STS, 2 de Noviembre de 2004
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 02 Noviembre 2004 |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dos de Noviembre de dos mil cuatro.
Visto por la Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 694/99, interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Argimiro Vázquez Guillén, en nombre y representación de "Aquagest, Promoción Técnica y Financiera de Abastecimientos de agua", contra la sentencia, de fecha 4 de junio de 1998, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 4215/95, en el que se impugnaba acuerdo del Ayuntamiento Vilagarcía de Arousa, de 29 de noviembre de 1994, sobre cobro de recibo de abastecimiento de agua. Han sido partes recurridas el Ayuntamiento de Vilagarcía de Arousa, representado por el Procurador de los Tribunales don Jorge Deleito García, y la entidad "Espina y Delfín, S.L." representada por el Procurador de los Tribunales don Miguel Torres Álvarez.
En el recurso contencioso administrativo núm. 4215/95 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Galicia se dictó sentencia, con fecha 4 de junio de 1998, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Declaramos inadmisible el recurso contencioso-administrativo interpuesto por «AQUAGEST, S.A.», contra el acuerdo del Ayuntamiento de Vilagarcía de Arousa que le dio traslado del escrito presentado por la concesionaria del servicio municipal de aguas al que se adjuntaban recibos impagados correspondientes al período en el que la recurrente había sido concesionaria de tal servicio; sin hacer imposición de las costas".
Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de "Aquagest, Promoción Técnica y Financiera de Abastecimientos de agua" se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
Dicha representación procesal, por escrito presentado el 23 de enero de 1999, formaliza el recurso de casación e interesa sentencia que case la dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Galicia de fecha 4 de junio de 1998, resolviendo sobre el fondo del asunto.
La representación procesal de la entidad "Espina y Delfín, S.L." formalizó, con fecha 17 de junio de 2000, escrito de oposición al recurso de casación interesando la desestimación de éste.
El mismo trámite fue evacuado por la representación procesal del Ayuntamiento de Vilagarcía de Arousa, por medio de escrito presento el 21 de junio de 2000, en el que solicita se "confirme la sentencia apelada en todos sus extremos con imposición de las costas al apelante por ser de rigor procesal" (sic).
Por providencia 16 de septiembre de 2004, se señaló para votación y fallo el 26 de octubre de 2004, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. RAFAEL FERNÁNDEZ MONTALVO, Magistrado de la Sala.
La sentencia de instancia inadmite el recurso contencioso-administrativo, en su día, formulado contra el "acuerdo del Ayuntamiento de Vilagarcía de Arousa que dio traslado a la recurrente del escrito presentado por la concesionaria del servicio municipal de aguas al que se adjuntaba recibos impagados correspondientes al período en que la primeramente citada ["Aquagest, Promoción Técnica y Financiera de Abastecimientos de agua"] había sido concesionaria de tal servicio" (f.j. segundo). Inadmisión que se basa en que "nos encontramos en presencia de un acto que lejos de poner fin a la vía administrativa, es el inicio de un incidente de tal naturaleza", siendo aplicable la previsión contenida en el artículo 82 c) de la Ley de la Jurisdicción de 1956 (LJ, en adelante).
Frente al referido pronunciamiento se plantea el presente recurso, en el que, para su fundamentación, se invoca hasta tres veces el derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24 de la Constitución (CE, en adelante). Por consiguiente, sin la suficiente ortodoxia procesal y adecuada cita de la vía procesal del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción (LJCA, en adelante) a cuyo amparo se formulan, puede entenderse que se plantean tres motivos de casación por infracción del mismo precepto constitucional:
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En lo que puede considerarse como primer motivo viene a sostenerse que la LJCA de 1956 ha establecido la posibilidad de que sea declarado de oficio inadmisible el recurso contencioso- administrativo, no en cualquier momento, sino, tal y como establecía el artículo 62, cuando previa reclamación y examen del expediente administrativo constare de modo inequívoco y manifiesto alguno de los supuestos contemplados en dicho artículo. El artículo 43 de la Ley, según la recurrente, ha de tener otro alcance, "porque resulta un fraude procesal el estimar en la fase de sentencia la inadmisibilidad de un recurso", cuando han existido sucesivos incidentes y trámites procesales en los que no se ha planteado dicha inadmisibilidad.
El artículo 68 de la actual LJCA establece que uno de los posibles pronunciamientos de la sentencia sea el de inadmisibilidad, pero para que ello pueda ocurrir es necesario "el examen de la pretensión de fondo, pero ésto sólo es posible si se dan los requisitos procesales" (sic). Existen dos momentos separados en la nueva regulación: uno en el que se examina si la pretensión es viable por reunir los requisitos procesales exigibles, momento éste en el que la Sala debe plantear la posible inadmisión del recurso, y otro en el que se examina si la pretensión deducida "debe o no ser actuada".
Al no entenderlo así la sentencia de instancia declarando la inviabilidad procesal del recurso vulnera, según la recurrente, los referidos artículos 24 CE, 43 y 62 LJCA de 1956.
