imprescindible garantir les mateixes oportunitats de sortida a tots els individus perquè aquests puguin desenvolupar les seves capacitats professionals i això, dins el context econòmic, significa «garantir» la igualtat d'accés a l'educació. Aquest procés ha acabat convertint l'educació en un bé preferent. Així doncs, una de les funcions del sector públic és tractar de solucionar els diferents problemes d'equitat que es produirien en una situació regulada només per la interacció privada de l'oferta i la demanda. D'aquesta forma, en l'extrem més intervencionista, el sector públic gasta una proporció dels ingressos recaptats per finançar directament les institucions educatives públiques com a part de la seva política redistributiva.

Una altra important justificació de l'actuació del sector públic es sustenta en l'existència de «fallades del mercat» inherents al sector educatiu i que impedeixen que aquest mercat funcioni adequadament sense la intervenció pública. Les principals fallades a les quals s'enfronta el sector educatiu són:

* Els usuaris (els propis estudiants o tutors o pares d'aquests, i les empreses) no tenen informació completa sobre la utilitat del servei ni respecte a les característiques dels centres ni a la dificultat dels estudis. L'educació és en molts sentits un bé opac per a molts usuaris.

* Aquesta informació incompleta que tenen els usuaris els produeix incertesa respecte a les seves pròpies possibilitats d'obtenir les qualificacions educatives o respecte a la utilitat que els puguin reportar aquestes.

* La imperfecció del mercat de capitals en el finançament dels costos educatius, causada tant per l'alt risc com pel llarg període d'amortització que comporta aquest tipus d'inversions per a les institucions financeres.

* Per últim, l'existència d'externalitats positives més o menys evidents. El concepte d'externalitat mostra una de les fallades en què pot incórrer el mercat a l'hora d'assignar determinades quantitats a un preu determinat.

Page 61

L'externalitat positiva indica que els beneficis del consum d'un determinat bé van més enllà dels que afecten les dues parts contractants -consumidor i venedor-. Si això és "així, part dels beneficis d'aquest consum no s'estan tenint en compte i, des del punt de vista social, s'està subconsumint aquest bé. Una de les alternatives proposades és la de subvencionar des del sector públic el consum d'aquests béns amb la finalitat que tots els beneficis (beneficis privats més beneficis socials) siguin tinguts en compte pels agents privats.

Des d'aquest punt de vista, l'educació és un bé que ha de ser subvencionat ja que per al desenvolupament socioeconòmic és vital disposar d'una població amb uns alts nivells de capital humà que vertebrin adequadament la societat i ajudin a potenciar el creixement econòmic del país. Dit d'una altra manera, els beneficis de l'educació en general, i de l'educació superior en particular, van més enllà dels beneficis que cada usuari s'apropia en forma de rendes majors, ja que altes taxes d'educació afavoreixen el desenvolupament econòmic del conjunt de la societat.

Les justificacions de la intervenció del sector públic en el sector educatiu són acceptades quasi sense discussió (encara que amb matisos) per als nivells d'educació inferior. Per contra, són molt més discutides per a l'educació superior. En aquest punt de l'exposició, i amb la finalitat d'esquematitzar-la, situarem el debat en dos extrems: un enfocament crític amb l'actuació activa del sector públic en l'educació superior a favot de limitar aquesta actuació versus un enfocament que defensa l'actuació del sector públic en l'educació superior i que, com a mínim, opta per mantenir els nivells aconseguits per l'estat del benestar.

L'enfocament crític amb l'actuació pública en l'educació superior busca racionalitzar l'actuació del sector públic (dins d'un marc general de reducció de l'estat del benestar) i és de l'opinió que:

1. les externalitats en l'educació superior són reduïdes a causa que la major part dels beneficis són apropiats per l'estudiant en forma de rendes majors. Els beneficis socials associats a aquest nivell educatiu no són prou significatius com per justificar la intervenció del sector públic,²¹

2. el caràcter no obligatori d'aquest nivell educatiu acaba produint una redistribució regressiva de la despesa pública. El concepte de regressivitat de la despesa pública²² indica que la participació dels grups de renda alta en el consum d'educació pública (és a dir, en la despesa pública) és superior a la seva participació social.

