STS, 24 de Marzo de 2003

El día 25 de julio de 2001, el Procurador D. JOSE LUIS MARTIN JAUREGUIBEITIA, en nombre y representación del PARTIDO NACIONALISTA VASCO- EUZKO ALDERDI JELTZALEA ( PNV- EAJ ), presentó escrito ante esta Sala, interponiendo recurso contencioso administrativo contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 18 de mayo de 2001 por el que se desestima la solicitud del recurrente de compensación por la incautación del Diario " El Día" de Donostia- San Sebastián, ( Gipuzkoa), por entender que se trataba de un supuesto excluido en la Ley 43/1998, de 15 de diciembre, de Restitución o Compensación a los Partidos Políticos de bienes y derechos incautados en aplicación de la Normativa sobre Responsabilidades Políticas del período 1936-1939, desestimando igualmente la solicitud de Compensación por la incautación de las instalaciones, mobiliario, enseres e inmueble de "Prensa Editorial Católica, S.A", por considerar extemporánea su formulación además de no haberse acreditado la vinculación exigida entre el Partido Político y dicha entidad mercantil ni la afectación o destino de dichos bienes a actividades políticas propias del Partido solicitante .-

Admitido a trámite el recurso, con fecha 19 de diciembre de 2001, formalizó el indicado Procurador Sr. Martín Jaureguibeitia la demanda correspondiente a nombre del recurrente PARTIDO NACIONALISTA VASCO- EUSKO ALDERDI JELTZALEA ( PNV-EAJ ), en base a los hechos y fundamentos que estimó conducentes a su pretensión, y terminó suplicando a la Sala que se dictase sentencia estimatoria del recurso interpuesto y se declarase:

- La nulidad de los artículos 1,2,3 y 4 del Reglamento para la aplicación de la Ley 43/1998, aprobado por Real Decreto 610/1999.-

- La nulidad del Acuerdo de Consejo de Ministros de fecha 18 de mayo del 2001.

- El derecho del Partido Nacionalista Vasco- Euzko Alderdi Jeltzalea a recibir compensación por la incautación de los bienes de Prensa Editorial Católica, S.A., según lo solicitado en el expediente administrativo al que se contraen estos autos, y por tanto, el derecho a percibir las siguientes cantidades y por los siguientes conceptos:

1. Por la incautación del periódico El Día, 377 millones de pesetas o su contravalor en euros.

2. Por la incautación del inmueble sito en la Calle Easo, número 12, de San Sebastián, 250 millones de pesetas, o su correspondiente contravalor en euros.

3. Por la incautación de los derechos patrimoniales, maquinaria, instalaciones y elementos del proceso productivo del periódico El Día, 267 millones de pesetas, o su contravalor en euros.

- El derecho a percibir los correspondientes intereses legales de las sumas que como compensación se acordasen, desde la fecha en que se había formulado la reclamación administrativa.

- La condena en costas a la Administración demandada, con declaración expresa de su temeridad.

El SR. ABOGADO DEL ESTADO, en representación de la ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, en su escritos de contestación, tras alegar los hechos y fundamentos aplicables al caso, terminó suplicando a la Sala que se dictase en su día sentencia desestimatoria del recurso .-

Posteriormente, por auto dictado el día 5 de febrero de 2002, se recibió el pleito a prueba, habiéndose practicado toda la que, propuesta en tiempo y forma, fue admitida y declarada pertinente, con el resultado que consta en autos. Así, en resolución de fecha 9 de julio siguiente, se acordó conceder a las partes, por su orden, DIEZ DIAS para que presentaran escrito de conclusiones sucintas de los hechos alegados y motivos jurídicos de apoyo a sus pretensiones, lo que verificaron dentro del término procesal concedido para ello.

