STS, 28 de Noviembre de 2007

El Ayuntamiento de Alhaurín de la Torre interpuso ante la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Málaga el recurso contenciosoadministrativo número 2909/1998 contra el acuerdo de la Consejería de Trabajo e Industria de la Junta de Andalucía de fecha 4 de mayo de 1998. En dicho acuerdo se inadmitió el recurso ordinario contra el dictado por la Dirección General de Industria, Energía y Minas de 4 de septiembre de 1997, relativo a transmisión de derechos mineros del permiso "Jarapalos" número 6.408 y otorgamiento de concesión derivada.

En su escrito de demanda, de 20 de diciembre de 1999, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "por la que, estimando el recurso contenciosoadministrativo interpuesto, se anule el acto impugnado, con expresa condena en costas a la Administración demandada". Por otrosí interesó el recibimiento a prueba.

La Letrada de la Junta de Andalucía contestó a la demanda por escrito de 9 de marzo de 2000, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "por la que se declare la inadmisibilidad del presente recurso o, en su defecto, se desestime la demanda en todos sus pedimentos, con expresa condena en costas al recurrente".

Practicada la prueba que fue declarada pertinente por auto de 16 de junio de 2000 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Málaga dictó sentencia con fecha 25 de junio de 2004, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Excmo. Ayuntamiento de Alhaurín de la Torre contra la resolución antes mencionada, sin hacer especial pronunciamiento en cuanto al pago de las costas procesales".

Con fecha 10 de febrero de 2005 el Ayuntamiento de Alhaurín de la Torre interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 523/2005 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos:

al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, por infracción de:

"El artículo 24 de la Constitución Española [...].

El artículo 28 de la Ley de 27 de diciembre de 1957 reguladora de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa [...]. El artículo 31 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común [...].

Infracción del artículo 25.2 apartados d), f) y h) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local [...] En relación al artículo 140 de la Constitución [...], y en relación asimismo al artículo 12 de la Ley 7/85, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local [...]".

al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, por infracción de:

"El artículo 24 de la Constitución Española [...].

El artículo 22.2.j) de la Ley 7/85, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local [...]".

al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, por infracción de:

"Los artículos 44 y 45 de la Ley de Minas, y del artículo 61 de la LPA de 17 de julio de 1958 [...].

Los artículos 254 y 255 de las Normas Subsidiarias de Planeamiento del Municipio de Alhaurín de la Torre. [...]

El Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio [...]".

La Letrada de la Junta de Andalucía presentó escrito de oposición al recurso y suplicó la confirmación de la sentencia impugnada.

Por providencia de 29 de junio de 2007 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 20 de noviembre siguiente, en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Magistrado de la Sala

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Málaga con fecha 25 de junio de 2004, desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Alhaurín de la Torre contra la resolución de la Consejería de Trabajo e Industria de la Junta de Andalucía de fecha 4 de mayo de 1998.

Mediante dicha resolución la citada Consejería inadmitió el recurso ordinario presentado por aquel Ayuntamiento contra el acuerdo de la Dirección General de Industria, Energía y Minas de 4 de septiembre de 1997 cuyo contenido era como sigue:

"Primero.- Autorizar el Contrato indicado y, previo cumplimiento de elevación del mismo a Escritura Pública y pago del Impuesto de Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, acreditado ante la Delegación Provincial de esta Consejería en Málaga, se inscriba en su Catastro Minero Provincial el expediente del permiso 'Jarapalos' nº 6.408 a nombre de Canteras Sánchez Domínguez, S.A. y Áridos Alhaurín de la Torre, S.L., quienes deberán realizar el aprovechamiento dentro de la normativa que establece la legislación vigente en minería.

Autorizar el pase a concesión derivada únicamente sobre seis cuadrículas mineras, a establecer de mutuo acuerdo entre los nuevos titulares y la Delegación Provincial.

Prorrogar por un último e inaplazable periodo de tres años la continuidad del resto de 72 cuadrículas mineras como permiso de investigación, en cuyo plazo deberán definirse las cuadrículas susceptibles y necesarias para un posible pase a concesión privada."

