STS, 7 de Julio de 1997
| Ponente | CLAUDIO MOVILLA ALVAREZ |
| Número de Recurso | 1160/1991 |
| Fecha de Resolución | 7 de Julio de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a siete de Julio de mil novecientos noventa y siete.
Vistos por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, los recursos contencioso-administrativos interpuestos por la ASOCIACIÓN NACIONAL DE EMPRESARIOS DE LOTERÍAS Y JUEGOS DEL ESTADO (A.N.E.L.J.E.), representada por el Procurador D. Alejandro González Salinas, y por Dª. Emilia , Dª. Diana , Dª. Claudia , Dª. Cecilia , Dª. Concepción , Dª. Daniela , Dª. Elisa , Dª. Estíbaliz , Dª. Francisca , Dª. Juana , Dª. Marcelina
, Dª. Natalia , D. Salvador , Dª. Sonia , Dª. María Milagros , Dª. Antonia , Dª. Esperanza y Dª. Lidia , representados por el Procurador D. Manuel Lanchares Larre, contra el Real Decreto 419/1.991, de 27 de marzo, sobre distribución de la recaudación y premios en las apuestas deportivas del Estado; siendo parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por Abogado de sus servicios jurídicos; y como coadyuvante la FEDERACIÓN NACIONAL DE ASOCIACIONES PROFESIONALES DE DESPACHOS RECEPTORES DE APUESTAS, representada por el Procurador D. José Manuel Sánchez-Cervera Senra.
1.- El Procurador D. Alejandro González Salinas, en nombre y representación de la ASOCIACIÓN NACIONAL DE EMPRESARIOS DE LOTERÍAS Y JUEGOS DEL ESTADO, interpuso ante esta Sala recurso contencioso-administrativo nº 1.160/91 contra el Real Decreto 419/1.991, de 5 de abril, por el que se regula la distribución de la recaudación y premios en las apuestas deportivas del Estado y otros juegos gestionados por el Organismo Nacional de Loterías y Apuestas del Estado, alegando en su escrito de demanda los hechos y fundamentos de Derecho que consideró aplicables y suplicando se dictase sentencia "por la que se declare la nulidad de pleno derecho del art. 3º del Real Decreto de 419/1.991, de 27 de marzo".
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- El Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, contestó a la demanda oponiendo a la misma los hechos y fundamentos de Derecho que consideró de aplicación para terminar suplicando a la Sala dictase sentencia "por la que: 1º.- Se declare la inadmisibilidad del presente recurso contencioso-administrativo, al amparo de lo establecido en el artículo 81.g) 5º de la Ley Jurisdiccional; y 2º.-Subsidiariamente, se desestime el presente recurso contencioso- administrativo declarando que el artículo 3º del Real Decreto 419/91, de 27 de marzo es plenamente ajustados a Derecho". Por otrosí solicitó la acumulación del mismo con el nº 1.170/91.
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- El Procurador D. José Manuel Sánchez-Cervera Senra, en nombre de la FEDERACIÓN NACIONAL DE ASOCIACIONES PROFESIONALES DE DESPACHOS RECEPTORES DE APUESTAS, contestó igualmente a la demanda en base a los hechos y fundamentación jurídica que estimó aplicables y suplicando a la Sala dictase sentencia "por la que se desestime el Recurso Contencioso Administrativo de contrario formulado, y se declare que el art. 3 del Real Decreto 419/91, de 17 de marzo, es plenamente ajustado a derecho así como se declare la no pertinencia de la prueba propuesta por la parte actora ya que la misma carece de trascendencia para la resolución de la presente litis".
1.- El Procurador D. Manuel Lanchares Larre, en nombre de los administradores de lotería Dª. Emilia , Dª. Diana , Dª. Claudia , Dª. Cecilia , Dª. Concepción , Dª. Daniela , Dª. Elisa , Dª. Estíbaliz , Dª. Francisca , Dª. Juana , Dª. Marcelina , Dª. Natalia , D. Salvador , Dª. Sonia , Dª. María Milagros , Dª. Antonia , Dª. Esperanza y Dª. Lidia , interpuso igualmente recurso contra el citado Real Decreto, que se tramitó inicialmente con el nº 1.170/91, alegando en su demanda los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicando a la Sala dictase "sentencia que estime el presente recurso y declare la nulidad de pleno derecho del art. 3º del Real Decreto 419/1991, de 27 de marzo (Boletín Oficial del Estado del viernes 5 de abril de 1991)".
