STS, 19 de Enero de 2004
| Ponente | D. Manuel Goded Miranda |
| ECLI | ES:TS:2004:108 |
| Número de Recurso | 5751/1999 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 19 de Enero de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. ENRIQUE CANCER LALANNED. MANUEL GODED MIRANDAD. JUAN JOSE GONZALEZ RIVASD. FERNANDO MARTIN GONZALEZD. NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEND. PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecinueve de Enero de dos mil cuatro.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación número 5.751/99 que ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Procurador Don Enrique de Antonio Viscor, en nombre del Consejo General de Colegios de Diplomados en Enfermería, contra el auto dictado el 24 de julio de 1.998 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, confirmado en súplica por auto de 17 de mayo de 1.999, por el que se acordó la suspensión de la ejecución del acto administrativo impugnado en el recurso número 16/98. Ha comparecido como parte recurrida el Procurador Don José María Abad Tundidor, en nombre de Don Luis .
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó auto el 24 de julio de 1.998 por el que decretó la suspensión de la ejecución del acuerdo impugnado en el recurso contencioso-administrativo número 16/1.998. Por auto de 17 de mayo de 1.999 la Sala desestimó el recurso de súplica interpuesto por el Consejo General de Colegios de Diplomados en Enfermería contra el auto de 24 de julio de 1.998.
Notificado el auto de 17 de mayo de 1.999, la Sala de instancia tuvo por preparado el recurso de casación promovido contra el auto resolutorio de la pieza separada por el Consejo General de Colegios de Diplomados en Enfermería, y, remitidas las actuaciones a la Sala Tercera del Tribunal Supremo, el Procurador Don Enrique de Antonio Viscor, en nombre del Consejo General de Colegios de Diplomados en Enfermería, presentó escrito de interposición del recurso, expresando los motivos en que se ampara y solicitando se dicte sentencia por la que estimando los motivos de este recurso, case y anule el referido auto recurrido, y resuelva de conformidad con el "suplico" de nuestros anteriores escritos de informe sobre suspensión solicitada y de recurso de súplica, acordando la no suspensión del acuerdo recurrido.
Admitido el recurso, se dió traslado del mismo al Procurador Don José María Abad Tundidor, en nombre de Don Luis , para oposición, presentando dicha parte escrito en el que, tras impugnar los motivos del recurso en virtud de las razones que estimó procedentes, solicitó que se dicte sentencia confirmando el auto recurrido.
Conclusas las actuaciones, para la votación y fallo se señaló el 13 de enero de 2.004, en que así tuvo lugar.
Don Luis interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución 20/97 del Pleno del Consejo General de Colegios Oficiales de Diplomados en Enfermería de 26 de noviembre de 1.997, por la que se le impuso una sanción de cinco años de suspensión para el desempeño de cargos colegiales, solicitando la suspensión de la ejecución del acto impugnado.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó auto el 24 de julio de 1.998 por el que decretó la suspensión de la ejecución solicitada, auto que fue confirmado por el de 17 de mayo de 1.999, que desestimó el recurso de súplica promovido por el Consejo General de Colegios Oficiales de Diplomados en Enfermería.
Contra el auto resolutorio de la pieza separada de suspensión el mencionado Consejo General ha deducido el presente recurso de casación, a cuya estimación se opone Don Luis .
El primer motivo de casación, amparado en la letra c) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción 29/1.998, alega quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, entendiendo que los autos de 24 de julio de 1.998, que decretó la suspensión de la ejecución del acto impugnado, y de 17 de mayo de 1.999, que desestimó el recurso de súplica, han incurrido en incongruencia omisiva, causando indefensión, vulnerando la jurisprudencia sobre motivación de las sentencias, que se deriva del antiguo artículo 43.1 de la Ley de la Jurisdicción de 1.956 y del actual artículo 67.1 de la Ley de la Jurisdicción 29/1.998. A juicio de la parte recurrente en casación dichos autos no han decidido sobre las cuestiones planteadas siguientes: 1) Ponderación de los perjuicios que la ejecución o la suspensión del acto impugnado pudiera causar a los intereses particulares y al interés general afectado; 2) Resolver sobre si el acto impugnado es o no un acto de contenido negativo, pues, si lo fuese, la jurisprudencia de la Sala ha declarado la improcedencia de decretar la suspensión de su ejecución; 3) Valorar a la vista de los documentos aportados si existía una apariencia de buen derecho a favor del Consejo General de Colegios de Diplomados en Enfermería.
Examinando el contenido de los dos autos de 24 de julio de 1.998 y 17 de mayo de 1.999 se llega a la conclusión de que, efectivamente, como alega el Consejo General recurrente, dichas resoluciones no se han pronunciado de una manera expresa sobre las tres cuestiones mencionadas, ni de ellas se puede deducir que implícitamente hayan rechazado las alegaciones de la parte sobre estos extremos. Se produce pues la incongruencia omisiva alegada como base del motivo, por lo que debemos estimarlo y entrar a resolver dichas cuestiones dentro de los términos en que apareciera planteado el debate (artículo 95.1, letras c. y d., de la Ley de la Jurisdicción 29/1.998). Al resolver estas cuestiones decidimos también los otros tres motivos de casación invocados por el Consejo General recurrente, ya que se refieren precisamente a los aludidos problemas.
