STS, 20 de Octubre de 2009

PRIMERO.- En el recurso contencioso-administrativo 180/2004, la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia de fecha 27 de noviembre de 2006 , cuyo fallo dice literalmente:

Desestimamos el recurso y confirmamos el acto impugnado. Sin costas .

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SEGUNDO.- Contra la referida sentencia preparó la representación procesal de Doña Caridad recurso de casación, que la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional tuvo por preparado mediante providencia de fecha 5 de marzo de 2007 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

TERCERO.- Emplazadas las partes, la representación procesal de Doña Caridad recurrente, compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 24 de abril de 2007 , presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

que, teniendo por presentado este escrito, lo admita, y tenga por interpuesto recurso de casación frente a la sentencia recaída en los autos nº 180/2004, seguidos ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional , en su Sección Sexta, y, previos los trámites preceptivos, dicte sentencia por la que, estimando el único motivo del recurso, case y anule la sentencia recurrida y emplace a las partes para que comparezcan ante esa Sala Tercera del Tribunal supremo. Subsidiariamente, entre a examinar la cuestión de fondo y resuelva de conformidad a la súplica de lademanda. Con imposición de costas a la contraparte.

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CUARTO.- La Sala, por providencia de fecha 5 de septiembre de 2007 , admitió el recurso de casación.

QUINTO.- Por providencia de la Sala de 10 de diciembre de 2007 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a las partes comparecidas como recurridas (la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO y la FEDERACIÓN NACIONAL DE RECEPTORES MIXTOS) a fin de que, en el plazo de treinta días, pudieran oponerse al recurso, lo que efectuaron con el siguiente resultado:

1º.- El Abogado del Estado, en escrito presentado el día 27 de diciembre de 2007, expuso los razonamientos que creyó oportunos y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

Que, teniendo por presentado este escrito con sus copias, se sirva admitirlo, tener por formalizado a nombre del Estado escrito de oposición al presente recurso ordinario de casación interpuesto contra la Sentencia de 27 de noviembre de 2006, dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (autos 180/2004); seguir el procedimiento por sus trámites y, en su día, dictar sentencia por la que se desestime el recurso, confirmando la sentencia recurrida en cuanto declara conforme a Derecho la Orden del Ministerio de Economía nº 430/2004 , de 19 de febrero, impugnada en autos; todo ello con expresa imposición de las costas causadas a la parte recurrente .

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2º.- La Procuradora Doña María Teresa Puente Méndez, en escrito presentado el día 9 de enero de 2008, expuso, asimismo, los razonamientos que creyó oportunos y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

Que tenga por presentado este escrito, junto con sus copias, lo admita y en su virtud, por formulada OPOSICIÓN al recurso de Casación interpuesto por Dª Caridad contra la sentencia de fecha 27 de noviembre de 2006 dictada por la Audiencia Nacional acordando la desestimación en su integridad del mismo y confirmando la resolución recurrida, con expresa imposición de costas a la recurrente .

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SEXTO.- Por providencia de fecha 24 de junio de 2009, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr.

4. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat , y se señaló este recurso para votación y fallo el día 13 de octubre de 2009, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, Magistrado de la Sala.

PRIMERO.- Sobre el objeto del recurso de casación.

El presente recurso de casación que enjuiciamos se interpone contra la sentencia dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 27 de noviembre de 2006 , que desestimó el recurso contencioso- administrativo formulado por la representación procesal de Doña Caridad , Presidenta de la Federación Nacional de Asociaciones Profesionales de Administraciones de Loterías contra la Orden del Ministerio de Hacienda HAC/430/2004, de 19 de febrero, sobre creación de sucursales de la Red Básica de Loterías y Apuestas del Estado

SEGUNDO.- Sobre la fundamentación de la sentencia recurrida.

La Sala de instancia fundamenta la decisión de desestimación del recurso contencioso-administrativo con base en las siguientes consideraciones:

« [...] La cuestión relativa a la ausencia de habilitación normativa de la OM impugnada debe ser desestimada, pues la STS de 7 de julio de 1997 resolvió de forma expresa la cuestión planteada al declarar el ajuste legal del artículo 3 del RD 419/91 de 4 de abril , norma que precisamente contempla la habilitación legal a favor del Organismo Nacional de Loterías y Apuestas del Estado para dictar las normas de desarrollo que estime pertinentes en orden a regular la comercialización de la totalidad de los productos a los puntos de venta integrados en su red comercial en las condiciones que determine el Ministerio de Economía y Hacienda. Ante este dato objetivo carece de sentido seguir examinando los argumentos de la recurrente sobre la falta de habilitación del Ministerio de Economía para dictar normas de desarrollo.

