STS, 9 de Febrero de 2004

En el proceso contencioso-administrativo núm. 72/1996, la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia de fecha 29 de octubre de 1998, por la que inadmitió el recurso interpuesto por la Procuradora Dª Everilda Camargo Sánchez, en nombre y representación de MERCANTIL MARÍTIMA DEL NORTE, S.A. (actualmente TANAUA, S.A.), contra las resoluciones de la Dirección General de la Marina Mercante, que desestimó por silencio administrativo, las peticiones efectuadas el 28 de septiembre de 1987, el 29 de marzo de 1988, el 30 de septiembre de 1980 y el 26 de marzo de 1985 sobre reclamación de ayudas al tráfico marítimo.

Contra la referida sentencia preparó la representación procesal de TANAUA, S.A. (antes MARÍTIMA DEL NORTE, S.A.) recurso de casación, que la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid tuvo por preparado mediante providencia de fecha 1 de diciembre de 1998 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 14 de enero de 1999, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, concluyó con el siguiente SUPLICO: "tenga por interpuesto recurso de casación contra la sentencia número 950 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 29 de octubre de 1998, y, previos los trámites preceptivos, dicte sentencia, por la que, estimando el motivo del recurso, case y anula la sentencia recurrida y resuelva de conformidad con el suplico de la demanda.".

La Sala, por Auto de fecha 9 de junio de 2000, admitió el recurso de casación con relación a las ayudas que superan el límite casacional de seis millones de pesetas y acordó la inadmisión del recurso respecto al resto de ayudas solicitadas, declarando la firmeza de la sentencia recurrida en cuanto a éstas últimas.

Por providencia de la Sala de fecha 14 de diciembre de 2000 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO) a fin de que, en el plazo de treinta días, pudiera oponerse al recurso, lo que efectuó en escrito presentado el día 13 de febrero de 2001, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó que se dictara sentencia por la que se declarase no haber lugar al recurso o, subsidiariamente, lo desestimase, con expresa imposición de las costas al recurrente en ambos casos.

Por providencia de fecha 19 de noviembre de 2003 se designó Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, y se señaló este recurso de casación para votación y fallo el día 27 de enero de 2004, fecha en que tuvo lugar el acto.

Constituye el objeto del presente recurso de casación la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 29 de octubre de 1998, que declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso- administrativo interpuesto contra las resoluciones de la Dirección General de la Marina Mercante, que desestimaron, en virtud de silencio administrativo, las peticiones efectuadas el 28 de septiembre de 1987, el 29 de marzo de 1988, el 30 de septiembre de 1988 y el 16 de marzo de 1989 en reclamación del reconocimiento de pago de diversas ayudas al tráfico marítimo, que fueron nuevamente peticionadas por escritos de 29 de enero de 1990, 21 de enero de 1992, 1 de junio de 1995 y 12 de septiembre de 1995.

La sentencia de la Sala de instancia fundamenta la declaración de inadmisión del recurso contencioso-administrativo en que no consta ni en el expediente administrativo ni en los autos que la Empresa recurrente haya agotado la vía administrativa al no haber interpuesto el preceptivo recurso de alzada contra los actos presuntos de la Dirección General de la Marina Mercante desestimatorios de las solicitudes de pago de ayudas al tráfico marítimo, al amparo de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 o el recurso ordinario, de conformidad con la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, según se refiere en el fundamento jurídico tercero en los siguientes términos:

"Como cuestiones previas, el Abogado del Estado alega la inadmisibilidad del recurso por no haberse agotado la vía administrativa. A tal efecto, dice que "las resoluciones presuntas de la Dirección General de la Marina Mercante debieron ser recurridas en alzada cuando estaba vigente la ley de 17.7.58 o bien, por la vía de recurso ordinario una vez que el interesado optó por reiterar, refundiéndolas, las peticiones anteriores y de instar la petición de certificación de acto presunto al amparo del art. 44, 2º de la Ley 30/92. No habiéndose agotado, pues, la vía Administrativa, procede la inadmisibilidad invocada".

