STS, 5 de Mayo de 2003

En el recurso contencioso administrativo núm. 2457/95 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Asturias se dictó sentencia, con fecha 19 de noviembre de 1998, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Jesús Vázquez Talenti, en nombre y representación de Dª Sandra , D. Everardo , Dª Nieves , Dª María Milagros , C. Carlos Francisco , D. Esteban , D. Jose Miguel , D. David , D. Jose Ignacio , D. Donato Dª Rebeca y Dª Mariana , contra Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Gijón, de fecha 13 de octubre de 1995 por el que se acuerda:

1. ) Jose Ángel a Dª María Milagros en las representaciones que venía ostentando en nombre de este Ayuntamiento como Consejero General y también como miembro de la Comisión de Control de la Caja de Ahorros de Asturias.

2. ) Ratificar el acuerdo tomado por la Junta de Portavoces del pasado 28 de septiembre de 1995, proponiendo para la presidencia de la Comisión de Control de la Caja de Ahorros de Asturias, al representante de este Ayuntamiento en dicho órgano designado por el Pleno el día 10 de agosto de 1995, en calidad de Entidad Fundadora.

Estando representada la Administración demandada por el Procurador D. Luis Álvarez Fernández, resolución que se anula por no ser ajustada a Derecho, sin hacer expresa imposición de costas procesales".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal del Ayuntamiento de Gijón se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

Dicha representación procesal, por escrito presentado el 19 de enero de 1999, formaliza el recurso de casación e interesa sentencia por la que casando la recurrida, la sustituya por otra que desestime íntegramente el recurso contencioso-administrativo, en los términos del súplico de la contestación a la demanda, con imposición de costas a la parte recurrida.

El Procurador de los Tribunales don Nicólas Álvarez Real, en la representación acreditada, formalizó, con fecha 21 de marzo de 2000, escrito de oposición al recurso de casación interesando se acuerde desestimar en su totalidad el recurso de casación, no habiendo lugar a casar la sentencia recurrida, con imposición de las costas al recurrente.

Por providencia de 7 de enero de 2003, se señaló para votación y fallo el 29 de abril de 2003, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

El recurso de basa en un único motivo que debe entenderse formulado al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril (LJ, en adelante), que se concreta en la infracción de las siguientes normas: artículos 137 y 140 de la Constitución (CE, en adelante), artículos 1, 2 y 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local (LRBRL, en adelante), y 1.1 del Texto Refundido de disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril (TRRL, en adelante) que garantizan la autonomía local y la capacidad de los municipios para gestionar sus propios intereses, e infracción, asimismo, de los artículos 3.1.d) y 10.d), de la Ley 31/1985, de 2 de agosto, sobre normas básicas de órganos rectores de Cajas de Ahorros.

Se argumenta el motivo señalando que la sentencia de instancia considera que el acuerdo de designación de Consejero General de la Caja de Ahorros es declarativo de derechos, al amparo de la STS de 29 de noviembre de 1985. Pero con ello, el Tribunal a quo no tiene en cuenta que el supuesto examinado por el Tribunal Supremo en dicha resolución es muy anterior a la Ley 31/1985, de 2 de agosto, sobre normas básicas de órganos rectores de las Cajas de Ahorro (LORCA, en adelante) y a la LRBRL, cuando estaba vigente el Real Decreto 2.290/1977, de 27 de agosto, sobre regulación de los órganos rectores de las Cajas de Ahorros, que no garantizaba a los Ayuntamientos su representación en dichos órganos de gobierno.

El Real Decreto 2.290/1977 fue derogado por la LORCA que otorgó a los Ayuntamientos una representación en dichos órganos rectores significativa y en consonancia con la nueva organización territorial del Estado, según resulta de los artículos 137 y 140 CE y 1 y 2 LRBRL.

En este contexto normativo de autonomía local, los Consejeros municipales dejan de ser cargos honoríficos (que es la consideración que les otorgaba el RD 2.290/1977) para pasar a constituir auténticos representantes, en el sentido técnico jurídico del término, de las Corporaciones locales. Y , así, el derecho a participar en el proceso de la toma de decisiones no puede considerarse, desde ninguna perspectiva posible, un derecho subjetivo del Consejero. Es, por el contrario, un derecho de la Administración local, expresión de la capacidad para gestionar sus propios intereses que le atribuyen los artículos 11 y 25 LRBRL y 1.1 TRRL ejercido a través de técnica de la representación.