[...] En cuanto a las infracciones de procedimiento denunciadas, debemos concluir que la discrepancia de la recurrente respecto del contenido de las Memorias que acompañan y justifican la elaboración de la OM sólo reflejan la subjetiva discrepancia de la recurrente respecto del contenido de las mismas, pues en éstas se fijan de forma suficiente las exigencias requeridas, tal y como recuerda el Abogado del Estado en la pág. 3 de su contestación a la demanda, se indica en esencia que es necesario que el público pueda adquirir la lotería en un mayor número de establecimientos y se subraya que este despliegue no tiene costes para la Administración con una previsión de incremento de ventas.

En cuanto a la omisión del trámite de audiencia de la recurrente, es conveniente traer a colación la STS de 21 de junio de 2004 (RJ 2004/3688 ), sucesivamente reiterada, que en supuesto de características esencialmente iguales al presente señaló lo siguiente: "El primero de los motivos de impugnación que, de aceptarse llevaría consigo la nulidad de la disposición general en su conjunto, se hace descansar, como hemos dicho, en la cumplimentación defectuosa del trámite de audiencia en la elaboración de la norma impugnada, con infracción del artículo 105 , apartado a), de la Constitución, en cuanto establece que: «La Ley regulará la audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten», trámite de audiencia desarrollado en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, de Organización, Competencia y Funcionamiento del Gobierno, al establecer en su apartado 1 c), párrafo primero, que: «Elaborado el texto de una disposición que afecte a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, se les dará audiencia durante un plazo razonable y no inferior a quince días hábiles, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley que los agrupen o los representen y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición». Pues bien, desde esta perspectiva, y aún cuando, como ha dicho esta propia Sala en sentencias de 22 de enero de 1998, 13 de noviembre de 2000 (RJ 2000\65), 24 de octubre de 2001 (RJ 2001\9158) y 23 (RJ 2003\6436) y 26 de septiembre de 2003 (RJ 2003\8105 ), haya de calificarse el trámite de audiencia como participación funcional en disposiciones de carácter general «preceptivamente impuesta» y que «requiere en el órgano que instruye una actividad configurada técnicamente como carga, concretada en la llamada de las organizaciones y asociaciones que necesariamente deben ser convocadas pues, en otro caso, el procedimiento podría quedar viciado o incluso la disposición resultante podría estar incursa en nulidad», ningún reproche cabe hacer a la norma reglamentaria, porque en la interpretación de las invocadas es reiterada la jurisprudencia de esta Sala (sentencias de 11 de julio y 24 de octubre de 2001 y las que en ellas se recogen), que declara que la audiencia es preceptiva para Asociaciones que no sean de carácter voluntario, pero no cuando se trata, como es el caso, de asociaciones voluntarias, de naturaleza privada, que aunque estén reconocidas por la Ley, no ostentan «por Ley», la representación a que aquel precepto se refiere, pues es este criterio el que traduce con mayor fidelidad el ámbito subjetivo de aquel precepto. Por otro lado, del artículo 24.1 de la Ley del Gobierno antes citada, se infiere, que las consultas que no sean preceptivas se solicitarán si «se estiman convenientes», dejando por tanto cierta discrecionalidad a la Administración para solicitarlas o no; porque, como también tenemos dicho, ese trámite para audiencia no puede transformarse en una intervención en el proceso de elaboración reglamentaria que haga a quien se concede, copartícipe de una potestad que constitucionalmente sólo corresponde al Gobierno".

En estas circunstancias al carecer la entidad recurrente de la condición de asociación creada por la ley y de representación obligatoria debe decaer este motivo de recurso especialmente si se tiene en cuenta que se ha oído a las asociaciones más representativas.

[...] Finalmente, en cuanto al fondo del asunto, no existe la desproporción e incongruencia denunciada, ya que el cálculo de la administración hace referencia un incremento de ventas del 10 al 15% del que se beneficiará también la red básica, ya que la red complementaria actuará como sucursal de la básica. Tampoco existe infracción del art. 14 CE en la medida en que no se produce una distinción de trato entre iguales, ya que los términos de comparación ofrecidos se apoyan en circunstancias fácticas diferentes, como son la pertenencia a la red básica o a la comercial, cuestión por otra parte justificada por la STS de 7 de julio de 1997 , por lo que procede desestimar el recurso también por este motivo .».

