STS, 13 de Octubre de 2003

En el recurso contencioso administrativo núm. 493/96 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Madrid se dictó sentencia, con fecha 14 de diciembre de 1999, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Que desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por Ibermutua, Mutua de Accidente de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social nº 273, representada por el Procurador de los Tribunales D. Pedro Rodríguez Rodríguez, confirmamos la resolución impugnada por ser conforme a derecho; sin hacer expresa imposición de costas causadas".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de "IBERMUTUAMUR, Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social núm. 274" se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

Dicha representación procesal, por escrito presentado el 27 de abril de 2000 formaliza el recurso de casación e interesa sentencia por la que, estimándolo en sus motivos, se revoque la recurrida, declarando no ser conformes a derecho, dejándolos sin efectos los concretos particulares de la Resolución administrativa inicialmente impugnada, que son objeto de los motivos de casación articulados.

El Abogado del Estado formalizó, con fecha 11 de febrero de 2002, escrito de oposición al recurso de casación interesando resolución que declare la inadmisibilidad o, subsidiariamente, la desestimación del recurso con expresa imposición de las costas a la parte recurrente.

Por providencia de 14 de julio de 2003, se señaló para votación y fallo el 7 de octubre siguiente, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

El Abogado del Estado opone, en primer lugar, dos alegaciones que a su juicio han de provocar la declaración de inadmisibilidad del recurso de casación, basándose para ello en lo dispuesto en los artículos 93.2 y 88 de la Ley 29/98 (LJCA, en adelante).

Sin embargo, como ya se dijo en sentencia de 2 de julio de 2003 frente a similares alegaciones del representante de la Administración, en lo que se refiere al contenido sustancial del escrito de interposición del recurso, al que se imputa constituir mera reproducción de los argumentos ya utilizados en la instancia, dando lugar así a que el pretendido recurso de casación venga a constituir en realidad un mero recurso de apelación contra la misma, ello en todo caso integraría un defecto de la argumentación jurídica exigible cuya ponderación ha de hacerse a través del estudio de los argumentos expuestos en cada uno de sus motivos, lo que implica la necesidad de considerarlos aunque sea para desestimarlos.

En cuanto a la alegación de ausencia del juicio de relevancia debe entenderse que el escrito de preparación cumple con tal exigencia cuando, con referencia al número 4 del artículo 86 LJCA y la exigencia del número 2 del artículo 89, se afirma que la sentencia acredita que su fallo se asienta sobre interpretaciones, respecto de las que la parte recurrente disiente, de determinadas normas estatales: Orden de 2 de abril de 1984, artículo 2 (fundamento de derecho segundo); la misma Orden, artículo 4 y RD 1221/1992, de 9 de octubre (fundamento de derecho tercero); Reglamento General sobre colaboración de las Mutuas en la Gestión de la Seguridad Social, aprobado por RD 1509/1976, de 21 de mayo, en su artículo 31.1.1 (fundamento de derecho cuarto); y el principio de irretroactividad de las normas, igualmente aplicable a los actos administrativos (fundamento jurídico quinto).

El recurso de casación se basa en cuatro motivos; todos ellos formulados al amparo del artículo 88.1.d) LJCA, y en ellos se viene a reiterar no sólo los argumentos examinados y sobre los que decide la sentencia de instancia sino cuestiones que ya han sido resueltas por esta Sala en diversas ocasiones, algunas, incluso, en recursos seguidos con la misma Mutua recurrente como son los decididos por sentencias de 29 de noviembre de 2002 y 2 de julio de 2003.

Aunque no como motivo de casación, de forma introductoria parece reiterarse una reflexión relativa a la concepción de la función de vigilancia y tutela que subyace en la sentencia de instancia, incompatible, según la recurrente, con la responsabilidad mancomunada e ilimitada que imponen a los mutualistas asociados respecto de las resultas de la gestión de la Mutua el artículo 202. 2 de la Ley General de la Seguridad Social [Texto Refundido, aprobado por Decreto 2065/1974, de 30 de mayo] y 8 del Reglamento General sobre Colaboración de las Mutuas Patronales de Accidentes de Trabajo en la Gestión de la Seguridad Social, aprobado por RD 1509/1978, de 21 de mayo.