   En resum, l'enfocament crític optaria per reduir la intervenció pública a uns mínims en els quals el sector públic es limita a mantenir un sistema de beques quePage 62 faciliti l'accés dels grups de renda baixa i a actuar com a avalador davant les institucions bancàries perquè els estudiants puguin costejar-se la seva educació mitjançant l'obtenció de crèdits educatius. Models de finançament propers a aquest enfocament (reduïda participació pública) són semblants als que hi ha a països com els Estats Units i Japó. Aquests models, segons la teoria econòmica neoclàssica, introdueixen millores en l'eficiència assignariva (els centres s'adapten amb major rapidesa als gustos i/o necessitats de la demanda) i en l'eficiència productiva (reducció dels costos) tant en el costat de la demanda (usuaris, especialment els estudiants) com en el costat de l'oferta (universitats) a causa de la major «consciència de cost» que aquest model introdueix respecte als models més intervinguts pel sector públic.

   En l'altre extrem, l'enfocament que defensa una actuació activa del sector públic en l'educació superior entén que una reducció del pes del sector públic empitjoraria els problemes d'equitat ja que, segurament, aquest fet revertiria en una reducció de la participació dels grups dé renda baixa en l'educació superior a causa de:

1. Els ineficaços sistemes de beques que, almenys en ei cas espanyol, no han aconseguit dirigir-se als grups de renda baixa a causa dels baixos nivells d'èxit acadèmic en l'educació intermèdia que impossibiliten el seu accés en els nivells superiors, la deficient distribució d'informació, l'alta aversió al risc respecte a les seves pròpies possibilitats d'èxit i els alts costos d'oportunitat als quals s'enfronten (en forma de salaris/experiència perduda en els anys de la universitat) dels grups de renda baixa en relació amb la resta.

2. Els sistemes de crèdit, encara que avalats i subvencionats pel sector públic, no ajuden aquests grups a acudir a la universitat a causa de la ja esmentada aversió al risc que caracteritza els individus d'aquest grup de renda.

   Al problema de l'equitat dels sistemes universitaris poc intervinguts, s'hi suma el problema de l'eficiència derivat de l'existència de fallades del mercat com són: la informació incompleta, la incertesa, les imperfeccions dels mercats de capitals i, sobretot, l'existència d'externalitats positives en l'educació superior. Tots aquests problemes impedirien produir l'imprescindible capital humà necessari per al desenvolupament socioeconòmic del país sense la intervenció del sector públic. En definitiva, aquest enfocament recolza en l'equitat i l'eficiència per defensar l'actuació del sector públic almenys fins als nivells aconseguits per l'estat del benestar.

   Després de presentar esquemàticament les dues línies de pensament respecte a la intervenció del sector públic en el finançament i l'assignació de l'educació superior, cal insistir que la situació dels sistemes educatius en la majoria de països no coincideix amb cap d'aquests dos enfocaments extrems. L'actuació del sector públic no es qüestiona, però sí que s'estan buscant mecanismes financers que tracten d'introduir una major consciència de cost entre els usuaris i proveïdors mitjançant l'increment de taxes, els crèdits o les transferències públiques condicionades.

   Resumint la qüestió, el debat està més centrat a decidir quins instruments s'han d'utilitzar per solucionar adequadament els problemes presentats que a discutir laPage 63 intervenció del sector públic. El debat, a més, ha de situar-se en l'actual context de relativa implantació de polítiques liberals en diferents països europeus, fet que ha portat a consolidar en els últims anys polítiques econòmiques tendents a reduir el volum del sector públic.

En aquest apartat s'analitzarà la forma de distribució de recursos públics de models no competitius que s'han introduït en els últims anys a Espanya.²³ S'explicarà la proposta de finançament de les comunitats de València, Galícia, Andalusia i Catalunya; a l'apartat 3.3 s'analitzen amb més profunditat els casos de les universitats politècniques de Catalunya, Comunitat Valenciana i Comunitat Autònoma de Madrid.

L'Administració central, abans de realitzar les transferències a les comunitats autònomes, utilitzava un procediment de càlcul de les assignacions incrementalista, és a dir, es basava en les dotacions històriques de les universitats i a través d'una negociació entre l'Administració central i les universitats es pactaven les transferències, que bàsicament cobrien els costos de personal. Entre 1987-1993 aquest procés ha derivat en un procediment per al càlcul de la subvenció nominativa que és cada cop més complex i complicat.