TERCERO.- Sobre el planteamiento del recurso de casación.

El recurso de casación se articula en la exposición de un único motivo, que se funda al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, que se concreta en los siguientes subapartados:

1. La sentencia recurrida no repara en la ilegalidad de la Orden Ministerial impugnada, al vulnerar las reglas básicas de la potestad reglamentaria fijadas en el artículo 97 de la Constitución, el artículo 4.1 b) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno , y el artículo 12.2 a) de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado,.

2. La sentencia dictada debe ser rectificada al no juzgar que la Orden es ilegal por transgredir elprincipio de congruencia y la desafortunada adecuación entre los medios contemplados y los fines que persigue, imponiendo a sus destinatarios principales mayores exigencias que las indispensables para el desenvolvimiento de la actuación regulada.

3. La sentencia infringe las normas del Ordenamiento jurídico que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto del debate, por cuanto la Orden Ministerial vulnera el principio de legalidad, toda vez que la Orden recurrida no goza en modo alguno de mero carácter complementario de la Ley, sino ordenamental o sustitutiva de ella, al regular cuestiones básicas del sector, y sobre las que el legislador no se ha pronunciado, por lo que perpetúa una deslegalización y cabe considerarla de reglamento independiente.

4. La sentencia es contraria al ordenamiento al no juzgar ilegal la Orden Ministerial por vulnerar su procedimiento de elaboración, incumpliendo el artículo 24.1 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno , en lo que concierne al contenido exigido a las Memorias Justificativa y Económica.

5. La sentencia vulnera el ordenamiento al no detectar que la Orden Ministerial impugnada es ilegal al infringir su procedimiento de elaboración, respecto de la fase instructora, y, concretamente, el artículo 24.1 c) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno , en lo que concierne al trámite de audiencia pública, al haberse eludido la intervención de organizaciones y asociaciones representativas cuyos fines guardan relación directa con el objeto de la norma proyectada.

CUARTO.- Sobre la improsperabilidad del recurso de casación.

El recurso de casación, cuya formulación, observamos, adolece de la falta de motivación exigible, conforme a lo dispuesto en el artículo 92.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, pues el letrado defensor de la Federación recurrente se limita a reiterar en el escrito de interposición las alegaciones expuestas, con carácter abstracto y general sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria, en el proceso de instancia, sin verter una crítica razonada precisa y coherente acerca de la fundamentación jurídica de la sentencia recurrida, como advierte el Abogado del Estado y el Letrado defensor de la FEDERACIÓN NACIONAL DE RECEPTORES MIXTOS en sus escritos de oposición, no puede prosperar, con base en los siguientes argumentos:

En primer término, consideramos que la imputación que se realiza a la sentencia recurrida de no reparar en la ilegalidad de la Orden del Ministerio de Hacienda HAC/430/2004 , de 19 de febrero, sobre creación de sucursales de la Red Básica de Loterías y Apuestas del Estado, por vulnerar las reglas básicas de la potestad reglamentaria y, particularmente, el sometimiento al principio de legalidad y a los principios generales del derecho, el principio de congruencia y la adecuación entre los medios contemplados y los fines que persigue, carece de fundamento, puesto que, como reconoce la Sala de instancia, la norma impugnada tiene su cobertura en el artículo 3 del Real Decreto 419/1991, de 27 de marzo , por el que se regula la distribución de la recaudación y premios en las apuestas deportivas del Estado y otros juegos gestionados por el Organismo Nacional de Loterías y Apuestas del Estado, que, en relación con lo dispuesto en la Disposición Final, habilita al Ministro de Economía y Hacienda a dictar las normas complementarias que regulen la posibilidad de que el Organismo Nacional de Loterías y Apuestas del Estado encomiende la comercialización de la totalidad de sus productos a los puntos de venta integrados en su red comercial, con el objeto, según refiere la Exposición de Motivos de la norma reglamentaria analizada, de optimizar el rendimiento comercial de lo juegos del Estado cuya gestión tiene encomendada.