La primera cuestión a decidir consiste en si efectuada la ponderación del interés de Don Luis en que se suspenda la ejecución del acuerdo sancionador número 20/97, de 26 de noviembre, hasta la conclusión del proceso, frente al interés general en la inmediata ejecución que, según el Consejo General de Colegios de Diplomados en Enfermería, concurre en el caso enjuiciado, es procedente o no decretar la suspensión de la ejecución solicitada por el señor Luis . A esta cuestión se refiere el segundo motivo de casación, amparado en la letra d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción 29/1.998, en que se alega infracción de la jurisprudencia sobre la necesaria ponderación entre los intereses particulares y el general afectados.
El artículo 122.2 de la Ley de la Jurisdicción de 1.956, que es la aplicable por razón de la fecha del auto de 24 de julio de 1.998, establece que procederá la suspensión cuando la ejecución hubiese de ocasionar daños o perjuicios de reparación imposible o difícil; pudiendo denegarse la suspensión si ésta diere lugar a grave perturbación de los intereses públicos (artículo 123.2).
En este sentido el citado auto de 24 de julio de 1.998 considera evidente que, de no paralizar la ejecutividad del acto impugnado, podrían producirse graves daños o perjuicios de reparación imposible o difícil para los intereses y derechos de Don Luis .
Ponderando los diversos intereses en juego y lo alegado al respecto por el Consejo General recurrente debemos llegar a la conclusión de que la afirmación que verifica el auto de 24 de julio de 1.998 es acertada y se ajusta a derecho.
El acto impugnado es una resolución por la que se impone a Don Luis la sanción de suspensión para el desempeño de cargos colegiales por cinco años. Si no se suspendiese la ejecución de esta sanción el sancionado no podría presentarse durante el tiempo de tramitación del proceso a las elecciones para cargos colegiales que se convocasen. Si la decisión del proceso (que hoy sigue pendiente después de la sentencia de esta Sala de 15 de octubre de 2.003, que ordena una retroacción de actuaciones) fuese favorable a Don Luis , se le habría producido un perjuicio a su derecho de participación en las elecciones del Colegio de difícil reparación, ya que esa participación no podría tener ya efecto normalmente, teniendo que ser sustituída por una indemnización de cálculo muy problemático. El interés particular exige por tanto la suspensión de la ejecución, en aplicación del artículo 122.2 de la ley de la Jurisdicción de 1.956. A la misma conclusión se llegaría aplicando el artículo 130.1 de la Ley 29/1.998.
Frente a este interés particular el Consejo General recurrente en casación alega el perjuicio al interés general que supondría que el señor Luis pudiese volver a acceder a un cargo y vuelva a realizar una conducta contraria a los intereses de cualquiera de las Corporaciones de la Organización Colegial. Pero este perjuicio a los intereses generales debemos calificarlo como hipotético, frente a la realidad de los perjuicios causados por la ejecución de la sanción. En efecto, el mero hecho de presentarse a unas elecciones no significa desde luego que el candidato resulte elegido y tampoco puede aceptarse que el señor Luis , en el caso de que fuera elegido, había de realizar conductas contrarias a los intereses de la Organización Colegial, ya que ésta es una consideración de futuro que es imposible conocer si se va a producir o no. Los intereses generales no son de una importancia tal que permitan fundamentar en ellos la denegación de la medida de suspensión.
La circunstancia relativa a que el señor Luis no pueda ser repuesto en el cargo de Secretario General, que el Consejo General recurrente en casación menciona, no tiene significación en cuanto a la cuestión planteada pues lo que se suspende es la ejecución de una sanción que impide al sancionado concurrir a los procedimientos electorales del Colegio durante cinco años, y esta imposibilidad es la que determina la procedencia de la medida cautelar de suspensión.
En consecuencia debemos decidir que la ponderación de los intereses en juego conduce a la procedencia de decretar la suspensión de la ejecución del acto impugnado, y, con ello, desestimar el segundo motivo de casación.
La segunda cuestión que hemos de decidir consiste en determinar si el acuerdo sancionador de 26 de noviembre de 1.997 es o no un acto de contenido negativo, que, según la jurisprudencia de la Sala, no admite la suspensión de la ejecución, cuestión que da lugar al tercer motivo de casación, amparado asimismo en el artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción 29/1.998, por vulneración de la jurisprudencia.