Pues bien, es lo cierto que no consta ni en el expediente administrativo ni en autos documento alguno por el que pueda deducirse que el actor haya agotado la vía administrativa como requisito previo para que pueda accederse válidamente a esta vía jurisdiccional porque el acto originario (de la Dirección General de la Marina Mercante) debe ser agotado en vía administrativa mediante el recurso de alzada (LPA de 17.7.58) o por el recurso ordinario (Ley 30/92, de 26.11) como presupuesto legalmente necesario y exigido para que el citado acto administrativo sea definitivo y firme ("agote la vía administrativa") y susceptible, por ello, de revisarse en la vía jurisdiccional contencioso-administrativa.

Sin embargo, lo que ha acontecido en el caso que nos ocupa es bien simple: actividad de silencio por parte de la referida Dirección General, sucesivas denuncias de la mora (al amparo de la LPA de 17.7.58) y posteriores denuncias de mora (al amparo, también, de la LPA de 1958 y de la vigente Ley 30/92) ante el Ministro del ramo, pero sin que, en ningún momento, se haya interpuesto formal y materialmente el preceptivo recurso administrativo que agote o ponga fin a la vía administrativa (ante el superior jerárquico) como presupuesto "sine qua non" para poder acceder válidamente ante la jurisdicción contencioso-administrativa; lo que, en definitiva, conduce a estimar la causa de inadmisibilidad alegada por el representante de la Administración, en virtud de lo dispuesto en el art. 82, c) en relación con el art. 37 de la LJCA de 27.12.56.".

El recurso de casación se articula al amparo del artículo 94.1.4, de la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa de 27 de diciembre de 1956, en su redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril, censurando que la Sala de instancia ha incurrido en error al exigir el agotamiento de la vía administrativa cuando el acto de ordenación de pago corresponde al Ministro, de conformidad con el artículo 74.2 de la Ley General Presupuestaria, infringiendo lo dispuesto en el artículo 109 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Procede desestimar la pretensión de declaración de inadmisibilidad del recurso de casación, que promueve el Abogado del Estado alegando que el escrito de interposición formulado por la parte recurrente omite la cita de la norma jurídica que considera infringió la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid impugnada.

El artículo 99 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa de 27 de diciembre de 1956, en su redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril, establece en su parágrafo primero que el recurrente habrá de formular ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo el escrito de interposición del recurso en el que se expresará razonadamente el motivo o motivos en que se ampare, citando las normas o la jurisprudencia que considere infringidas.

El deber procesal de expresar razonadamente el motivo o motivos en que se ampare el recurso de casación constituye un requisito de forma exigible del escrito de interposición del recurso, que como se aprecia en los Autos de esta Sala de 13 de diciembre de 1999, 18 de febrero de 2000 y en las Sentencias de 22 de julio de 2002, 23 de septiembre de 2002 y 21 de abril de 2003, descansa en la naturaleza extraordinaria del recurso de casación, que impone al recurrente la carga de cumplimentar con rigor jurídico los requisitos de forma que determinan el contenido del escrito de interposición del recurso, cuya infracción provoca la declaración de inadmisión del recurso de casación, según autoriza el artículo 100 de la referida Ley matriz de esta jurisdicción contencioso- administrativa.

Conforme a estos parámetros legales y jurisprudenciales de enjuiciamiento, procede declarar que el escrito de interposición del recurso de casación formulado por la defensa letrada de la Entidad recurrente, sometido a las prescripciones de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso- administrativa, satisface los requisitos de forma exigidos en el artículo 99 de la mentada ley de enjuiciamiento contencioso-administrativa, porque, aun articulándose el recurso de casación al amparo de la cita del artículo 94.1 4º de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso- administrativa, esta Sala advierte el manifiesto error material producido en la redacción del escrito de interposición del recurso de casación al deducirse inequívocamente que el motivo de casación formulado lo es al amparo del artículo 95.1, apartado 4º de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, al expresarse que el recurso de casación se articula por infracción de las normas del ordenamiento jurídico constituidas por el artículo 74.2 de la Ley General Presupuestaria y el artículo 109 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Esta interpretación de los artículos 99 y 100 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso- administrativa es conforme al derecho de acceso a los recursos que se integra en el contenido del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 24 de la Constitución, porque, como observa el Tribunal Constitucional en la sentencia 214/2003, de 1 de diciembre, el derecho a la revisión de las resoluciones judiciales, dejando a salvo el ámbito del orden jurisdiccional penal, en que se garantiza el derecho a la doble instancia, es un derecho de configuración legal que constituye una función jurisdiccional de exclusiva competencia de los Jueces y Tribunales, de modo que la declaración de inadmisión de los recursos que ha de efectuarse de forma motivada, en base a la aplicación de una causa legal y a la interpretación de las normas procesales que las regulan sólo trasciende al plano constitucional cuando el Tribunal incurra en error patente, arbitrariedad o en manifiesta irracionalidad, siendo irrazonable la interpretación excesivamente rigorista de estos preceptos procesales que no tome en consideración el principio pro actione que rige con intensidad matizada en el recurso de casación.