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En lo que puede entenderse segundo motivo del recurso se sostiene que, conforme al artículo 52.2 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, ponen fin a la vía administrativa las resoluciones de los siguientes órganos y autoridades: "Las del Pleno, los Alcaldes o Presidentes y las Comisiones de Gobierno, salvo en los casos excepcionales en que la ley sectorial requiera la aprobación ulterior de la Administración del Estado o de la Comunidad Autónoma. o cuando proceda recurso ante ésta en los supuestos del artículo 27.2". Añade la recurrente que "por su parte el artículo 211 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales [ROF, en adelante] establece como requisito previo a la interposición del recurso contencioso-administrativo -contra acuerdos de las autoridades y entidades locales, que pongan fin a la vía administrativa-, la necesaria obligación de formular recurso de reposición, que se presentará ante el órgano que hubiere dictado el acto o acuerdo, en el plazo de un mes a contar desde la notificación del acto o acuerdo". Pero ha de tenerse en cuenta que los referidos artículos aludían al necesario recurso de reposición suprimido por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común (LRJ y PAC, en adelante). Esta interpretación tiene su reflejo en el artículo 37.1 LJCA DE 1956, redactado conforme a la modificación producida por la Disposición Adicional 10ª de la LRJ y PAC.
La sentencia de instancia infringe dichas normas al no considerar que contra los actos que ponen fin a la vía administrativa sólo cabía recurso contencioso-administrativo, con la excepción del recurso extraordinario de revisión establecido en el artículo 118 LRJ y PAC.
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Por último, también bajo el epígrafe de nueva invocación del derecho a la tutela judicial efectiva, la recurrente se refiere a que la sentencia de instancia mantiene que "todo aquel que se considere perjudicado por una resolución podrá interponer el recurso que corresponda". Pero a este respecto se remite al segundo de los motivos expuestos, "en el sentido de acreditar que el recurso procedente contra un Acuerdo dictado por la Comisión Municipal de Gobierno es el contencioso- administrativo".
Por último, en su razonamiento la parte contempla dos hipótesis: que siendo inexcusable la interposición de un recurso, el administrado no lo hubiese agotado; y que la Administración indique erróneamente el recurso procedente. En la primera, el principio de tutela judicial efectiva impide que se prohiba el acceso al conocimiento judicial por formalismos casi irrazonables; en la segunda, de acuerdo con lo que establece el artículo 58 LRJ y PAC, puede afirmarse que para declarar la inadmisibilidad de un recurso interpuesto contra un acto es necesario que dicho acto contenga los requisitos señalados.
El primero de los posibles motivos de casación, en síntesis, expuestos, suscita la cuestión de si puede apreciarse de oficio en sentencia la inadmisibilidad de un recurso. Y la respuesta ha de ser afirmativa, frente a lo que sostiene la recurrente siempre que se observen determinadas exigencias.
La anterior LJCA de 1956 y la actual de 1998 se refieren a la declaración de inadmisión del recurso contencioso-administrativo en trámites anteriores a la sentencia (examen de validez de la comparecencia -art. 45.3 de la actual LJCA- ,incidente de inadmisión -arts. 62 de la LJCA de 1956 y 51 de la actual- y la ocasión que proporcionan las alegaciones previas -arts 71 y 72 de la LJCA de 1956 y 58 y 59 de la actual-) y en la misma sentencia, considerando como uno de los posibles contenidos de su fallo la inadmisión [arts. 81.a) y 82 LJCA de 1956 y arts. 68,1,a) y 69 de la LJCA de 1998].
La jurisprudencia tradicional de esta Sala ha considerado posible declarar dicha inadmisión indistintamente en cualquiera de los referidos momentos procesales previos o en sentencia de acuerdo con el indicado artículo 82 LJCA de 1956. Este criterio sin embargo, debe ser abandonado por exigencias derivadas del derecho a la tutela judicial efectiva, que comporta normalmente un pronunciamiento judicial motivado sobre el fondo del asunto. Ha de evitarse, en lo posible, la declaración de inadmisibilidad en sentencia, dando la oportunidad de subsanar, cuando proceda, sus causas o motivos y propiciando, en todo caso, su apreciación anticipada. En este sentido se ha pronunciado el Tribunal Constitucional (SSTC 22/1985, 109/1985, 55/1986 y 90/1991, entre otras), al no considerar como vía alternativa al artículo 8.3 de la LJCA de 1956 la del artículo 82.a) de la misma Ley, cuando se trata de apreciar la falta de competencia del órgano jurisdiccional. Y una interpretación constitucional de dicho artículo y del artículo 69 de la actual Ley de la Jurisdicción, generalizando la doctrina de las mencionadas sentencias, induce a mantener la conveniencia de que los órganos judiciales tomen en consideración la eventual causa de inadmisión antes de sentencia, pues no es indiferente para el ciudadano que se le aprecie la inadmisión de su recurso en un momento procesal inicial, sobre todo si ello permite la subsanación del motivo, o que se produzca tal inadmisión en sentencia después de una larga tramitación procesal con los perjuicios y gastos que ello origina.