Por ello, rechazamos que la sentencia recurrida haya infringido el artículo 97 de la Constitución, que dispone que el Gobierno «ejerce la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las Leyes», pues la habilitación al Ministro de Hacienda para dictar la norma impugnada, que ordena la comercialización de los productos de Loterías y Apuestas del Estado en los establecimientos de la Red Complementaria y su eventual consideración como sucursales de los puntos de venta integrados en la Red Básica, resulta, específicamente, del artículo 3 del Real Decreto 419/1991, de 27 de marzo , como hemos expuesto, debiendo precisar que el invocado artículo 4.1 b) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno , confiere a los Ministros la atribución de ejercer la potestad reglamentaria en las materias propias de su Departamento.

A estos efectos, cabe significar que en la sentencia de esta Sala Jurisdiccional de 7 de mayo de 2009 (RC 878/2006 ), ya rechazamos el argumento de que la Orden del Ministerio de Hacienda HAC/430/2004, de 19 de febrero, fuera anulable por carecer el órgano decisor de habilitación legal con base, en los siguientes razonamientos:

« Añadamos tan sólo en relación con este primer motivo que, tal como se expone en la Sentencia deinstancia, la estructura comercial del Organismo Nacional de Loterías y Apuestas del Estado se recoge en la actualidad en el Real Decreto 419/1991, de 11 de junio, que establece en su artículo 3 que el dicho Organismo pueda encomendar la comercialización de la totalidad de sus productos a los puntos de venta integrados en su red comercial, sin mayores distinciones. Y que, con dicha habilitación, lo que hace la Orden impugnada es ampliar a los puntos de venta de la red complementaria la posibilidad de comercializar la Lotería Nacional, lo que hasta el momento no ocurría, como se indica en la exposición de motivos. Nada hay que apoye la impugnación carente de fundamentos de la entidad recurrente, a reserva de la referencia al argumento sobre igualdad que se desarrolla más en el segundo motivo . » .

Y, asimismo, debemos descartar que se haya producido una deslegalización con la aprobación de la Orden Ministerial impugnada en la instancia por afectar a materias cuya regulación esté reservada a la Ley, acogiendo los fundamentos jurídicos de la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 7 de julio de 1997 (RCA 1160/1991 y 1170/1991 acumulados), en que sostuvimos que la determinación por el artículo 3 del Real Decreto 419/1991, de 27 de marzo , de la posibilidad de que todos los productos de juegos que gestionase el Organismo Nacional de Loterías y Apuestas del Estado sean comercializados en los puntos de venta integrados en su red comercial, disposición que desarrolla la Orden enjuiciada, tiene plena legitimidad y no infringe el principio de jerarquía normativa, en los siguientes términos:

« Si se prescinde, por las razones que se dejan indicadas en el fundamento jurídico cuarto, de la Ley de 22 de julio de 1.939 como parámetro referencial para calibrar el ajuste a la legalidad del precepto recurrido, la aplicación del principio de jerarquía normativa recogido en el artículo 9.3 de la Constitución y en el 26 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración da plena legitimidad al precepto cuestionado que, en definitiva, lo que viene a modificar es el Capítulo II del Real Decreto 1.082/1.985 , que clasifica las Administraciones de Lotería Nacional en integrales, que venden exclusivamente participaciones de aquel juego, mixtas, que pueden vender también otros productos autorizados pormenorizadamente por el Organismo Nacional de Loterías y Apuestas del Estado, y especiales, que son aquellas a las que, estando instaladas en el interior de recintos o locales públicos o privados, se les otorgue tal calificación, si bien las denominadas integrales, como ordena el apartado a) del inciso primero del artículo 6 del citado Real Decreto 1.082/1.985 , "vendrán obligadas a comercializar otros juegos cuando así se acuerde por el Organismo Nacional de Loterías y Apuestas del Estado", precepto éste que es sustancialmente igual que el ahora cuestionado, aunque en aquel la decisión comercializadora del Organismo está sujeta a las condiciones que determine el Ministerio de Economía y Hacienda. Por su parte, el artículo 5 del Real Decreto 1.360/1.985, de 8 de enero , que restablece la Lotería Primitiva, dice que "el Organismo Nacional de Loterías y Apuestas del Estado establecerá la forma, términos y condiciones en los que las Administraciones de la Lotería Nacional y los establecimientos receptores de Apuestas Deportivas podrán realizar la venta de boletos y pagos de los premios".