Segons Pérez Esparrells i Utrilla de la Hoz (1997), la subvenció es determinava incrementant la partida de l'any anterior, a partir dels conceptes següents: primes ampliació de les plantilles teòriques de personal docent i de les plantilles de personal d'administració i serveis d'acord amb una plantilla teòrica establerta prèviament i d'un objectiu de ratio PAS/PDI (personal d'administració i serveis i personal docent i investigador) de 0,88; segon, les titulacions i plans d'estudi i incentius a activitats docents i investigadores, a través d'avaluacions de professorat; i, tercer, cobrir un determinat percentatge de les despeses corrents dels centres universitaris. Dos anys més tard es passa a un sistema de costos de personal. La determinació de les planti-Page 64lles de referència a cada ensenyament en funció del cicle, grau d'experimenta-litat, etc, constituïen la referència per determinar la subvenció un cop normalitzades a través d'un sistema de correcció en funció del nombre d'alumnes. Les subvencions de capital es vinculaven a les necessitats d'inversió nova.

A partir d'aquest procés han sorgit els diferents sistemes que han adoptat les comunitats autònomes. En destaca el model de la Comunitat Valenciana, que posseeix dues vies de finançament: una bàsica i una altra en funció de programes de millora de ia qualitat. En l'article de Pérez. Esparrells i Utrilla de la Hoz (1997) s'explica el mètode de finançament d'aquesta Comunitat: «el finançament bàsic de les despeses corrents s'estableix mitjançant la determinació d'una estructura de cost mitjà per unitat de producte, basada en un criteri històric de personal docent en funció del tipus de titulació. Aquest cost mitjà estàndard (CME) és la suma de recursos financers necessaris per atendre l'ensenyament d'un estudiant a temps complet (ETC), excloent-ne les despeses de capital. El CME està format per tres components diferenciats: cost del PDI, cost del PAS i cost corrent de béns i serveis. La complexitat del model ve determinada per la consideració d'una sèrie de variables per trobar l'esmentat CME que té en compte, entre d'altres, els diversos graus d'experimentalitar, els nous plans d'estudi, l'optativitat, el tipus de classes impartides -teòriques, pràctiques i laboratoris-, reducció en la docència efectiva, índexs de saturació en les necessitats del professorat, mòduls PAS/PDI, etc. A més, hi ha un finançament addicional lligat a incentius en funció dels objectius concrets, com són l'adaptació de l'oferta d'ensenyaments, la reducció de matrícules en titulacions massifícades o el bilingüisme. Per altra banda, s'afegeix la cobertura d'altres despeses específiques que es financen a través de contractes-programes.»

Pérez Esparrells i Utrilla de la Hoz (1997) especifiquen també els sistemes de finançament de les universitats gallegues i de la Comunitat Autònoma d'Andalusia. El nou pla de finançament de les universitats gallegues (Santiago, Vigo i La Corunya) tracta d'aproximar el finançament del cost per alumne que amb anterioritat resultava molt desigual. L'objectiu és que les universitats de La Corunya i Vigo accedeixin a un finançament similar al de la Universitat de Santiago a través de l'establiment d'un mòdul objectiu per aconseguir durant el 1996 de 27.000 ptes./alumne/any. Estimant l'evolució esperada d'alumnes ai llarg del període es fixava la subvenció incondicionada a rebre per cada universitat. Andalusia ha dissenyat un model de distribució de recursos destinats als ensenyaments universitaris en el pressupost anual, però sense cap influència sobre la quantitat global assignada. Sota aquest model, es dota cada universitat d'un indicador del seu cost de Finançament que pot considerar-se proporcional a les necessitats de finançament bàsic. Per a això es calcula la participació de cada assignatura en els plans d'estudi, normalitzant crèdits, grau d'experimentalitat i nombre de grups teòrics i pràctics. El resultat així obtingut servirà de ponderació per a la determinació de les subvencions que ha de rebre cada centre.