Mediante providencia de fecha 31 de enero de 2003 , se acordó señalar para deliberación y fallo de este recurso el día 12 de marzo siguiente, momento en el que han tenido lugar dichos actos procesales.-

Es objeto de este recurso contencioso administrativo la determinación de si es o no conforme a derecho el Acuerdo del Consejo de Ministros, de fecha 18 de Mayo de 2.001, que desestimó las solicitudes presentadas por el Partido Nacionalista Vasco-Eusko Alderdi Jeltzalea, en anagrama PNV-EAJ, en sendos escritos que tuvieron entrada en la Dirección General de Patrimonio del Estado, el primero, con fecha 17 de Abril de 2.000, en el que se reclamaba la compensación correspondiente por la incautación del diario " El Día ", de San Sebastián, (Guipúzcoa) y, otro, el 26 de Mayo del mismo año, por la incautación de las instalaciones, mobiliarios, enseres e inmueble de Prensa Editorial Católica, S.A., de San Sebastián, ( Guipúzcoa); reclamaciones, ambas, presentadas al amparo de lo dispuesto en la Ley 43/1.998, de 15 de Diciembre, de Restitución o Compensación a los Partidos Políticos de Bienes y Derechos Incautados, en aplicación de la normativa sobre responsabilidades políticas del período 1.936-1.939.

La desestimación se basó, en cuanto a la primera petición, en que lo solicitado constituía un supuesto de restitución o compensación excluido por la precitada Ley 43/1.998. Y, respecto de la segunda, en la extemporaneidad de la misma por haberse formulado la solicitud fuera del plazo establecido por la expresada norma. Y, en todo caso respecto de ambas peticiones, que no quedaba acreditada la vinculación pretendida por el solicitante entre el Partido PNV-EAJ y Prensa Editorial Católica, S.A. y su diario " El Día ", ni tampoco la afectación de dichos bienes a las actividades políticas propias del Partido solicitante.

Siguiendo el mismo orden expositivo en la fundamentación jurídica de la demanda, la primera de las cuestiones a resolver en este proceso es la relativa a la extemporaneidad o no de las pretensiones formuladas en el escrito presentado el 25 de Mayo del 2.000; según sostiene la parte son cuatro las razones que abonan la temporaneidad de la pretensión.

Dispone el artículo 5º, párrafo primero de la Ley 43/1.998 que: " Los derechos y acciones reconocidos en la presente Ley deberán ejercitarse en el plazo de un año contado a partir del día siguiente al de entrada en vigor de la norma que, de acuerdo con la disposición final primera, se apruebe para el desarrollo de lo establecido en esta Ley ". Dicha norma fue el Real Decreto 610/1.999, de 16 de Abril, que aprobó el Reglamento de la Ley y se publicó en el Boletín Oficial del Estado del siguiente día 17.

Establecido así el plazo para la presentación de solicitudes, la primera de las razones que la parte actora aduce a favor de la temporaneidad de la segunda petición, la de 25 de Mayo del 2.000, es la de que la presentada en fecha 17 de Abril del 2.000, se refería al conjunto de bienes de Prensa Editorial Católica, S.A., y no únicamente a la petición por compensación por el periódico " El Día " como ha entendido la Administración.

Tal argumento es inaceptable y para rechazarlo basta con sólo la lectura de la solicitud; en ella, pese al intento de la parte en su demanda de sostener que esa era sólo " la carátula " de la petición, pero no la petición misma, ello no puede sostenerse por cuanto el " petitum ", sin margen alguno para la duda, se refiere únicamente a la incautación del Diario " El Día " por el que se solicita la compensación de 377.000.000 pesetas; cierto es que se acompaña, con otra documentación que no hace al caso, un escrito en el que se pretende establecer la vinculación entre el Partido reclamante y Prensa Editorial Católica, S.A., pero ni por su objeto ni por su contenido era posible establecer la conexión entre aquella petición y la que luego, fuera de plazo, se hace respecto de los restantes bienes de esta última entidad. En aquella petición se concretó, de modo específico, su objeto, que delimitaba, como acertadamente sostiene la Administración demandada, objetivamente el procedimiento administrativo a seguir; petición que no podía ser sustituida por otra totalmente distinta en cuanto a bienes concretos y cuantía de la compensación, por ser cuestiones distintas lo reclamado y los argumentos o razonamientos jurídicos empleados en la justificación de la pretensión.