El precepto cuestionado, al establecer la posibilidad de que todos los productos del Organismo Nacional de Loterías y Apuestas del Estado sean comercializados en los puntos de venta integrados en su red comercial, tiene una clarísima finalidad organizativa en razón de una mayor rentabilidad y una mejora en la funcionalidad de la actividad vendedora, para cuya promulgación está plenamente legitimada la Administración de acuerdo con el artículo 103 de la Constitución. Por las razones que se dejan expuestas procede la desestimación del recurso 1.170/1.991 . » .

Debemos rechazar la tesis impugnatoria que postula que la sentencia recurrida ha vulnerado los principios de coherencia y conveniencia que deben regir la aprobación de las normas reglamentarias por imponer cargas y exigencias injustificadas a los Administradores de la Red Básica para el desenvolvimiento de su actividad, pues advertimos que la Orden impugnada pretende organizar y homogeneizar, desde el punto de vista comercial, la red de ventas, sin incluir prescripciones jurídicas de carácter discriminatorio, conforme a los razonamientos jurídicos expuestos en la citada sentencia de esta Sala de 7 de mayo de 2009 , en la que dijimos:

« En cuanto al segundo motivo, contiene varios epígrafes. En el primero, se afirma erróneamente que la Orden impugnada asigna al Organismo Nacional de Loterías y Apuestas del Estado un cometido (la comercialización de la Lotería Nacional), que corresponde al Patronato para la creación de administraciones de loterías, de acuerdo con la ya mencionada Instrucción General de Loterías de 1.956. Ni la Orden asume tal cometido, ni debe olvidarse, como ya se ha indicado antes, que la Orden en cuestión se apoya en el Real Decreto 419/1991, norma posterior por lo demás a la citada Instrucción General. En el segundo epígrafe se invoca la doctrina de los actos propios, justificada confusamente en la queja de que la puesta en marcha de la red complementaria no podría hacerse a costa de su propia red básica. En el tercer epígrafe se formula la queja de infracción del principio constitucional de igualdad porque supuestamente a las sucursales de la red complementaria no se les exigiría los mismos requisitos de seguridad que a los de la red básica. Tal quejacarece por completo de fundamento si se atiende a que el artículo segundo , último párrafo, de la Orden impugnada se remite a una futura regulación emanada de la Dirección General de Loterías y Apuestas del Estado de los requisitos para la creación y autorización de sucursales. El motivo finaliza con la invocación de la vulneración de varios preceptos de la Ley 30/1992 que serían consecuencia de las infracciones que la parte entiende haber justificado previamente; al haber sido rechazadas tales alegaciones, procede también descartar estas infracciones . » .

El reproche casacional a la sentencia recurrida, fundado en la vulneración del procedimiento de elaboración de las disposiciones generales, en lo que se refiere a las deficiencias observadas en la Memoria Justificativa y en la Memoria Económica, debe desestimarse, puesto que no apreciamos que la Sala de instancia haya infringido el invocado artículo 24.1 a) de la Ley 50/1997, de 27 del noviembre, del Gobierno , al considerar suficiente el contenido expositivo de estos documentos, en cuanto que informan que su objeto es facilitar que el público pueda adquirir la Lotería del Estado en un mayor número de establecimientos, lo que puede suponer un incremento de la recaudación en un 10 o 15 por ciento, lo que implica a la vez un aumento, en el mismo porcentaje, de los ingresos al Tesoro Público por el concepto de Lotería Nacional, y que la aplicación de la Orden no genera ningún coste.

La queja casacional fundamentada en la infracción del artículo 24.1 c) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno , en lo que concierne al trámite de audiencia previsto en dicha disposición, se revela infundada, pues, en el supuesto enjuiciado, dado el contenido normativo de la Orden Ministerial, que se limita a desarrollar el Real Decreto 419/1991, de 27 de marzo , disponiendo la comercialización de la Lotería Nacional en todos los puntos de venta integrados en la Red Básica y en la Red Complementaria, con objeto de afrontar la implantación de una red comercial racional y competitiva, a tenor de la configuración de la red de sucursales de la red Básica, que queda condicionada a la aprobación de normas reguladoras por el Organismo de Loterías y Apuestas del Estado, como se advierte en la sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo de 7 de mayo de 2009 , y constatarse que han sido consultadas, entre otras asociaciones o colectivos afectados, la Agrupación Nacional de Asociaciones Provinciales de Administraciones de Loterías y la Federación Nacional de Receptores Mixtos, sin que se haya controvertido el hecho referido por la defensa letrada de la Federación recurrida de que la recurrente Doña Caridad , en calidad de Presidenta de la Federación Nacional de Asociaciones Profesionales de Administraciones de Loterías, formuló observaciones al proyecto de la Orden mediante escritos de 7 de octubre de 2004 y 20 de octubre de 2004 al Director General de Loterías y Apuestas del Estado, aunque quepa corregir el razonamiento de la Sala de instancia en cuanto que excluye radicalmente que sea exigible la participación en el procedimiento de elaboración de disposiciones generales de aquellas asociaciones privadas de carácter voluntario.