Recentment, s'ha aprovat un contracte-programa a la Universitat Politècnica de Catalunya. En aquest es recullen els objectius estratègics d'aquesta Universitat lligats a nous mecanismes de finançament. Les característiques generals del con-tracte-programa són les següents: en primer lloc, un finançament plurianual tant en la proposta d'objectius com en el marc de finançament; en segon lloc, el contracte està basat en resultats quantitatus i qualitatius i, en tercer lloc, és revisable anual-Page 65ment segons els resultats. La finalitat d'aquest programa és augmentar la connexió entre el compliment d'objectius de qualitat en l'activitat acadèmica, investigació i transferència de tecnologia, i el finançament per la qualitat i l'excel·lència. Entre les finalitats del contracte-programa s'ha de destacar promoure l'èxit acadèmic, facilitar la inserció laboral dels titulats, planificar l'oferta dels estudis per respondre a les necessitats i demandes socials, augmentar el nombre de doctors en el camp tecnològic i revatoritzar el títol de doctor en el camp empresarial, programar i potenciar una oferta continuada de qualitat, consolidar i augmentar les activitats d'R+D i augmentar les activitats de transferència tecnològica a les empreses Í institucions. Aquestes finalitats són metes generals que es proposa el contracte, però a més estableix 51 objectius específics, la majoria d'ells quantificables. Entre aquests objectius destaca: que hi hagi 2.945 titulats; que trobin feina 8 de cada 10 estudiants; que 1 de cada 4 nous estudiants sigui dona; que es llegeixin 115 tesis doctorals; que es mantinguin 71 patents en vigor; que s'aconsegueixin 2.146 milions en contractes amb empreses; que almenys 5.361 estudiants es matriculin en cursos de postgrau i formació continuada; que 498 estudiants estrangers Í 407 de la Politècnica participin en programes Sòcrates; que la puntuació global d'investigació sigui de 23.319; que el 42 % dels professors siguin doctors, i que es creï un observatori del mercat de treball i un consell de qualitat de la Universitat. Aquests 51 objectius estan ponderats de forma que si s'ateny un compliment del 85 %, el finançament es revisarà a l'alça fins a un 2,5 %; si no arriba al 85 %, la revisió serà a la baixa. En termes generals, el contracte programa pot reportar a la UPC 1.200 milions de finançament extraordinari en quatre anys.

En aquest apartat es realitza una aproximació a la situació i evolució que ha seguit la despesa en la xarxa d'universitats públiques de les comunitats autònomes en l'interval 1988-1992.²⁴ Els quadres 1 i 2 presenten l'evolució de la despesa pública i de l'aportació privada de les famílies en cinc variables per a cada comunitat autònoma:

- La despesa (milions de pessetes).

- La ratio de la participació de cada categoria de despesa en el total de la comunitat autònoma.

- La ratio de la participació de cada comunitat autònoma en cada categoria de despesa.

Page 66

- La ratio de la despesa per estudiant.

- La ratio del percentatge de despesa sobre el PIB.

En els gràfics 1, 2, 3, 4 i 5 es presenten aquestes quatre ratios (els gràfics 4 i 5 es refereixen al mateix). Els trets més significatius que podem extreure de la seva anàlisi són:

1. EI gràfic 1 reflecteix la participació de despesa pública i privada en la despesa total del finançament de les universitats per comunitat autònoma. En el període 1988-1992 s'ha produït un increment de l'aportació pública al tota] de la despesa. L'increment ha estat general per a totes les comunitats autònomes amb l'excepció de Cantàbria, on s'ha reduït lleugerament, i Castella-la Manxa i les Balears, on no ha variat substancialment.

   Les comunitats que destaquen per una menor participació de la despesa pública en els finançaments de les universitats són Aragó, Astúries, Galícia i Madrid al llarg del període. Per contra, les comunitats que han destacat per una major participació de despesa pública són Canàries i Cantàbria (la Comunitat Foral de Navarra era la que disposava de la participació de la despesa pública més alta el 1992, però no és una dada significativa ja que la Universitat Pública de Navarra acabava de posar-se en funcionament).

2. El gràfic 2 mostra l'evolució de la participació de les comunitats autònomes en el total de la despesa d'educació superior. Les comunitats autònomes que destaquen per la seva mejor participació són Madrid, Catalunya, Andalusia, Comunitat Valenciana i Castella-Lleó, en aquest ordre i per a tot el període analitzat. Lògicament, aquesta dada està directament relacionada amb la població de les respectives comunitats autònomes.

   Aquest gràfic també permet analitzar el comportament seguit per les comunitats autònomes al llarg del període:

   - Madrid és la comunitat autònoma amb major participació en el total de despesa d'educació superior encara que ha perdut pes en el període, tant en despesa pública com en l'aportació de les famílies.

   - Catalunya ha guanyat pes en el total sobretot a causa del fort impuls de la despesa pública.

   - Andalusia, Comunitat Valenciana i Castella i Lleó es mantenen en els mateixos nivells globals però l'aportació de les famílies ha incrementat la seva participació en detriment de la despesa pública.