No cabe tampoco entender, como claramente se desprende de lo anterior, que esa segunda petición de 25 de Mayo del 2.000, - como también sostiene la parte actora -, fuese un complemento de la primera o subsanación de ésta realizada a instancia del propio interesado, conforme a lo dispuesto en el artículo 35.e), de la Ley 30/1.992, de 26 de Noviembre, sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, cuando establece el derecho de los ciudadanos a formular alegaciones y aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución.

Y ello por la razón de que habría de ser, en todo caso, un complemento o subsanación en relación con la pretensión concretada en su objeto que había efectuado. Esas nuevas alegaciones que permite el precepto hacen referencia a las que puedan servir de soporte a lo pretendido, pero de ninguna forma a las que varíen el ámbito objetivo del procedimiento delimitado por el objeto concreto pretendido.

Una tercera alegación va referida a que la Administración del Estado, con sus propios actos, ha reconocido el carácter de complemento o subsanación del escrito de 20, ( sic), de Mayo en relación con el de 17 de abril del 2.000, en cuanto que, pese a disponer el artículo 9º del Reglamento aprobado por Real Decreto 610/1.999, de 10 de Abril, que: " Presentada la solicitud, la Dirección General del Patrimonio del Estado procederá a su admisión, salvo que la misma se hubiere presentado fuera del plazo señalado en el artículo 7 del presente Reglamento, en cuyo caso elevará al Consejo de Ministros la correspondiente propuesta de inadmisión ", no adoptó ese acuerdo, sino que la adicionó a la primera y las tramitó conjuntamente.

Mas ello sólo puede constituir una irregularidad, pero en modo alguno integrar lo que entra dentro de la doctrina de los propios actos que vinculen a la Administración con su actuación, ni mucho menos equiparar la actuación de la Administración en este caso con la doctrina que respecto de la inadmisibilidad tiene establecida este Tribunal Supremo cuando la Administración, superando la objeción que pudiera constituirla, ha entrado a conocer del fondo del asunto. Pues aquí no sucede eso. La petición se rechaza clara y terminantemente " por haberse formulado la solicitud fuera del plazo establecido por la Ley 43/1.998, de 15 de Diciembre ", sin perjuicio de que se añada, el no haberse acreditado respecto del bien inmueble, cuya compensación se solicitaba, la vinculación exigida por la expresada Ley entre el solicitante y Prensa Editorial Católica, S.A., la afectación o destino a actividades políticas propias del partido solicitante de los bienes cuya compensación había interesado y de que el resto de lo solicitado ( instalaciones, maquinaria, mobiliario y enseres) está excluido de restitución o compensación por dicha Ley; argumento que sólo está hecho a mayor abundamiento, pero no como ratio decidendi de la desestimación.

Y, en último término, afirma, a modo de resumen de cuanto ha expuesto, que todo ello viene avalado por los principios generales de aplicación al procedimiento administrativo y los que se desprenden de la Ley 43/1.998.

Sin embargo nada de ello resulta de lo ahora aducido, pues si bien es cierto que en la propia Exposición de Motivos de la Ley 43/1.998, se explica que lo que se exige ya en este momento del Estado democrático es un acto de justicia histórica, también expone que " se trata en suma de abordar una ingente tarea de forma prudente y al propio tiempo, definitiva, evitando que una generalización de restituciones e indemnizaciones limiten la operatividad de la Ley ". Prudencia que no puede estar reñida en forma alguna con el establecimiento de unos plazos concretos y específicos para el ejercicio del derecho, cuyo desconocimiento es, en última instancia, a lo que parece llevar la argumentación de la parte actora.

En definitiva, siendo distinto el objeto de cada una de las peticiones, distintos los métodos de determinación de los importes y distintos estos últimos, ( casi superior en dos veces el segundo solicitado), aunque los razonamientos empleados para la justificación de lo pretendido pudieran ser los mismos, no cabe llegar a conclusión distinta a la que llegó la Administración, declarando la extemporaneidad de la petición.