Ahora bien, la expresada regla que rechaza la plena asimilación o equivalencia de los momentos procesales para declarar la inadmisibilidad de los recursos contencioso-administrativos no supone la exclusión de toda posibilidad de apreciar, incluso de oficio, las causas de inadmisibilidad en sentencia, según resulta de los reiterados artículos 82 LJCA de 1956 [salvo por la causa o motivo a) que las mencionadas sentencias del Tribunal Constitucional consideraron derogada] y 69 de la actual LJCA. No puede olvidarse el carácter de orden público que la jurisprudencia reconoce a la concurrencia de los requisitos procesales y que determina la necesidad de que sea apreciada su ausencia, incluso de oficio, en la misma sentencia, siempre que se observen dos garantías: que se trate de motivos o causas de inadmisión insubsanables y que el órgano judicial dé la adecuada oportunidad de alegación y defensa a las partes sobre su concurrencia.
Por consiguiente, ha de rechazarse el que puede considerarse primer motivo de casación, pues el artículo 43 de la LJCA de 1956 permitía plantear a las partes antes de dictar sentencia la posible condición de irrecurrible del acto administrativo impugnado en cuanto representa una cuestión de orden público y no era un motivo o causa de inadmisibilidad susceptible de subsanación
En orden a las alegaciones que pudieran integrar el segundo de los motivos, ha de tenerse en cuenta que la inadmisión basada en el artículo 82.c) de la LJCA de 1956 se refiere no tanto a la necesidad de agotar la vía administrativa a través de la interposición del correspondiente recurso de alzada, como a la inidoneidad en sí del acto que se impugna para ser objeto de la correspondiente pretensión procesal.
Es verdad que el fundamento jurídico segundo de la sentencia se refiere a un acto que está lejos de poner fin a la vía administrativa, pero a continuación precisa que es el inicio de un incidente de tal naturaleza [administrativa]. Esto es, lo que está diciendo la Sala de instancia es que el acto ni siquiera pone término al procedimiento administrativo ni es de los de trámite cualificado que tienen acceso al recurso.
El procedimiento administrativo culmina en una decisión que manifiesta la voluntad de la Administración y en el iter procedimental surgen diversos actos que son preparatorios de aquél. Surge así la necesidad de distinguir entre los actos definitivos y los de trámite. De acuerdo con la jurisprudencia de esta Sala, uno de los criterios de clasificación de los actos administrativos, especialmente trascendente, es el que distingue, por la función que desempeñan en el procedimiento, entre actos de trámite que preparan y hacen posible la decisión, y las resoluciones que deciden las cuestiones planteadas. La diferencia nace de la propia estructura del procedimiento y, conforme al principio de concentración procedimental, determina que los actos de trámite no sean impugnables separadamente, sino que es al recurrir la correspondiente resolución cuando pueden suscitarse cuestiones relativas a su legalidad. Así resultaba de lo establecido en los artículos 113.1 de la anterior Ley Procedimiento Administrativo, 107.1 LRJ y PAC, 37.1 de la LJCA de 1956 y 25 de la vigente (con la excepción de los siguientes actos de trámite: los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, los que determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento y los que producen indefensión o un perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos).
Resultan, pues, intrascendentes las citas de los artículos 52.2 de la LRBRL y del artículo 211 ROF porque no se trata de que no se haya interpuesto un recurso que fuera necesario para agotar la vía administrativa, sino de que el acto no era resolutorio del procedimiento, pues se limitaba a acordar el traslado de determinados recibos impagados por diversos usuarios para que la anterior concesionaria formulara alegaciones sobre los mismos. Según expresa la sentencia de instancia: no se toma acuerdo alguno sobre el ulterior destino de los recibos, ni se decide quien ha de soportar los descubiertos. O, dicho en otros términos, el recurso contencioso- administrativo se interpone con anterioridad a la decisión administrativa sobre las cuestiones suscitadas en el procedimiento.
La Sala de instancia se remite correctamente al recurso que proceda no respecto del acto ante ella impugnado sino en relación con la decisión administrativa que, al finalizar el procedimiento, se adopte.
El acto de la Comisión de Gobierno municipal contemplado, como queda señalado, no era susceptible ni de recurso administrativo ni de recurso jurisdiccional. No se trata, por tanto, de ninguna de las hipótesis que plantea la recurrente. Pero no está de más añadir que el derecho a la tutela judicial efectiva ni hace recurrible un acto de trámite que, por tanto, legalmente no tiene acceso a la revisión en via jurisdiccional siempre que no produzca indefensión o un perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos ni permite, en su caso, obviar el agotamiento debido de la vía administrativa cuya exigencia ha sido considerada por el propio Tribunal Constitucional compatible con el derecho fundamental invocado.
Las razones expuestas justifican el rechazo los posibles motivos de casación que se invocan, la desestimación del recurso y la imposición legal de las costas a la parte recurrente.
Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso de casación interpuesto por la representación de "Aquagest, Promoción Técnica y Financiera de Abastecimientos de agua", contra la sentencia, de fecha 4 de junio de 1998, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 4215/95, con la consiguiente imposición de las costas causadas en este recurso casacional a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en su caso en el Boletín Oficial del Estado, y, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, Don Rafael Fernández Montalvo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.
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