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- El Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta contestó a dicha demanda oponiendo a la misma los hechos y fundamentos de Derecho que consideró aplicables y suplicando a la Sala dictase en su día "sentencia por la que se desestime el presente recurso contencioso-administrativo declarando que el artículo 3º del Real Decreto 419/91, de 27 de marzo, así como la disposición derogatoria del mismo, son plenamente ajustados a derecho".
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- Por providencia de 19 de octubre de 1.993 se acordó la acumulación del los recursos 1.170 y
1.173/91 al que con el nº 1.160/91 se estaba también tramitando en esta Sala.
Recibidos los autos a prueba y practicada la que se estimó pertinente, se evacuó el trámite de conclusiones y se señaló para la votación y fallo el día 25 de junio de 1.997, en que ha tenido lugar.
En los dos recursos acumulados, 1.160/1.991 y 1.170/1.991, interpuestos, respectivamente, por la ASOCIACIÓN NACIONAL DE EMPRESARIOS DE LOTERÍAS Y JUEGOS DEL ESTADO y por Dª. Emilia , Dª. Diana , Dª. Claudia , Dª. Cecilia , Dª. Concepción , Dª. Daniela , Dª. Elisa , Dª. Estíbaliz , Dª. Francisca , Dª. Juana , Dª. Marcelina , Dª. Natalia , D. Salvador , Dª. Sonia , Dª. María Milagros , Dª. Antonia , Dª. Esperanza y Dª. Lidia , todas ellas Administradoras de Loterías del Estado, se impugna el artículo 3º del Real Decreto 419/1.991, de 27 de mayo, por el que se regula la distribución de la recaudación y premios en las apuestas deportivas del Estado y otros juegos gestionados por el Organismo Nacional de Loterías y Apuestas del Estado. Este artículo 3º literalmente dice: "El Organismo Nacional de Loterías y Apuestas del Estado podrá encomendar la comercialización de la totalidad de sus productos a los puntos de venta integrados en su red comercial, en las condiciones que determine el Ministerio de Economía y Hacienda". En el recurso 1.160/1.991 ha comparecido como coadyuvante la FEDERACIÓN NACIONAL DE ASOCIACIONES PROFESIONALES DE DESPACHOS RECEPTORES DE APUESTAS.
Los argumentos que se utilizan en el escrito de demanda del recurso 1.160/1.991 son unos de carácter formal, atinentes a la elaboración de la disposición impugnada, y otros de carácter sustancial o de fondo. Aquéllos se centran fundamentalmente en la vulneración del artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1.958 al no haber dado audiencia a ninguna organización que represente intereses corporativos, ya que sólo se ha utilizado el documento de orden interno de uno de ellas, prescindiendo en forma absoluta de los trámites de consulta. En cuanto a los defectos de fondo se centran en la vulneración del principio de jerarquía normativa, hoy consagrado constitucionalmente, ya que el artículo impugnado vulnera la Ley de 22 de julio de 1.939, la Instrucción General de Loterías aprobada por Decreto de 23 de marzo de 1.956 y el Real Decreto 1.082/1.985, de 11 de junio, por el que se regula la Clasificación, Provisión, Funcionamiento, Traslado, Transmisión y Supresión de las Administraciones de Lotería. Asimismo se estima violado el principio de igualdad consagrado en el artículo 14 de la Constitución y se hace referencia a la vulneración de la relación jurídica de gestión interesada.
En la demanda del recurso 1.170/1.991 no se utiliza argumento que cuestione la legalidad de la tramitación de la disposición, centrándose la impugnación en la vulneración de la antes citada Ley de 22 de julio de 1.939 y normativa que la desarrolla, con alegaciones en referencia a la naturaleza contractual de la relación del Estado con los Administradores de Loterías y lo que significa de incidencia perturbadora en aquella relación el precepto que se impugna.