La cuestión debe ser decidida afirmando que en ningún caso un acto sancionador, que priva al sancionado del ejercicio de un derecho, puede ser considerado de contenido negativo. Son actos de contenido negativo aquellos que se limitan a denegar al ciudadano un derecho concreto, que él solicita, pero que la Administración entiende que no posee. Cuando se priva a Don Luis del derecho de desempeñar cargos colegiales durante cinco años, impidiéndole concurrir a las correspondientes elecciones, se ha realizado un acto positivo de privación de derechos que, como tal, puede legítimamente ser objeto de la medida cautelar de suspensión de la ejecución. En tal sentido ha de resolverse la cuestión y, con ello, desestimar el tercer motivo de casación.
La tercera cuestión a abordar consiste en pronunciarse sobre si la pretensión del Consejo General de Colegios de Diplomados en Enfermería de que se desestime el recurso contencioso-administrativo se encuentra revestida de tales circunstancias que dan lugar a una apariencia de buen derecho o "fumus boni iuris" que conduzca a denegar la solicitud de suspensión de la ejecución.
La apariencia de buen derecho ha sido acogida por la Sala como causa determinante de la suspensión de la ejecución del acto (en este caso de la denegación de la suspensión) en supuestos muy concretos, realmente excepcionales, en que resultaba "ab initio", sin necesidad de un debate sobre el tema, que la posición de la parte era ajustada a derecho, o constaban sólidos antecedentes jurisprudenciales para casos iguales.
En el caso que examinamos nos encontramos con que la sentencia de esta Sala de 15 de octubre de 2.003 (recurso de casación 4.291/2.000) ha casado la sentencia de 28 de febrero de 2.000, dictada por la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso 16/98, del que dimana la pieza separada en la que se han dictado los autos aquí impugnados en casación, y ha ordenado reponer las actuaciones al momento de resolver sobre la admisión del procedimiento a prueba, con el fin de que efectivamente se reciba y se practiquen las que fueren propuestas y resultaren pertinentes. Es decir, que de ningún modo se encuentra resuelta la cuestión de la validez o invalidez del acuerdo sancionador, sino que la sentencia señalada ha considerado indispensable para ello el previo recibimiento del proceso a prueba.
Ante este dato no es posible afirmar que existe una apariencia de buen derecho a favor de la posición procesal del Consejo General recurrente en casación. Los problemas planteados han de ser objeto de prueba y sólamente después de practicada podrá dictarse sentencia. Estando pendientes de prueba las cuestiones de fondo del recurso no procede que en esta pieza separada, de forma provisional, anticipemos un pronunciamiento sobre la decisión del litigio, que el Consejo General entiende que debe ser favorable a su posición procesal, posición que está pendiente de las pruebas que la Sala de instancia ha de practicar, por lo que no puede calificarse de indubitada antes de conocer el resultado de dichas pruebas.
Tampoco la existencia de una sentencia favorable obtenida en el procedimiento especial de protección de los derechos fundamentales de la persona (sentencia de 26 de mayo de 1.998, que el Consejo alega) permite decidir la apariencia de buen derecho respecto a las cuestiones de legalidad ordinaria, dado el ámbito limitado en que se ha dictado la referida sentencia.
No existe pues apariencia de buen derecho que se oponga a la suspensión de la ejecución del acto impugnado y el cuarto motivo de casación debe ser desestimado.
Procede declarar haber lugar al recurso de casación, estimando el motivo primero y desestimando los demás; casar los autos de 24 de julio de 1.998 y 17 de mayo de 1.999; y, en su lugar, acordar la suspensión de la ejecución del acto administrativo impugnado en el recurso contencioso-administrativo número 16/98 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.
No apreciamos motivos para imponer las costas de la pieza separada de suspensión de la ejecución ni procede su imposición respecto a las causadas por el recurso de casación (artículos 131.1 de la Ley de la Jurisdicción de 1.956 y 139.2 de la Ley 29/1.998).
Estimando el motivo primero y desestimando los restantes, debemos declarar y declaramos haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Consejo General de Colegios de Diplomados en Enfermería contra el auto dictado el 24 de julio de 1.998 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, confirmado en súplica por auto de 17 de mayo de 1.999, en la pieza separada del recurso contencioso-administrativo número 16/98, resoluciones que casamos, anulamos y dejamos sin efecto exclusivamente por incurrir en incongruencia omisiva.
En su lugar, acordamos la suspensión de la ejecución de la resolución 20/97 del Pleno del Consejo General de Colegios Oficiales de Diplomados en Enfermería de 26 de noviembre de 1.997, por la que se impuso a Don Luis la sanción de cinco años de suspensión para el desempeño de cargos colegiales, acto impugnado en el mencionado recurso contencioso-administrativo número 16/98.
No efectuamos expresa declaración respecto a las costas producidas en la instancia ni respecto a las causadas por el recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado-Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que como Secretario, certifico.
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STS, 5 de Diciembre de 2006
...de suspensión de funciones que fue suspendido por la Sala de instancia, ha quedado sin contenido a la vista de lo pronunciado en la STS de 19 de enero de 2004 acordando la suspensión de la sanción impuesta por acuerdo de 26 de noviembre de 1997 por el Consejo General de Colegios Oficiales d......