   - Catalunya, Canàries, Galícia, País Basc i Castella-la Manxa són les comunitats autònomes que han experimentat un increment en el percentatge de la despesa pública.

3. El gràfic 3 mostra la despesa total d'educació superior per estudiant per a cada comunitat autònoma. L'anàlisi d'aquest mostra dos fets rellevants: primer, el fort increment de la despesa per estudiant per al conjunt d'Espanya (de 326.105 a 506.980 pessetes per estudiant, fet que implica un increment deí 55,46 % en pessetes corrents, i un 35,86 % en pessetes constants de 1988)²⁵ i, segon, el fort impuls experimentat en les comunitats de Canàries i Catalunya.

   Page 67

   [ NO INCLUYE GRAFICO ]

   Per comunitats autònomes, Astúries és la comunitat amb una menor despesa per estudiant en tot el període després de la positiva evolució que ha seguit Galícia. Per contra, les comunitats amb una major despesa per estudiant són Canàries i Cantàbria durant tot el període, juntament amb la positiva evolució de Catalunya i el relatiu estancament de Castella i Lleó (sense tenir en compte Navarra a causa de la circumstància abans esmentada).

4. En el gràfic 4 es pot apreciar la despesa d'educació superior sobre el PIB per

   Page 68

   [ NO INCLUYE GRAFICO ]

   a cada comunitat autònoma. El gràfic mostra el fort creixement global que s'ha produït en aquest període: un increment de tres dècimes per al conjunt espanyol en només quatre anys, tot i que encara està lluny de la mitjana dels països de l'OCDE (1,5 % de la despesa en educació superior sobre ei PIB durant el 1994).

   Per comunitats autònomes destaquen, per una banda, Balears i Castella-la Manxa amb unes ratios baixes de despesa sobre el PIB, encara que aquests resultats no afecten directament la despesa per estudiant (són comunitats autònomes amb

   Page 69

   [ NO INCLUYE GRAFICO ]

   pocs estudiants). Per altra banda, les comunitats autònomes que destaquen per l'alta despesa d'educació superior sobre el PIB són: Andalusia, Canàries, Castella i Lleó i Madrid, totes per damunt de I'l %.

5. Per últim, ei gràfic 5 mostra la participació de despesa pública i privada en la despesa tota! del finançament de les universitats per comunitat autònoma l'any 1994. En aquest gràfic podem apreciar quines són les comunitats amb major percentatge del PIB en finançament públic i privat de les universitats. Les dades mostren que les comunitats amb més despesa són Canàries i Andalusia, seguides de Madrid, Castella i Lleó i Catalunya. Les comunitats que presenten un percentatge menor són Balears, La Rioja i Castella-la Manxa.

   Page 70

   [ NO INCLUYE GRAFICO ]

   La necessitat d'incrementar aquesta ratio ha estat un dels punts debatuts per la Conferència de rectors de les universitats espanyoles (CRUE) en el document presentat pels rectors a la inauguració del curs acadèmic 1997-98. L'estimació del finançament públic i privat en relació amb el PIB l'any 1994 a Espanya és d'l %, mentre que a la Unió Europea és de I'l ,5 %. Els rectors plantejaven que col·locar a Espanya en el grup capdavanter d'Europa requeria al voltant de 300.000 milions de pessetes a distribuir entre diferents anys. A més de l'ampliació del finançament global, s'ha de tenir en compte, com assenyala Jordi Montserrat, que hi ha un obstacle afegit, les desigualtats entre comunitats que, com palesa el gràfic, s'han mantingut durant tot el període analitzat.

   L'anàlisi de l'evolució de la despesa pública i privada que s'ha seguit en lesPage 71

   [ NO INCLUYE GRAFICO ]

   comunicats autònomes espanyoles durant el període 1988-1992 permet extreure les conclusions següents:²⁶

   * Un increment significatiu de la participació de la despesa pública respecte a l'aportació de les famílies.

   * Les comunitats autònomes de Madrid, Catalunya i Andalusia representen aproximadament el 50 % de la despesa espanyola, encara que han seguit dinàmiques diferents (Madrid hi perd pes, Catalunya el guanya a causa de l'esforç públic i Andalusia es manté en el mateix nivell de despesa total, encara que ha incrementat l'aportació de les famílies i ha disminuït la despesa pública).

   * Galícia ha incrementat notablement la despesa per estudiant mentre que, per una banda, Canàries, Cantàbria i Catalunya presenten una despesa per estudiant per damunt de la mitjana i, per altra banda, Astúries presenta un resultat molt per sota de la mitjana.