El Abogado del Estado, en el apartado primero de los fundamentos de Derecho de la contestación a la demanda en el recurso 1.160/1.991, alega que la entidad recurrente no ha aportado con su escrito de interposición del recurso el documento acreditativo de haber cumplido las formalidades que para entablar demandas exigen a aquella organización sus Estatutos, es decir, el acuerdo del órgano colegiado de la Asociación, por lo que procede acordar la inadmisibilidad del recurso de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 82,g) de la Ley Jurisdiccional.Es lo cierto que el documento a que hace referencia el representante de la Administración no se aportó con el escrito de interposición del recurso, ni con el escrito de demanda, ni tampoco fue subsanada la omisión al evacuar el trámite de conclusiones como podía haberlo hecho de acuerdo con el artículo 129.1 de la Ley Jurisdiccional. Con el escrito de interposición del recurso únicamente se aportó poder otorgado en 13 de marzo de 1.990 por D. Juan , Administrador de Lotería, quien interviene en nombre y representación de la Asociación Nacional de Empresarios de Loterías y Juegos del Estado, estando autorizado para el otorgamiento del poder, según resulta de certificación que se une a aquél, en reunión de la Junta de dicha Asociación celebrada en 3 de marzo de 1.990, en la que únicamente se faculta al citado D. Juan "para que otorgara poderes a los letrados y procuradores de Madrid para que legalmente nos representen", acuerdo éste que sólo atribuye facultad para conferir los apoderamientos necesarios para actuar en juicio y que, por su fecha, nunca podría referirse a la impugnación de un Real Decreto promulgado en 27 de mayo de 1.991.
Como consecuencia de lo que se deja expuesto, al no haber subsanado la parte actora el defecto puesto de relieve por el Abogado del Estado en su escrito de contestación a la demanda, procede acordar la inadmisibilidad del recurso 1.160/1.991 de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 82,b) de la Ley Jurisdiccional, al no estar debidamente representada la entidad recurrente.
Desde la perspectiva del principio de jerarquía normativa que consagra la Constitución en el artículo 9.3 la única norma con rango de ley que se considera vulnerada por el Real Decreto objeto de impugnación, en realidad por el artículo 3º de aquél, es la Ley de 22 de julio de 1.939, ya que las referencias a la Ley de Contratos del Estado, Texto Articulado aprobado por Decreto 923/1.965, de 8 de abril, modificado por la Ley 5/1.973, de 17 de marzo y por el Real Decreto-Legislativo 931/1.986, de 2 de mayo, tienen más bien por objeto demostrar la naturaleza contractual de la relación que liga a los Administradores de Loterías con la Administración y las consecuencias negativas que en cuanto a esa relación surgen de la regulación que se establece en el citado artículo 3º. La normativa a nivel inferior en que se apoya la fundamentación de la demanda son la Instrucción General de Loterías aprobada por Decreto de 23 de marzo de 1.956 y el Real Decreto 1.082/1.985, de 11 de junio.
La referida Ley de 22 de julio de 1.939 no regulaba solamente el sistema de provisión de las Administraciones de Lotería sino también, de acuerdo con su artículo 1º, "las Expendedurías de Tabaco y Agencias de Aparatos surtidores de gasolina", y, aunque en el artículo 2º establece el concurso como un modo normal para cubrir las vacantes en los citados establecimientos, ese concurso tiene un sentido totalmente discriminatorio si tenemos en cuenta las preferencias que se establecen en los apartados A) y B) del citado artículo 2º y la discrecionalidad o mejor arbitrariedad en la designación que, en definitiva y sin entrar en un análisis pormenorizado de los preceptos que detallan los criterios preferenciales, son un vehículo para compensar o premiar a vencedores de la Guerra Civil o a sus familiares. Es, como dice con todo acierto el propio recurrente, una "ley de prerrogativas" totalmente discriminatoria, más cercana al privilegio y a la arbitrariedad que a la racional discrecionalidad. Una norma , por otra parte, como argumenta el Abogado del Estado en su escrito de contestación a la demanda, cuya única finalidad y objetivo fue establecer unos criterios de preferencia, hay que volver a insistir, discriminatorios e injustos, en la provisión de vacantes de las Administraciones de Lotería, pero sin regular de un modo general el sistema de provisión.
La consideración que como contrato, de modo más concreto como gestión interesada, tiene para la parte recurrente la relación de los Administradores de Lotería con la Administración Pública, desemboca argumentativamente en que la regulación introducida por el artículo 3º del Real Decreto objeto de impugnación produce una alteración de las circunstancias que dieron lugar al nacimiento de la relación modificando el equilibrio financiero y los derechos y obligaciones recíprocas, ejercicio del "ius variandi" por la Administración que ocasiona sensibles perjuicios a los Administradores de Loterías al ampliar la comercialización de la totalidad de los productos del Organismo Nacional de Loterías y Apuestas del Estado a los puntos de venta integrados en su red comercial.