La inadmisión del recurso ordinario en vía administrativa fue justificada por la Consejería de Trabajo e Industria de la Junta de Andalucía en su resolución de 4 de mayo de 1998 apelando al artículo 31 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, como base para negar la condición de interesado al Ayuntamiento de Alhaurín de la Torre. La Consejería concluyó que como la Corporación Municipal no era "parte interesada en el caso que nos ocupa [...], no se considera legitimado para interponer recurso, por lo que procede, sin entrar en el fondo del asunto, declarar la inadmisibilidad del mismo".

La Sala de instancia corroboró la conformidad a derecho de la decisión administrativa en los siguientes términos: "[...] Entrando a conocer en primer lugar y por razones obvias de la causa de inadmisibilidad formulada por la parte recurrida en base a lo dispuesto en el art. 82.B de la Ley de la Jurisdicción por entender por un lado que el acuerdo adoptado por el pleno de la corporación municipal no alcanza a los extremos acordados en el acto originariamente impugnado de fecha 4 de septiembre de 1997 y por otro porque en todo caso dicha Corporación no se encuentra legitimada para impugnar el citado acuerdo, la misma ha de ser acogida y ello porque en orden a la legitimación para recurrir el acuerdo impugnado y teniendo en cuenta que el mismo no consistió sino en por un lado autorizar el contrato de compraventa celebrado entre las entidades Badomar S.L. y Sánchez Domínguez S.A. y Áridos Alhaurín de la Torre S.L. por el que se ceden los derechos mineros sobre explotación e investigación; por otro en autorizar el pase a concesión derivada sobre seis cuadriculas mineras y por otro en prorrogar por un periodo de tres años la continuidad del resto de las setenta y dos cuadrículas mineras como permiso de investigación y teniendo en cuenta que como ha establecido el T.S. en sentencia de 24 de Mayo de 1985 es preciso para entender legitimada a la parte que ésta se encuentre revestida de una especial cualificación en relación con el objeto del proceso de manera que concurra un interés legítimo y directo que pueda resultar afectado por la resolución que se dicte, no siendo suficiente un mero interés por la legalidad, visto el contenido del acto impugnado no se alcanza a comprender en que manera puede afectar a la recurrente no pudiendo argüirse para justificarlo el contenido del art. 25.2 . letras D-F y H pues una cosa son las competencias que tienen los municipios y otra la legitimación para actuar frente a los actos realizados por otras administraciones en la esfera de sus competencias; por si ello no se entendiere así en todo caso también procedería estimar la causa de inadmisibilidad invocada pues en orden al contenido del acuerdo del Pleno de fecha 19 de febrero de 1998 porque como afirma la parte recurrida el mismo no alcanza al contenido del acto originariamente impugnado, resolución de 4 de septiembre de 1997, en tanto en cuanto mientras que por un lado el acuerdo del Pleno faculta para accionar judicialmente frente a autorizaciones de explotación el acuerdo impugnado autoriza una transmisión inter partes, por otro lado porque no consta que las seis cuadrículas mineras se encuentren ubicadas en el término municipal de Alhaurín de la Torre y por otro porque la prórroga de un permiso de investigación no conlleva por sí mismo autorización de explotación; todo lo cual conduce a la estimación de la causa de inadmisión invocada y en consecuencia, sin necesidad de entrar a conocer del fondo del asunto, a desestimar el recurso."

En su primer motivo de casación, deducido al amparo del amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, el Ayuntamiento recurrente denuncia la infracción simultánea de diversas normas del ordenamiento jurídico, concretadas en los artículos 24 y 140 de la Constitución Española, el artículo 28 de la Ley de 27 de diciembre de 1957 reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, el artículo 31 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y el artículo 25.2 apartados d), f) y h) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local.

El desarrollo argumental del motivo parte del derecho a la tutela judicial (artículo 24 de la Constitución) y de la noción de legitimación procesal en esta jurisdicción (artículo 28 de la Ley Jurisdiccional, aun cuando se cita la Ley ya derogada) para sostener que la Corporación Municipal ostentaba la condición de interesado (artículo 31 de la Ley 30/1992 ) en el expediente administrativo, vistas las competencias que los artículos 12 y 25.2 apartados d), f) y h) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reconocen a los Ayuntamientos para ejercer en su territorio las funciones correspondientes a la ordenación urbanística, la protección del medio ambiente y la protección de la salubridad pública.