La función del Consejero es expresar y defender el interés local en los órganos de gobierno de las Cajas de Ahorros y es justamente en atención a su capacidad para cumplir dicha función y a la confianza política que en él se tenga como resulta (libremente) designado.

El nombramiento como representante municipal en la Caja de Ahorros no constituye, según la Administración recurrente, un acto declarativo de derechos, sino un acto de libre designación, cuya revocación, por pérdida de la confianza política o por otras razones, resulta necesariamente discrecional, sin precisar de procedimiento alguno de revisión de actos declarativos de derechos. La representación se otorga por libre designación, basada en la mera confianza política (o en su caso profesional), de tal modo que la remoción tiene un carácter netamente discrecional, exactamente el mismo que pueda tener el cese en un cargo de representación política y aún de un funcionario de libre designación.

De este modo los Consejeros se presentan como cargos políticos, libremente designados por el Pleno de la Corporación, que les atribuye su representación de acuerdo con sus normas internas, en los términos del artículo 3.1 de la LORCA, y que puede igualmente revocarla y dejarla sin efecto con entera libertad, conforme a dichas normas y a las generales por las que se rige la representación; revocación en la que encaja pacíficamente el supuesto de pérdida de representación previsto como causa de cese por el artículo 10.e) de la LORCA, y en cuya virtud se adoptó el cese de doña María Milagros .

Según la Administración recurrente, ningún sentido tiene la alusión que hace la sentencia a la competencia de la Asamblea General de la Caja de Ahorros para la separación o revocación de los miembros de los órganos rectores, antes del cumplimiento de su mandato. Que los Estatutos de la Caja asignen tal facultad a la Asamblea General no significa que el Ayuntamiento de Gijón o cualquier otra Administración con presencia en tales órganos no pueda sustituir a uno de sus representantes. Los órganos rectores, además de órganos de gobierno de una entidad mercantil, constituyen el escenario de integración de "los intereses genuinos de las zonas sobre las que aquella opera", según expresa el Preámbulo de la LORCA. Es lógico, por tanto, que la Corporación municipal desee que sus representantes sean personas de la su confianza que hagan valer en todo momento los intereses municipales ante la Caja. Y no hay, por ello, injerencia alguna en el regular funcionamiento de la Caja de Ahorros, para la que la identidad de los representantes municipales en sus órganos de gobierno carece de toda relevancia y su sustitución resulta inocua.

El motivo de casación, en los términos que han quedado expuestos, mantiene, en sustancia, que quienes fueron nombrados representantes del Ayuntamiento recurrente en la Caja de Ahorros por virtud de nombramiento municipal no adquirieron derechos subjetivos conforme a las previsiones de la LORCA, especialmente conforme a sus artículos 3.1 y 10, y que, por tanto, podían ser discrecionalmente cesados y sustituidos por el propio Ayuntamiento en virtud de la autonomía municipal que consagran los artículos 137 y 140 CE y 1, 2 y 25 de la LRBRL y 1.1 TRRL y el propio significado y consecuencias que lleva consigo el concepto jurídico de la representación.

No es decisiva para resolver la indicada cuestión la sentencia de esta Sala de 30 de octubre de 2000, recaída en el recurso de casación núm. 2800/1996, pues en ella, casando la sentencia de instancia, se limitó esta Sala a desestimar el recurso contencioso-administrativo tramitado por el procedimiento de la Ley 62/1978 y promovido por la representación procesal de doña María Milagros contra el mismo acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Gijón de 13 de octubre de 1995, que cesó a la recurrente como Consejera General y miembro de la Comisión de Control de la Caja de Ahorros de Asturias, pues en ella nos limitamos a reconocer que no se habían vulnerado sus derechos fundamentales reconocidos en los artículos 14 y 18.1 CE. Una cosa es que el acuerdo municipal impugnado no vulnerase tales derechos y otra distinta que no incurriera en una infracción diferente del ordenamiento jurídico.