Más, como tuvimos ocasión de señalar en SSTS de 22 de octubre de 2001 y 29 de noviembre de 2002, se trata de una queja introductoria basada en una afirmación apodíctica de la que no podría extraerse consecuencia jurídica alguna. Y procede además rechazarla porque la entidad recurrente se limita a hacer unas consideraciones genéricas, sin que asigne una eficacia concreta a los efectos del recurso; sin olvidar, por un lado, que la eventual responsabilidad de los mutualistas no empece a que ciertos gastos no deban ser soportados por el sistema de la Seguridad Social, y por otro, que, en el recurso de casación, de acuerdo con su naturaleza y objeto, no se pueden plantear cuestiones generales de interpretación, cuando la sentencia recurrida no lo hace, y si en cada motivo se exponen las infracciones concretas es obviamente en cada motivo de casación donde ha de hacerse el análisis pertinente.

Además de que, como ha reiterado esta Sala, las Mutuas Patronales de Accidentes de Trabajo y Enfermedades profesionales nacen como consecuencia de la Ley de Accidentes de Trabajo de 30 de enero de 1900, si bien la Ley 193/1963, de 28 de diciembre, de Bases de la Seguridad Social constituye el punto de partida del actual sistema que establece el principio de "unidad de gestión", aunque mantiene a dichas Mutuas, como ocurre en el Texto legal de 1974 -y, más tarde, con el de 1994-, que las concibe como asociaciones legalmente constituidas, con la responsabilidad mancomunada de sus asociados, con el objeto de colaborar, bajo la dirección y tutela del Ministerio de Trabajo, en la gestión de contingencias de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, sin ánimo de lucro -colaboración que luego sería ampliada por la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, a la gestión de la prestación económica por incapacidad temporal derivada de contingencias comunes y a la gestión del subsidio por la misma incapacidad temporal en Régimen Especial de Trabajadores Autónomos y trabajadores por cuenta propia del Régimen Especial Agrario-.

El régimen anterior de estas entidades se contenía, además de en el invocado Reglamento, reformado por RD 820/1980, de 14 de abril, por el que se refuerza la intervención y auditoría a cargo de la Intervención General de la Seguridad Social, en los artículos 4.1.d), 5, 47, 199,c) y 202 a 207 LGSS -Texto de 1974-. Y, conforme a dichas normas, en cuanto entidades colaboradoras de la Seguridad Social, las operaciones de las Mutuas se reducen a repartir entre sus asociados los costes y gastos que se determinan, sin que en ningún caso puedan dar lugar a la percepción de beneficios económicos en favor de sus asociados. Y, desde luego, están sometidas a una relación de sujeción especial que incluye no sólo la posibilidad de que por la Administración, en concreto, por el Ministerio de Trabajo, se dicten normas para la elaboración de unos presupuestos que conciernen a ingresos y patrimonio propios de la Seguridad Social art. 202.4 LGSS), sino también la aprobación y ulterior remisión de aquéllos a dicho Departamento para la definitiva integración de los Presupuestos de la Seguridad Social que, a su vez, integran los Presupuestos Generales del Estado. No se opone, sino que se compagina con este sistema, el control por la Administración de las cuentas de las Mutuas (art. 6 del RD 3307/1977, modificado por RD 1373/1979) y el que aquélla pudiera dar instrucciones para la confección de los presupuestos de los centros de gestión dependientes de las entidades colaboradoras de la Seguridad Social, relativos a fondos públicos (Cfr. SSTS de 30 de julio de 1996 y 11 de mayo de 2001).

Así, pues, no se advierte contradicción alguna, desde una perspectiva general, entre la responsabilidad mancomunada e ilimitada de los mutualistas asociados y las facultades de tutela y vigilancia de la Administración, por lo que debe ser desestimado el primero de los motivos de casación.

Se denuncia, motivo de casación primero, la infracción del artículo 2 de la Orden del Ministerio del Trabajo de 2 de abril de 1984 y del artículo 27 del RD 1509/1976, de 21 de mayo, como consecuencia del criterio que la sentencia mantiene respecto a cantidades abonadas a trabajadores de la entidad. Pues lo que prohíben los citados preceptos es el pago de cantidades a personas (sean o no trabajadores de la Mutua) por el "exclusivo" actuar en orden a la captación, esto es, nueva asociación de empresas. Pero en modo alguno prohibe "lo que la Auditoria detectó respecto de esta partida consistente, según lo califica la propia Auditoria en «gastos de gestión y mantenimiento»".