Debe declararse la improsperabilidad del motivo de casación articulado por infracción del ordenamiento jurídico, al pretender la parte actora, con defectuosa técnica procesal, fundamentarlo en la invocación de dos preceptos legales -artículo 74.2 de la Ley General Presupuestaria y el artículo 109 de la Ley procedimental contencioso-administrativa- que no fueron alegados en el recurso contencioso-administrativo, y que tienen relevancia esencial para resolver el proceso, porque su toma en consideración determinaría la falta de competencia de la Sala del Tribunal Supremo para conocer del enjuiciamiento de los actos impugnados (que se imputan en sede de recurso de casación sobrevenidamente al Ministro de Fomento, en vez de a la Dirección General de la Marina Mercante a quien se refiere en el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo), que cabe considerar no válidos para fundamentar el recurso de casación, incurriendo en desviación procesal, como advierte el Abogado del Estado y en vulneración del principio de congruencia.

La naturaleza extraordinaria del recurso de casación reside también en que en este recurso, del que conoce la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo y que tiene como finalidad asegurar la interpretación uniforme del ordenamiento jurídico mediante la formación de doctrina jurisprudencial que constituye fuente del Derecho, no se pueda modificar el objeto del recurso contencioso-administrativo ni el debate jurídico-procesal constituido, ni alterar, ni suscitar motivos nuevos a los planteados en la instancia, porque el juicio de legalidad no se realiza por esta Sala de forma abstracta, sino mediante el procedimiento de revisión de la sentencia del Tribunal a quo, que ha debido decidir todas las cuestiones controvertidas en el proceso, conforme reza el artículo 80 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.

Esta Sala del Tribunal Supremo, en el ejercicio de sus funciones casacionales se encuentra vinculada a respetar el principio de congruencia que interesa la más perfecta adecuación entre las pretensiones de las partes y la decisión jurisdiccional de instancia y la causa petendi instada en el recurso de casación, sin que las partes dispongan de poder de disposición sobre el Derecho material que les faculte para pretender en sede de este recurso extraordinario de casación la introducción de nuevos fundamentos jurídicos que sostengan la impugnación de los actos administrativos que no hubieren sido objeto de alegación en el recurso contencioso-administrativo de instancia.

El principio de congruencia en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, que impone al juez el deber de motivar las resoluciones judiciales mediante la exposición de los razonamientos suficientes que se corresponda con las pretensiones formuladas y las alegaciones aducidas por las partes, se proyecta como deber procesal a las partes impidiendo que puedan suscitar en el recurso de casación cuestiones que no han sido planteadas en el recurso contencioso- administrativo y que, consecuentemente, no han sido objeto de razonamiento por el juzgador al no gozar de un poder de disposición material que le faculte para solicitar en sede del recurso de casación una revocación de la sentencia en base a nuevos fundamentos jurídicos.