La cuestión ahora suscitada adquiere una dimensión de legalidad ordinaria, para la que tampoco es decisiva nuestra sentencia de 29 de noviembre de 1985, en la que esta Sala se manifestó en el sentido de limitar, en el ámbito de que se trata, la discrecionalidad de los entes locales, si bien, como advierte la representación procesal del Ayuntamiento recurrente, sobre la base de una doctrina que no puede considerarse decisiva. Pues, aunque debe entenderse que contempla la autonomía local que consagra la Constitución, es un pronunciamiento anterior a la LORCA y, sobre todo, contempla la cuestión desde la perspectiva de los elementos reglados a los que ha de ajustarse el ejercicio de la discrecionalidad administrativa.

No obstante, contemplada la cuestión en los propios términos que propone la Administración recurrente no puede aceptarse su tesis, puesto que, conforme a la LORCA, existía, en principio, un derecho de los nombrados en los órganos de representación de las Cajas de Ahorro a agotar su mandato en tanto no concurriera alguna de las causas de cese previstas en el citado artículo 10.

Esta conclusión resulta ahora explícita, en lo que se refiere a la cuestión planteada, después de la reforma introducida en la LORCA por la Ley 44/2002, de 22 de noviembre, de Medidas de Reforma del Sistema Financiero que, al dar nueva redacción al primer párrafo del artículo 10 LORCA, el precepto pasa a tener el siguiente tenor: "En tanto no se haya cumplido el plazo para el que fueron designados, y fuera de los casos de renuncia, defunción o declaración de fallecimiento o ausencia legal, el nombramiento de los Consejeros será irrevocable salvo, exclusivamente, en los supuestos de incompatibilidad sobrevenida, pérdida de cualquiera de los requisitos exigidos para la designación y acuerdo de separación adoptado por la Asamblea General si se apreciara justa causa. Se entenderá que existe justa causa cuando el Consejo General incumple los deberes inherentes a su cargo, o perjudica con su actuación, pública o privada, el prestigio, buen nombre o actividad de la Caja".

Con dicha redacción no cabría margen de discusión sobre la decisión del recurso. Pero aun sin ella, teniendo sólo en cuenta el texto anterior que estaba vigente cuando se dicta el acto administrativo que se revisa, procede una interpretación del ordenamiento jurídico, conforme a los criterios hemenéuticos que consagra el artículo 3.1 del Código Civil, que no difiere sustancialmente de lo que ahora resultaría avalado por el criterio literal de la propia norma. O, dicho en otros términos, la Ley 44/2002, de 22 de noviembre, más que introducir una verdadera modificación del resultado de aplicar el anterior texto incorpora a éste, mediante una nueva redacción, el adecuado sentido que, en lo sustancial que aquí importa, tenía ya la norma anterior.

De acuerdo con la jurisprudencia de este Alto Tribunal y la doctrina del Tribunal Constitucional:

1. Las Cajas de Ahorros no son entes públicos sino personas jurídico privadas y sus miembros no tienen, por tanto, la consideración de cargos públicos municipales (SSTC 18/1994, 48/1988, 49/1988 y 160/1991, entre otras). No ostentan la representación política a que alude la Administración recurrente.

2. Debe distinguirse la representación interna de los Ayuntamientos y la designación de sus representantes en otras entidades. En el primer aspecto la propia naturaleza de la representación política conduce a la aplicación del principio de proporcionalidad; no así en el segundo en el que la representación unitaria de los intereses locales se integra en otras entidades, como aquí ocurre, a través de los órganos rectores de las entidades financieras en que consisten las Cajas de Ahorro. O, dicho en otros términos, el principio democratizador acogido por la LORCA queda satisfecho con la presencia en los órganos de gobierno de las Cajas de Ahorro de los diversos grupos sociales relacionados en su artículo 2.3. La democratización perseguida por la Ley 31/1985 no comporta que la designación o la permanencia de los representantes de las Corporaciones municipales reflejen en cada momento la composición de los grupos políticos que tengan representación en el Consistorio (SSTS 11 y 15 de febrero, 7 de diciembre de 1989, entre otras).