A pesar de los esfuerzos dialécticos que hace la parte actora en favor de su tesis contractual no parece ser ésta la naturaleza de la relación que liga al Administrador con la Administración Pública, ya que el artículo 156 de la Instrucción General de Loterías dice que la gestión directa del Servicio de Loterías está encomendada a los Administradores del Ramo y el 177 de la misma norma se refiere a título administrativo de nombramiento, de diligencia de toma de posesión, expresiones que se reiteran en el artículo siguiente y, en forma aún mas clara, el artículo 297, que encabeza el Capítulo V del Título IV dedicado al régimen sancionador, dice que "éstas sanciones serán de diversa índole según la agrupación a que correspondan las faltas y compatibles con cualquiera otra que pudiera derivarse de su actuación como Agentes de la Administración del Estado". Pero aunque se admitiera que la relación es de carácter contractual esto no impediría que el Estado, en su función de gestión de la Lotería Nacional que, de acuerdo con el artículo 1ºde la Instrucción General de Loterías de 23 de marzo de 1.956, "es un recurso ordinario del presupuesto de ingresos y un monopolio del Estado ...", decida un nuevo sistema de comercialización de sus productos -conviene recordar que de todos sus productos- en aras de una mayor eficacia y rentabilidad, siendo una cuestión totalmente ajena a este recurso la incidencia que el nuevo sistema previsto de comercialización pueda tener en la relación preexistente y cuyas consecuencias, en el caso de ser perjudiciales, tendrían que ser reclamadas por el cauce procesal oportuno y en el momento en que tengan constancia real, que no surge del repetido artículo 3º del Real Decreto objeto de impugnación.
Si se prescinde, por las razones que se dejan indicadas en el fundamento jurídico cuarto, de la Ley de 22 de julio de 1.939 como parámetro referencial para calibrar el ajuste a la legalidad del precepto recurrido, la aplicación del principio de jerarquía normativa recogido en el artículo 9.3 de la Constitución y en el 26 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración da plena legitimidad al precepto cuestionado que, en definitiva, lo que viene a modificar es el Capítulo II del Real Decreto 1.082/1.985, que clasifica las Administraciones de Lotería Nacional en integrales, que venden exclusivamente participaciones de aquel juego, mixtas, que pueden vender también otros productos autorizados pormenorizadamente por el Organismo Nacional de Loterías y Apuestas del Estado, y especiales, que son aquellas a las que, estando instaladas en el interior de recintos o locales públicos o privados, se les otorgue tal calificación, si bien las denominadas integrales, como ordena el apartado a) del inciso primero del artículo 6 del citado Real Decreto 1.082/1.985, "vendrán obligadas a comercializar otros juegos cuando así se acuerde por el Organismo Nacional de Loterías y Apuestas del Estado", precepto éste que es sustancialmente igual que el ahora cuestionado, aunque en aquel la decisión comercializadora del Organismo está sujeta a las condiciones que determine el Ministerio de Economía y Hacienda. Por su parte, el artículo 5 del Real Decreto 1.360/1.985, de 8 de enero, que restablece la Lotería Primitiva, dice que "el Organismo Nacional de Loterías y Apuestas del Estado establecerá la forma, términos y condiciones en los que las Administraciones de la Lotería Nacional y los establecimientos receptores de Apuestas Deportivas podrán realizar la venta de boletos y pagos de los premios".
El precepto cuestionado, al establecer la posibilidad de que todos los productos del Organismo Nacional de Loterías y Apuestas del Estado sean comercializados en los puntos de venta integrados en su red comercial, tiene una clarísima finalidad organizativa en razón de una mayor rentabilidad y una mejora en la funcionalidad de la actividad vendedora, para cuya promulgación está plenamente legitimada la Administración de acuerdo con el artículo 103 de la Constitución. Por las razones que se dejan expuestas procede la desestimación del recurso 1.170/1.991.
No concurren circunstancias determinantes de una expresa imposición de costas de conformidad al artículo 131 de la Ley Jurisdiccional.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español
En los recursos acumulados números 1.160 y 1.170 de 1.991, promovidos respectivamente por LA ASOCIACIÓN NACIONAL DE EMPRESARIOS DE LOTERÍAS Y JUEGOS DEL ESTADO y Dª. Emilia Y OTRAS contra el Real Decreto 419/1.991, de 27 de marzo, acordamos: 1º) La inadmisibilidad del recurso nº
1.160/1.991 al no estar debidamente representada la parte recurrente; 2º) La desestimación del recurso
1.170/1.991 al ser conforme al Ordenamiento Jurídico la disposición general impugnada; 3º) Sin hacer expresa imposición de costas a ninguna de las partes.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Eladio Escusol.- Fernando Cid.- Segundo Menéndez.- Claudio Movilla.- Rubricados. PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Claudio Movilla Álvarez, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretaria de la misma, certifico.
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