A estos efectos, resulta oportuno recordar la doctrina formulada en la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 16 de marzo de 2005 (RC 2911/2002 ), sobre la interpretación constitucionalmente adecuada del artículo 24.1 c) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno , respecto de la llamada o audiencia de asociaciones de carácter voluntario en el procedimiento de elaboración de los reglamentos, reproducida en la sentencia de 2 de diciembre de 2008 /RC 1997/2006 ), en la que dijimos:

« En la interpretación de este precepto hay que partir de que la finalidad primordial del mismo es cumplir con la exigencia constitucional contemplada en el artículo 105 a), cuyo sentido es plasmar en este ámbito el principio de participación de los ciudadanos "directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley", como dice el propio texto constitucional. El artículo 24 de la Ley del Gobierno ofrece un amplio elenco de posibilidades para alcanzar dicho objetivo: la audiencia directa a los afectados, la audiencia a través de asociaciones u organizaciones representativas, la solicitud a estas de informes o estudios y el sometimiento del proyecto de disposición a información pública. Pues bien, no puede compaginarse con la exigencia constitucional de participación de los ciudadanos el que no se hiciese uso de ninguna de las mencionadas posibilidades que ofrece el referido precepto legal, entre las cuales la audiencia a las asociaciones y organizaciones representativas o el sometimiento de la disposición a información pública se presentaban como especialmente idóneas.

A este respecto hay que rechazar la interpretación efectuada por la Sala de instancia respecto al requisito del artículo 24 de la Ley del Gobierno sobre el reconocimiento legal de las asociaciones u organizaciones a los que hubiera que dar audiencia, puesto que parece entenderlo en el sentido de que sólo habría que darles semejante trámite a aquellas organizaciones y asociaciones que estuviesen directa y específicamente calificadas por la ley como asociaciones representativas del sector afectado. Pero sin duda tiene razón la Asociación recurrente al entender que las entidades que menciona en el desarrollo de este motivo, además de resultar más o menos directamente afectadas por la Orden en cuestión, poseen tal carácter de estar "reconocidas por la ley" y representar a los ciudadanos afectados por la disposiciónafectada (Cámaras de la Propiedad Urbana, Colegios de Administradores de Fincas, Asociaciones de Consumidores y Asociaciones de empresas de ascensores -entre las que se encuentra la actora-. Y son asociaciones u organizaciones reconocidas por la ley puesto que están constituidas de acuerdo con sus respectivos regímenes legales y sin duda alguna agrupan o representan a los ciudadanos en relación con fines que guardan relación directa (más o menos específica en los casos citados) con el objeto de la disposición . » .

En consecuencia con lo razonado, al desestimarse íntegramente el único motivo de casación articulado, debemos declarar que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de Doña Caridad , en calidad de Presidenta de la Federación Nacional de Asociaciones Profesionales de Administraciones de Loterías, contra la sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 27 de noviembre de 2006 , dictada en el recurso contencioso-administrativo 180/2004.

QUINTO.- Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, procede imponer las costas procesales causadas en el presente recurso a la parte recurrente.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio dela potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

Primero.- Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de Doña Caridad , en calidad de Presidenta de la Federación Nacional de Asociaciones Profesionales de Administraciones de Loterías, contra la sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 27 de noviembre de 2006 , dictada en el recurso contencioso-administrativo 180/2004.

Segundo.- Efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación a la parte recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Ramon Trillo Torres.- Manuel Campos Sanchez-Bordona.- Eduardo Espin Templado.- Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.- Alfonso Llamas Soubrier.- Firmado.