   * La despesa per PIB ha anat incrementant-se de manera notable fins apropar-se a I'l % el 1994, tot i que encara està lluny de l'objectiu de I'l,5 % (la mitjana dels països de l'OCDE).

   Page 72

   * Finalment, s'ha de ressaltar el paper de les comunitats autònomes de Catalunya, Canàries, Galícia, el País Basc i Castella-la Manxa, les quals han incrementat la seva despesa pública per damunt de la mitjana.

Com s'apuntava a la introducció del segon apartat, les universitats tracten d'ampliar les seves fonts d'ingressos mitjançant l'increment de la venda de béns i serveis (apartat del capítol 3 d'ingressos). Per a això, les universitats tracten de vendre els seus productes a nous clients, principalment empreses, mitjançant acords de col·laboració i cursos de reciclatge de la força laboral.

A priori, les universitats politècniques semblen estar millor capacitades per adaptar-se a aquest nou mecanisme d'obtenció dels recursos aliens a causa de les característiques de la seva oferta de titulacions, més adaptable al món empresarial. Per aquesta raó, en aquest apartat es proposa realitzar una primera aproximació analitzant, per una banda, els pressupostos²⁷ de les universitats politècniques de Madrid, Catalunya i València i, per l'altra, els pressupostos de la resta d'universitats d'aquestes tres comunitats.

De l'anàlisi dels gràfics 6, 7 i 8 podem concloure que, en termes generals, s'observen diferències en el comportament financer de les universitats politècniques; en especial la Universitat Politècnica de Catalunya (UPC) i la Universitat Politècnica de València (UPVA), mentre que la Universitat Politècnica de Madrid (UPM) mostra un comportament financer semblant a la mitjana de la resta d'universitats. Més concretament:

* Les universitats politècniques treuen més profit percentual del capítol 3 (taxes i altres ingressos provinents de la venda de béns i serveis) que la resta d'universitats. Aquest fet provoca que els recursos propis, en termes percentuals, siguin superiors als de la resta d'universitats (vegeu quadre 3). Per tant, obtenir més ingressos percentuals del capítol 3 indica que o bé les taxes d'aquestes universitats són més altes (la qual cosa en part és certa ja que, en la mitjana, el conjunt d'oferta de títols tècnics és més car que una oferta de títols no tècnics)²⁸ o bé que les universitats politècniques tenen una majorPage 73

[ NO INCLUYE GRAFICO ]

capacitat per vendre els seus productes (contractes d'investigació, cursos de reciclatge, etc).

* Les politècniques també reben unes majors transferències per estudiant (en part a causa que també tenen unes despeses corrents i de capital per estudiant més elevades, per l'alt cost de la seva oferta de títols). Per altra part, l'alt percentatge de participació del capítol de taxes i altres ingressos permet a les universitats politècniques generar un major estalvi brut per estudiant²⁹ (vegeu gràfic 9).

En l'anàlisi de les dades de les universitats d'aquestes tres comunitats autònomes destaca també el comportament financer que han seguit dues universitats no politècniques: la Universitat Pompeu Fabra (UPF) i la Universitat Carles III (UCAR). Aquestes dues universitats disposen d'uns recursos i unes despeses perPage 74

[ NO INCLUYE GRAFICO ]

estudiant molt superiors a la mitjana de la resta d'universitats resultat de les altes transferències corrents i de capital que les administracions públiques respectives han destinat a aquestes universitats (vegeu gràfics 9 i 10). Aquest fet està reforçat pels pocs estudiants matriculats.

En part, els resultats obtinguts es deuen al Fet que són universitats recents que encara no han aconseguit la seva capacitat potencial. Però, principalment, aquestes altes rcttios per estudiant es deuen a una clara aposta de les comunitats de Madrid i Catalunya per disposar d'unes universitats molt ben dotades d'infraestructures i de personal, sobretot tenint en compte els pocs estudiants als quals s'ofereix el servei. Aquestes universitats solen oferir alts nivells d'èxit entre els seus estudiants³⁰ però, a la vegada, són fortament criticades per professors i estudiants de la resta d'universitats per competir en situacions de desigualtat.

---------------------------

[1] Agraïm a la professora Natàlia Frers els comenraris i els suggeriments fets a un esborrany previ. Qualsevol errada existent en el text és, exclusivament, responsabilitat nostra.