Más la partida contemplada por la sentencia recurrida, en su fundamento jurídico segundo, y sobre la que se pronuncia es la contraprestación económica por operaciones de mediación y captación. Y el Tribunal de instancia mantiene al respecto un criterio que es en todo coincidente con el de esta Sala al entender que en la normativa aplicable se prohibe la imputación de tales a la Seguridad Social (Cfr. SSTS 8 de marzo, 22 de noviembre de 2000 y 18 de septiembre y 26 de noviembre de 2002).

Como señala la sentencia impugnada, la naturaleza de la contraprestación a que se refiere el motivo no se basa más que en una mera afirmación de parte, carente de elemento probatorio alguno, sin que sea prueba diabólica en la exigencia de acreditar la actividad por la que se retribuye. Y, por lo demás, como es bien sabido la valoración de los elementos probatorios es función que corresponde efectuar al Tribunal de instancia, de manera que se ha de partir de las conclusiones a las que llega, sobre este particular, la Sala del Tribunal Superior de Justicia cuando pondera la documentación aportada.

La parte recurrente, en el segundo de sus motivos de casación, sostiene que la sentencia de instancia incurre en infracción, por interpretación errónea del artículo 4 de la Orden de 2 de abril de 1984.

Se argumenta el motivo señalando que la pretensión de disminuir en 2.703.600 pesetas los 37.595.471 pesetas que la resolución inicial no considera asumible por el Sistema, es rechazada por la sentencia impugnada distorsionando el precepto al afirmar que la normativa en vigor no admitía una reserva de alquiler como gasto imputable a la gestión.

Sobre esta cuestión nos pronunciamos en la citada sentencia de 2 de julio de 2003 y en ella rechazamos la tesis de la recurrente, porque, cualquiera que hayan sido las modificaciones introducidas por el R.D. de 7 de diciembre de 1.995 en torno al sistema de concentración de arrendamientos por las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales, hemos de atenernos a la normativa vigente en el momento de contabilización del gasto, que sometía a la previa autorización de la Dirección General de Régimen Económico y Jurídico de la Seguridad Social los contratos de arrendamiento que se suscribiesen por las Mutuas Patronales. Y, por supuesto, no cabe tratar de eludir tan clara limitación pretendiendo imputar a los recursos propios de la Seguridad Social cantidad alguna por reserva de un alquiler no autorizado.

Así se desprende, además, de lo que ya constituye doctrina consolidada de esta misma Sala (sentencias de 9 de diciembre de 1996, 19 de septiembre de 1997 y, especialmente, de 10 de junio de 1992) cuando se niega la posibilidad de considerar admisible la entrega de cantidades abonadas por cuenta de los contratos no autorizados, como consecuencia de la prohibición de formalizar contratos de arrendamiento, o contraer obligaciones por inversiones reales, sin la previa autorización de la Dirección General mencionada (Cfr STS de 2 de julio de 2003).

En el tercero de los motivos se alega infracción, por interpretación errónea de los artículos 2.1 y 9.2 del Real Decreto 2609/1982, de 24 de septiembre, y del artículo 31.1.1.2 del Real Decreto 1509/1976, de 21 de mayo.

Se razona el motivo señalando que ya en 1992 era totalmente claro que a quien correspondía "reconocer" una prestación era a la entidad gestora, por lo que la "tramitación" de tal reconocimiento sólo existe hasta que se produce la resolución de tal entidad. Lo que nada tiene que ver con una hipotética rectificación jurisdiccional de tal acto administrativo que termina el procedimiento de reconocimiento.

El artículo 2.1 del RD 1509/1976, de 21 de mayo, proclama que es competencia del Instituto Nacional de la Seguridad Social declarar las prestaciones; y, en relación con el artículo 5.1. del propio Real Decreto, atribuye tal función a su Dirección Provincial. Por su parte, el citado artículo 31.1.1.2 obligaba a constituir una, entonces llamada, reserva por importe presunto de las prestaciones a que pudieran dar lugar los siniestros ocurridos antes del 31 de diciembre del ejercicio en cuestión.