Refiere esta Sala en la sentencia de 9 de mayo de 2001 (RC 1049/1996), que en el recurso de casación, es necesario: en primer lugar, que los preceptos o la jurisprudencia que se citen como infringidos, tanto en los motivos formales como los de fondo, guarden relación con la cuestión o cuestiones debatidas en la instancia, como se desprende de la lectura del artículo 100.2.b) de la Ley Jurisdiccional, que permite declarar la inadmisión del recurso "cuando no se citan las normas o la jurisprudencia que se reputan infringidas" y cuando las citas hechas "no guardan relación alguna con las cuestiones debatidas"; y, en segundo término, que no se introduzcan a través de los motivos casacionales, del 4º del art. 95.1 fundamentalmente cuestiones jurídicas que no hayan sido planteadas ni debatidas en la instancia, esto es, "cuestiones nuevas", entendiendo por tales aquellas en que se postule una nueva calificación jurídica o la aplicación de un precepto o de una doctrina jurisprudencial, hasta el momento no invocada, que comporte unas consecuencias jurídicas que en la instancia no se hayan planteado ni debatido. Este último requisito es fundamental para no confundir la "cuestión nueva" en casación con la simple aportación de nuevos argumentos o, incluso, la cita de nuevos preceptos o nuevas sentencias que sirvan para sustentar la misma calificación o consecuencia jurídica, esto es, que no supongan la alteración del punto de vista jurídico. Téngase presente que, siendo la pretensión principal que se hace valer en un proceso contencioso administrativo una pretensión de anulación, la "causa petendi" está integrada no solo por los hechos individualizadores de esa pretensión, sino también por el título jurídico en virtud del cual se solicita la anulación. Por consiguiente, si la cita de un distinto precepto como infringido comporta un cambio del título o motivo de nulidad esgrimido en la instancia, que no ha sido debatido en ella ni podido ser considerado en la sentencia que le hubiera puesto fín, se estaría ante una "cuestión nueva" insusceptible de articulación en un recurso de casación, situación distinta a la de cambios que signifiquen una ampliación, matización o complemento del punto de vista jurídico mantenido en la instancia.

La Sentencia de esta Sala de 5 de Julio de 1996 (RC 4689/93), con cita de las sentencias de 16 y 18 de Enero y 11 y 15 de Marzo de 1995, resume esta doctrina jurisprudencial al afirmar que la pretensión revocatoria casacional no pude fundamentarse al amparo del art. 95.1.4º LJCA en un motivo que suponga el planteamiento por el recurrente de cuestión nueva que no haya sido suscitada en la instancia y que, por consiguiente, no haya sido objeto de controversia ni de decisión en la sentencia recurrida, y ello por dos razones; por una parte, porque el recurso de casación tiene por finalidad propia valorar si se infringieron por el Tribunal "a quo" normas o jurisprudencia aplicable (además de si se quebrantaron las formas esenciales del juicio por haberse vulnerado las normas reguladoras de la sentencia o las que rigen los actos o garantías procesales, siempre que, en este último caso, se haya producido indefensión) y resulta imposible que pueda producirse aquella infracción en relación con una cuestión que ni siquiera fué considerada y sobre la que, por tanto, no hubo pronunciamiento en la sentencia --omisión que, en su caso, de entenderse improcedente, tendría su adecuado cauce revisor en el de la incongruencia omisiva--, y, por otra, porque tan singular mutatio libelli afectaría al mismo derecho de defensa del recurrido que garantiza el artículo 24 de la Constitución, en el supuesto de que, sin las posibilidades de la alegación y de la prueba que corresponden a la instancia, se entendiera admisible el exámen y decisión de una cuestión sobrevenida a través del recurso de casación con las limitaciones que comporta su régimen respecto de dichos medios de defensa.

Procede, consecuentemente, declarar no haber lugar al recurso de casación, porque la atribución sobrevenida del acto originariamente impugnado al Ministro de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente, en aplicación del artículo 94.1 de la Ley General Presupuestaria, que promovería que dicho acto pusiera fin a la vía administrativa, de conformidad con el artículo 109 c) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, resulta manifiestamente contradictorio con la determinación del objeto del recurso contencioso-administrativo que se efectúa en el escrito de interposición, que evidencia que los actos efectivamente impugnados fueron resoluciones de la Dirección General de la Marina Mercante.

De conformidad con el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso- administrativa, procede imponer las costas procesales causadas en el presente recurso a la parte recurrente.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,