La segunda de las cuestiones que se plantean en la demanda, ya relacionada más específicamente a lo que fue objeto de la solicitud de 17 de Abril del 2.000, se refiere a la delimitación del objeto de compensación en la Ley 43/1.998, con impugnación indirecta del Reglamento de aplicación de la Ley, en cuanto viene a sostener que la compensación por bienes muebles incautados no está excluida por el artículo 1º de la Ley 43/1.998, ya que lo único que expresamente excluye es su restitución. De ahí que, - sostiene -, en cuanto que en la Ley no hay ningún precepto que los excluya expresamente de compensación, todos los preceptos del Reglamento de los que se derivan su exclusión serían ilegales y así entiende que ocurre con los artículos 1º a 4º del Reglamento.

Sin embargo, las razones que da para ello no pueden ser aceptadas.

En efecto, el artículo 1º de la Ley 43/1998, bajo la rúbrica "Restitución de bienes o derechos de contenido patrimonial" dispone que: " El Estado restituirá, en los términos establecidos en la presente Ley, a los beneficiarios previstos en el artículo 3, los bienes inmuebles y derechos de contenido patrimonial de que es o fue titular y que fueron incautados a partidos políticos o a personas jurídicas a ellos vinculadas, en aplicación del Decreto de 13 de septiembre de 1936, la Ley de 9 de febrero de 1939, la Ley de 19 de febrero de 1942 y la Orden de 9 de junio de 1943 ". No procederá, - añade el párrafo siguiente -, la restitución de bienes muebles, ni el abono, indemnización o compensación alguna por los frutos y rentas dejados de percibir desde el momento de la incautación, ni por los derechos de contenido patrimonial derivados de la pérdida de derechos personales ".

Por su parte, el artículo 2.1 de la misma Ley establece: "Si los bienes y derechos a que se refiere el artículo anterior no pudieran ser devueltos total o parcialmente por no haber quedado suficientemente identificados, por pertenecer a terceras personas distintas del Estado, por encontrarse en el supuesto contemplado en el artículo 7 de la presente Ley, o por cualquier otra causa, el Estado compensará pecuniariamente su valor ".

Del tenor literal de estos y otros preceptos de la Ley claramente se advierte que los bienes muebles quedan excluidos de la restitución, según confirma la propia Exposición de Motivos, y que sólo los bienes susceptibles de restitución serán, en caso de imposibilidad de ésta, susceptibles de compensación. Así lo corrobora, insistimos, la citada Exposición de Motivos al afirmar: "La devolución afecta, como no podía ser de otra forma, a los propios bienes que en su momento fueron objeto de incautación, por lo cual, si la restitución no fuese ya posible, por haber sido transmitidos y adquiridos legítimamente dichos bienes por terceros de buena fe o por haber sufrido alteraciones sustanciales que impidan su conversión a forma originaria, el Estado compensará pecuniariamente al partido político desposeído, por el valor del bien o bienes de que se trate".

En definitiva, si la norma legal excluye la posibilidad de devolver o restituir un determinado género de bienes, tampoco cabrá su compensación por muchos esfuerzos dialécticos que la parte haga al respecto. El Reglamento se limita a reiterar, en este sentido, lo dispuesto en la Ley, por lo que en modo alguno puede considerarse ilegal.

Cuestión distinta es la que parece plantear en cuanto que el Reglamento en su artículo 2º, excluye de la compensación no sólo los bienes muebles sino los derechos de contenido patrimonial incautados, al hacer explícita mención, en sus apartado a) y b), artículo 3.1. 2. y 3., y artículo 4. 2. a: " bienes inmuebles o derechos de contenido patrimonial sobre los mismos ", añadiendo así una restricción a algo que, en su opinión, no establece la Ley, que en su artículo 1º, se limita a disponer que: " El Estado restituirá, en los términos establecidos en la presente Ley, a los beneficiarios previstos en el artículo 3, los bienes inmuebles y derechos de contenido patrimonial ...", sin el empleo de la expresión " sobre los mismos ", que añade el Reglamento, no sólo en esos artículos citados sino en algunos otros más.