Es evidente que el reconocimiento y la imputación de tales prestaciones son actos administrativos, según ponen de relieve las disposiciones invocadas, concretamente el Real Decreto 2609, cuyo artículo 9.2 establece que la resolución de la Dirección Provincial del INSS será ejecutiva con independencia de que se pretenda que la misma sea revisada.

Dicha tesis no puede ser acogida y sí, en cambio, la que expone la sentencia de instancia que tiene como precedente otra de la propia Sala de 24 de febrero de 1999 en otro recurso presentado por la misma Mutua recurrente, y sobre la que se pronunció este Alto Tribunal en la reiterada sentencia de 2 de julio de 2003. Entonces dijimos que con independencia de cual sea el órgano de la Administración competente para declarar el derecho al percibo de las pensiones de la Seguridad Social, lo claro y evidente es que tanto el artículo 31.1.1.2 del R.D. 1509/76, como el artículo 15 de la OM de 2 de abril de 1.984 establecen que las Mutuas Patronales constituirán obligatoriamente, al final de cada ejercicio, una reserva para contingencias de tramitación que comprenderá no solamente el importe definitivo de las prestaciones que hubiesen sido reconocidas a favor de los beneficiarios, sino de las que todavía estén pendientes de reconocimiento, sometiéndose en este último caso el montante de la reserva al importe presunto de las mismas.

Carece por tanto de virtualidad la pretensión de anular la decisión de la obligación de incluir en las reservas anuales para contingencias de tramitación el importe presunto de las prestaciones sociales pendientes todavía de reconocimiento, aparte la nula argumentación formal que se hace en el motivo correspondiente frente a esta concreta obligación, que parece limitarse a tratar de sostener su alegación sobre la exclusiva base de que la sentencia recurrida no hace referencia a la expresa competencia atribuida al Instituto Nacional de la Seguridad Social por el R.D. 2609/82 y a la supuesta peligrosidad que supone la gratuidad de la Jurisdicción Social para el beneficiario de las prestaciones.

En el último motivo de casación se denuncia la infracción, por no aplicación, de la constante jurisprudencia que excluye la retroactividad de los actos administrativos como lesiva al principio de seguridad jurídica.

Se argumenta señalando que, "en ningún momento, se ha negado que la Mutua fue absorbida por la predecesora de la recurrente después de proceder al cobro de 5.255.739 pesetas, por derechos de registro, a los asociados de la absorbida "Asociación Andaluza de Taxis, Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social nº 249"; ni que la misma hizo esos cobros porque una resolución de la Administración tuteladora dijo que eran legales, ni que ninguna otra resolución en sentido contrario fuera conocida por la Mutua citada. En tales condiciones, un elemental sentido de seguridad jurídica evidencia el atentado contra la misma que implica la imposición de devolver tales percepciones. No se cuestiona que la Administración pueda lícitamente cambiar de criterio sino el efecto RETROACTIVO de tal cambio. No tiene sentido obligar a devolver lo que la propia Administración considera de cobro lícito durante años y expresamente así lo dijo en la pertinente resolución. Ello, implicaría una gravísima lesión del principio de seguridad jurídica".

La irretroactividad de los actos administrativos está contemplada en el artículo 57 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común (antes en el art. 45 de la Ley de Procedimiento Administrativo), de manera que sólo excepcionalmente puede otorgárseles eficacia retroactiva cuando se dictan en sustitución de actos anulados y, asimismo, cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios exisitieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas. Más sobre lo que se pronuncia la Sala de instancia en su sentencia no es sobre ningún anticipo de la eficacia de un acto administrativo a fecha anterior a aquélla en la que se dicta, sino sobre un cobro no autorizado por norma alguna, por lo que resulta adecuada "la resolución administrativa que pone fin a lo que parece venía siendo práctica habitual y viciada que, no tenía fundamento normativo y que, en consecuencia, era merecedora de supresión". O, dicho en otros términos, se trata de unos ingresos injustificados en su origen cuya devolución era procedente sin que ello se debiera a ningún cambio de criterio administrativo proyectado hacia el pasado.

Las anteriores razones justifican el rechazo de todos los motivos de casación, aducidos y la desestimación del recurso, con la imposición legal de las costas a la parte recurrente.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,