[2] La hi ha exemples en la realitat espanyola com, per exemple, els models que s'han implantat en les comunitats autònomes de València, Canàries i, encara que a un nivell diferent, Andalusia.

[3] Evolució creixent d'alumnat i de centres de la UNED a Catalunya i creació

[4] A Catalunya, la creació de la Universitat Ramon LJull (URL), a partir d'alguns centres adscrits de major o menor renom que tenien les tres universitats històriques, la Universitat Internacional de Catalunya i la Universitat de Vic; així com l'aparició de múltiples ofertes d'estudis superiors no universitaris.

[5] Vegeu l'annex 1.

[6] Les transferències de Fons a les universitats públiques des de les administracions respectives amb competències educatives es realitzen mitjançant una negociació directa entre els consellers d'Educació de la Comunitat Autònoma o el Ministeri d'Educació (en el territori MEC) amb els rectors de les universitats.

[7] Tal com amb gran claredat manifesten Sànchei i Moreno (1997): «[...] la tònica general de les comunitats autònomes amb competències en matèria d'ensenyament superior ha consistit en la creació de noves universitats i titulacions, amb el consegüent increment sistemàtic en el valor del cost efectiu dels serveis transferits, [...] d'aquesta manera, es va instaurar un model basat en un continu estíra-i-arronsa entre cada universitat i la seva corresponent administració autonòmica, en el qual la subvenció global de cada any s'obtenia mitjançant l'increment de l'any anterior. A partir de 1992 l'esmentat model entra en crisi, com a conseqüència de les severes restriccions pressupostàries imposades per la necessitat de reduir el dèficit públic».

[8] La venda de serveis al món empresarial és una de les direccions en les quals s'està orientant part dels canvis produïes en els models de finançament. En el futur aquest apartat pressupostari podria ser incremenrat amb la finalitat que les universitats reforcin la seva viabilitat financera. De partida, i com es discutirà en el punt 33 d'aquest article, les universitats politècniques semblen tenir avantatges a l'hora de buscar i trobar aquest tipus de finançament a causa d'una oferta de titulacions més propera a la producció de capital humà i d'investigació aplicada a les empreses.

[9] Una presentació més desenvolupada d'aquest esquema es troba a Aguiar, I., et al. (1996).

[10] En realitat, les taxes educatives que han de costejar-se els estudiants se situen generalment entre un 15 i un 25% dels costos totals en les diferents universitats públiques espanyoles. Aquests percentatges poden variar, fins i tot, dins de les diferents titulacions ofertades per una universitat ja que el marge,de variació de les taxes segons el grau d'experimentalitat de les titulacions és inferior al marge dels costos d'aquestes. La previsió de l'informectel Consell d'Universitats (1994) és mantenir-se en els marges mitjans actuals de costos suportats privadament pels estudiants, ja que són similats als de l'OCDE (i superiors als del nostre entorn europeu).

[11] La classificació i nomenclatura és la desenvolupada a Villarreal (1996).

[12] Vegeu Mora (1992) i Sanchez i Moreno (1997).

[13] A Espanya el model pioner en aquesta categoria és el que es va implementar a la Comunitat Valenciana l'any 1994. Aquest sistema s'explica en el punt 3-3 d'aquest article.

[14] A França s'està desenvolupant un programa pilot per a algunes universitats basat en els con-cractes-programa i la Generalitat de Catalunya ha estat pionera a Espanya en firmar un contracre-programa amb la Universitat Politècnica de Catalunya (UPC) el 1997.

[15] La literatura sobre els vals educatius és molt extensa. Entre altres autors, els vals van ser inicialment proposats per Friedman (1962) i més recentment analitzats per Blaug (1984), Barr (1996), Glennerster (1991) i Le Grand (1989 i 1991).

[16] Una classificació detallada de les diferents possibilitats que poden prendre els vals es pot trobar a Blaug (1984: 161-165).

[17] Calero (1993a i 1996) i Mora, Roig i Villarreal (1995) han constatar que el gruix de les quantitats repartides pel sistema de beques no van a parar a segments de renda baixa, sinó que en la seva major part es destinen a segments de renda mitjana. Una discussió més a fons es realitzarà a l'aparat 3.4.

[18] Entre els autors que han estudiat o repassat els avantatges i inconvenients dels crèdics educatius hi ha Afonso (1995), Barr (1993), Glennerster (1991), Williams (1994), Calero (1993) o Díaz (1995).