3. No es trasladable a los Consejeros que representan los intereses de las Corporaciones municipales en las Cajas de Ahorros los modos de terminación del mandato, ni, en concreto, su libre revocación, cuando la LORCA, en su artículo 9, uno, se refiere a un plazo de designación (máximo de cuatro años) y, en su artículo 10 a) contempla como supuesto de cesación en el cargo el cumplimiento del plazo para el que fueron designados.

4. El artículo 140 CE garantiza la autonomía local que se desarrolla en la normativa sobre régimen local y se conceptúa en el artículo 3 de la Carta Europea de Autonomía Local como "derecho y capacidad efectiva de las Entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes". Derecho que se ejerce democraticamente a través de Asambleas o Consejos integrados por miembros elegidos por sufragio libre, secreto, directo y universal, sin perjuicio de órganos ejecutivos y del recurso al mecanismos de participación directa (asamblea de vecinos o referendum); más a tal autonomía no puede anudarse necesariamente la participación en entidades financieras como las Cajas de Ahorro si no es en los términos concretos que la Ley reconozca. Y es la LORCA la que, en efecto, reconoce en las Asambleas Generales la representación de intereses colectivos, entre los que figuran los municipales, además de los de las Corporaciones locales fundadoras. Reconocimiento, no obstante, que se caracteriza por las siguientes notas:

1. ) El nombramiento de los Consejeros Generales representantes de Corporaciones Municipales se efectúa directamente, de acuerdo con la capacidad efectiva de gestión de los propios asuntos, por dichas Corporaciones y a través del procedimiento establecido en las normas de desarrollo (arts. 3.uno y 5 LORCA).

2. ) El nombramiento o designación de tales Consejeros es por un período determinado cuya duración no puede exceder de cuatro años, aunque pueden ser reelegidos por otro periodo igual y único si continúan cumpliendo los requisitos establecidos para su designación (arts. 7 y 9 LORCA). Período que el Decreto de 10 de noviembre de 1988 del Principado de Asturias, sobre normas básicas de órganos rectores de Cajas de Ahorro, y Estatutos de la propia Caja concretan en los referidos cuatro años (art. 9). Se establece, asimismo, que la renovación de los Consejeros Generales debe ser acometida por mitades respetando la proporcionalidad de las representaciones que componen la Asamblea General.

3. ) El cese de los Consejeros durante el plazo para el que fueron nombrados ha de ser causal, de acuerdo con el artículo 10 LORCA. O, dicho en otros términos ha de basarse en alguno de los supuestos contemplados en dicho precepto.

Por consiguiente, frente la pura discrecionalidad en el cese de los representantes de las Corporaciones locales debe optarse por la necesidad de motivación y de aducir alguna causa justificadora del cese durante el período para el que fue hecha la designación, como ahora resulta claramente de la nueva redacción dada por la Ley 44/2002, de 22 de noviembre, de Medidas de Reforma del Sistema Financiero; solución que podía ya adelantarse sobre la base del texto vigente en el momento a que se contrae el acto administrativo que se revisa jurisdiccionalmente de acuerdo con la propia necesidad de introducir alguna nota de profesionalización en los órganos de gobierno de las Cajas de Ahorro y alguna independencia en la actuación de los miembros de tales órganos, más allá de la fluctuación de la oportunidad política, necesarias para la buena gestión de una entidad, como dichas Cajas, que ha de atender a criterios técnicos y financieros.

Es cierto que el artículo 10.d) de la LORCA, en su anterior redacción, contemplaba entre los supuestos o causas del cese de los Consejeros la pérdida de los requisitos que condicionaban la elegibilidad o de la representación en virtud de la que hubiesen sido nombrados; más esta pérdida de representatividad no debía ser entendida como una facultad de libre cese o de absoluta discrecionalidad en la revocación del nombramiento, basada en la mera pérdida de la confianza política, tan perturbadora para la normal gestión de entidades de crédito de la importancia de las Cajas de Ahorros, sino como una pérdida de las condiciones objetivas en virtud de las cuales fueron nombrados los Consejeros o que fueron tenidos en cuenta para su nombramiento, siendo necesario, en cualquier caso, la expresión de la condición objetiva cuya pérdida sirve de motivación al acuerdo municipal de cese.

Las razones expuestas justifican el rechazo del motivo de casación y la desestimación del recurso, con imposición legal de las costas a la parte recurrente.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,