El motivo debe ser acogido. Las consideraciones del tribunal de instancia sobre la legitimación del Ayuntamiento para recurrir el acuerdo administrativo impugnado podrían eventualmente aceptarse sólo si la Administración autonómica se hubiese limitado a "autorizar el contrato de compraventa" celebrado entre la entidad titular del permiso de investigación y la nueva sociedad que vendría a sustituirla. En la medida en que se tratara de una mera novación subjetiva, la Administración autónoma podía autorizar la cesión a un tercero de los derechos mineros inherentes a un permiso de investigación y la Corporación Local no tendría interés en quién fuera el nuevo titular del permiso si los efectos de éste sobre el territorio afectado (y, por consiguiente, sobre las competencias municipales de la Corporación) fueran prácticamente irrelevantes. Aun así, no podría excluirse en términos absolutos que un Ayuntamiento reaccione contra este género de acuerdos cuando el permiso de investigación afecte a terrenos del término municipal sujetos a protección (urbanística, ambiental o de orden análogo) sobre los que exista una restricción de usos incompatible en principio con los trabajos de investigación minera.

En todo caso, dado que el acuerdo impugnado no sólo autorizaba la transmisión de los citados derechos de investigación sino que expresamente permitía el "pase a concesión derivada sobre seis cuadriculas mineras", el impacto de aquel acuerdo sobre el territorio municipal no puede ser ignorado. La concesión de explotación minera de unos terrenos permite a su titular incidir de modo directo en la configuración de éstos, tanto más cuanto que dicha explotación tiene las características de la de autos (se trataba de recursos cuya extracción es apta para alterar la propia fisonomía del terreno). A la Corporación Municipal en cuyo ámbito territorial se sitúan aquellos terrenos puede no serle jurídicamente indiferente el hecho de que se modifiquen las características físicas, topográficas y materiales de dichos terrenos, respecto de los cuales ostenta las competencias antes referidas. Y, en esa misma medida, ostenta legitimación para oponerse al acuerdo de otra Administración que sirve de título a la modificación de parte de su término municipal.

Es cierto que el ejercicio de las competencias municipales tiene sus propios límites, como lo es que el Ayuntamiento carece de facultades o atribuciones para otorgar o rechazar concesiones de explotación mineras. Pero también lo es que resulta innegable el derecho de la Corporación Municipal a oponerse jurisdiccionalmente ante una decisión de otra Administración que afecta de modo singular a parte de su territorio. Al ejercer una acción anulatoria de dicha decisión el Ayuntamiento actor no actúa en la mera defensa abstracta de la legalidad, como afirma la Sala de instancia, sino en defensa de los intereses municipales que considera perjudicados por la actuación de otra Administración, sin que ello suponga discutir que ésta tenga competencias concurrentes con las suyas propias para actuar en el territorio municipal.

De hecho, el propio tribunal sentenciador parece admitir en cierto modo este planteamiento cuando subraya en la parte final del fundamento jurídico de la sentencia antes transcrita que "no consta que las seis cuadrículas mineras se encuentren ubicadas en el término municipal de Alhaurín de la Torre". Parece admitirlo, decimos, porque a sensu contrario se deduce que, si constase tal circunstancia, la respuesta de la Sala podría ser distinta. Y lo cierto es que, no estando aún precisadas cuáles de las 78 cuadrículas mineras integradas en el permiso de investigación serán objeto del "pase a concesión", el Ayuntamiento recurrente bien puede impugnar ante la Administración concedente el referido acuerdo pues la mayor parte de los terrenos correspondientes a aquellas 78 cuadrículas se encuentra justamente en su término municipal. Sólo si la Administración autonómica le hubiera garantizado que ninguna de las seis cuadrículas objeto de la concesión de explotación correspondería a su término municipal, sólo entonces, decimos, la Sala de instancia podría haberle negado legitimación para impugnar el acto administrativo por este concepto.