[19] Bé preferent o de mèrir (Musgrave, 1959) ésaqueli bé que la societat creu que ha de produir i promocionar ja que el seu consum aporta un valor afegi: a la societat. Com esmenten Baumol i Baumol (1981): «l'enfocament dels béns de mèrit no és realment una justificació del suport [del sector públic}, sinó que inventa simplement una terminologia per donar un nom al desig de fer-lo».

[20] El comte de Cabarrús (1808) a les Cartas a joveüanos insistia en el fet que l'educació primària havia de ser igual per a tots els ciutadans, amb independència del seu origen social i, fins i tot, en la necessitat que l'educació fos rebuda per tots a les mateixes aules i fer dependre la instrucció comuna dels poders públics (vegeu Puelles, 1991).

[21] Vegeu Terny (1980).

[22] Calero (1996: 42) fa una anàlisi de l'evolució de la incidència de la despesa pública en educació superior per segments encre el ! 980 i el 1990 per al conjunt d'Espanya. Els resultats demostren la regressivitat de la despesa pública en educació superior encara que aquesta s'ha vist reduïda en el període analitzat.

[23] Aquesta problemàtica ja s'ha especificat en l'apartat 2.1 d'aquest mateix article.

[24] Per a això s'ha utilitzat una sèrie homogeneïtzada aportada per Uriel et aL (1997) on es descriu la despesa en educació realitzada pel sector públic i per les famílies en cada comunitat autònoma i en cada nivell educatiu. Per al càlcul de la despesa pública s'han utilitzat els comptes de les administracions públiques i els pressupostos de despeses dels organismes autònoms administratius; i per a la despesa de les famílies el càlcul s'ha obtingut de la despesa de les famílies en educació universitària segon l'enquesra de pressupostos familiars (Anuario de estadística universitària, Consejo de Uni-versidades), ta despesa de les famílies en educació segons les taules input-outputi una estimació obtinguda com a producte del nombre d'alumnes per l'import de la matrícula (diferenciant entre estudis experimentals i no experimentals).

[25] La inflació acumulada per al període 1989-92 va ser de 19,6 puncs a l'IPC.

[26] Les diferències entre les dades del gràfics 4 i 5 es deuen a la utilització de dues fonts diferents. En el cas del gràfic 5 les dades són estimacions elaborades basant-se en les aportacions privades a les universitats, els pressupostos liquidats i la quantia de les beques.

[27] Pressupostos liquidats per a l'any 1994 de les universitats públiques de les comunitats autònomes de Madrid, Catalunya i València. Aquestes dades són proporcionades pel Consell d'Universitats, (a Hernàndez, 1996) que han estat ampliades per a Catalunya amb dades de les pròpies universitats catalanes (a Oroval i Chéliï, 1997).

[28] Per comparar-les en termes aproximatius, les taxes en el curs 1991-92 presentaven aquestes diferències: a Madrid, Catalunya i València un curs acadèmic sense cap assignatura repetida en els estudis experimentals costava 66.203 pessetes, i en els no experimentals 46.734 pessetes; és a dir, una diferència d'un 45,9 %. Aquesta dada és ran sols indicativa ja que en el curs 1991-92 les politècniques només oferien estudis experimentals, però la resta d'universitats combina estudis experimentals i no experimentals amb la qua! cosa és difícil extreure'n conclusions si no s'aprofundeix la composició d'estudis en les universitats no politècniques. La diferència entre les taxes més baixes i les més altes per al curs 1996-97 se situava entre 64.225 i 102.078 pessetes (un 58,9%) a Madrid; entre 65.650 i 93.000 pessetes (un 41,6 %) a Catalunya, i entre 54.136 i 90.896 pessetes (un 41,7 %) a València.

[29] L'estalvi brut són els ingressos corrents (bàsicament, taxes i altres ingressos i transferències corrents) menys les despeses corrents (bàsicament, despeses de personal i despeses en béns i serveis). Generar un estalvi positiu és indicatiu de responsabilitat en la gestió dels recursos financers de la universitat, ja que els ingressos correnrs són suficients per fer front a les despeses del pressupost anual (vegeu Hernàndez, 1996).

[30] En el cas de la UPF, els estudiants ja són seleccionats a partir d'unes notes de tall de la selectivitat més altes, la qual cosa també pot influir en les altes taxes d'èxit acadèmic obtingudes en aquesta Universitat.