El segundo motivo de casación se interpone también al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional y está estrechamente ligado al anterior. En él la Corporación Municipal recurrente imputa al tribunal de instancia la infracción del artículo 24 de la Constitución y del artículo 22.2.j) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, que atribuye al Pleno de aquélla el ejercicio de las acciones administrativas y judiciales.

El motivo de casación va dirigido, en especial, contra la parte de la sentencia en que se aprecia la inadmisibilidad del recurso administrativo porque el acuerdo plenario del Ayuntamiento de Alhaurín de la Torre, de fecha 19 de febrero de 1998, mediante el que se acordó el ejercicio de la acción, "no alcanza al contenido del acto originariamente impugnado, resolución de 4 de septiembre de 1997". La Sala de instancia afirma que el citado acuerdo del Pleno "faculta para accionar judicialmente frente a autorizaciones de explotación" pero, dado que el acto impugnado autoriza tan sólo la transmisión inter partes del permiso de investigación y no consta que las seis cuadrículas mineras se encuentren ubicadas en el término municipal de aquel Ayuntamiento, la decisión plenaria de la Corporación sería insuficiente para litigar.

El motivo debe ser estimado. Hemos descartado al analizar el motivo de casación precedente que el mero hecho de que no estuvieran aún concretadas las seis cuadrículas mineras objeto de la concesión bastase, atendidas las circunstancias del caso, para negar la legitimación al Ayuntamiento de Alhaurín de la Torre. Por la misma razón debe admitirse que el acuerdo municipal plenario en cuya virtud se decidió impugnar las autorizaciones de explotación era bastante para recurrir y, en su caso, litigar contra un acto administrativo que, al margen de que permitiera la novación subjetiva y la prórroga de un determinado permiso de investigación, otorgaba precisamente un autorización de explotación minera en los términos ya dichos.

La estimación de los dos motivos que se refieren a la apreciada carencia de legitimación hace innecesario el análisis del tercero mediante el que se denunciaba que el acuerdo de la Consejería objeto de impugnación infringía determinadas normas sustantivas. La eventual vulneración de éstas no pudo ser abordada ni en sede administrativa ni en sede jurisdiccional precisamente porque se apreció la existencia de un obstáculo previo como es la falta de legitimación para impugnar el acto administrativo.

Procederá, pues, que la Administración autonómica resuelva el fondo del recurso que ante ella presentó el Ayuntamiento de Alhaurín de la Torre y, en su caso, si la respuesta fuera contraria a dicha impugnación, el citado Ayuntamiento podrá someter a la consideración de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Málaga su pretensión anulatoria de aquélla.

La consecuencia de cuanto se deja expuesto es que procede estimar el recurso de casación y, por las mismas razones, el recurso contencioso-administrativo. Y, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional, cada parte satisfará las costas de este recurso, sin que haya lugar a la condena en las de la instancia, al no concurrir temeridad o mala fe.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español

Estimar el presente recurso de casación número 523/2005 interpuesto por el Ayuntamiento de Alhaurín de la Torre contra la sentencia dictada en el recurso número 2909 de 1998 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Málaga con fecha 25 de junio de 2004, que casamos.

Estimar el recurso contencioso-administrativo número 2909/1998 interpuesto por el citado Ayuntamiento contra el acuerdo de la Consejería de Trabajo e Industria de la Junta de Andalucía de fecha 4 de mayo de 1998 que inadmitió su recurso ordinario contra el acuerdo de la Dirección General de Industria, Energía y Minas de 4 de septiembre de 1997 relativo a transmisión de derechos mineros del permiso "Jarapalos" número 6.408 y otorgamiento de concesión derivada, acto que anulamos debiendo la citada Consejería resolver sobre el fondo del recurso ordinario planteado por el Ayuntamiento.

Cada parte satisfará las costas de este recurso, sin que haya lugar a la condena en las costas de la instancia.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Óscar González.- Manuel Campos.- Eduardo Espín.- José Manuel Bandrés.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretario de la misma certifico.