Y de cuyo añadido, por contravención de lo dispuesto en el artículo 97 de la Constitución y en el artículo 23 de la Ley 50/1.997, de 27 de Noviembre, del Gobierno, devendría la ilegalidad de los preceptos reglamentarios, lo que permitiría la restitución ó, en su caso, compensación de aquello que, expresamente, había solicitado en su primer escrito, - el de 17 de Abril del 2.000 -, por la incautación de el periódico " El Día ".

Sin embargo, tras un examen detenido de la Ley, de la finalidad que la inspira en relación con las normas de que traía causa y de los propios debates parlamentarios, no cabe llegar a la conclusión que sostiene la parte recurrente. El Reglamento se limita, por el contrario, a explicitar y concretar algo que ya estaba en el espíritu de la propia Ley y para lo cual, por tanto, está habilitado: cuando emplea la expresión "sobre los mismos" referida a los bienes inmuebles, para precisar qué derechos de contenido patrimoniales son restituibles, no está haciendo restricción alguna sobre lo que la Ley efectivamente quiere que se restituya o, en su caso, se compense.

El análisis del proceso parlamentario que culmina con la aprobación de la Ley corrobora esta conclusión. Desde el texto inicial del proyecto de ley publicado en el Boletín Oficial de las Cortes Generales el 30 de diciembre de 1997 se ha querido limitar el ámbito objetivo de la restitución/compensación a los bienes inmuebles y no a los bienes muebles, empleando estas categorías jurídicas en un sentido recíprocamente excluyente. La expresión "derechos de contenido patrimonial" implica, en este contexto, que la restitución no sólo se hacía frente a la privación del dominio o propiedad de los bienes inmuebles, sino también cuanto hubieran sido incautados otros derechos de contenido patrimonial, diferentes del pleno dominio, que sobre tales bienes pudieran haber sido objeto de incautación. Respecto de los bienes muebles, sin perjuicio de las excepciones a las que más tarde haremos referencia, quedaba excluida la restitución y compensación tanto de su propiedad como de los demás derechos de contenido patrimonial que sobre ellos pudieran haber sido incautados.

En el debate parlamentario hubo expresas referencias en este sentido, subrayando que se trataba de facilitar la restitución o compensación de los derechos patrimoniales distintos de la propiedad, citándose expresamente los derechos de usufructo, uso, habitación ("incluso derechos de arrendamiento" no contemplados originariamente pero que serían incorporados después) que recayeran sobre los bienes restituibles, esto es, precisamente sobre los inmuebles.

El examen de las enmiendas presentadas por distintos grupos parlamentarios y rechazadas por quienes ostentaban entonces la mayoría de las Cámaras es ilustrativo de lo que queda dicho. Una de ellas (la número 16 de las presentadas en el Congreso de los Diputados), que pretendía ampliar la restitución a los "bienes muebles y elementos productivos" así como a "todos los derechos de contenido patrimonial", fue rechazada por los grupos favorables al texto inicial, entre ellos el Grupo Vasco-EAJ-PNV. Reproducida más tarde a lo largo de las diferentes fases del itinerario legislativo en el Congreso de los Diputados y en el Senado, fue sucesivamente rechazada por los grupos que defendían el texto presentado por el Gobierno.

Concretamente, el argumento utilizado por el representante del Grupo Parlamentario Vasco- EAJ-PNV para oponerse a la enmienda citada y a otras, fue que "se trata de un proceso que debe ser evaluable, garantista, factible y en consecuencia no puede resultar omnicomprensivo [...]. Extender estos ámbitos objetivos y subjetivos como pretenden las enmiendas haría imposible la materialización de los objetivos defendidos en el proyecto de ley [...]".

No debe omitirse, por la directa relación que sobre los bienes objeto de este concreto recurso tiene, que en los debates parlamentarios acerca de la extensión del ámbito objetivo de la Ley uno de los argumentos utilizados por los partidarios de la ampliación de éste en el sentido preconizado por la enmienda número 16 antes reseñada -y rechazado por los demás grupos- fue precisamente la conveniencia de proceder a la compensación, entre otros bienes, de la rotativa de un determinado periódico incautado, que se consideraba por todos como inviable según el tenor del proyecto originario.

La única excepción que se introdujo en este sentido para ampliar los términos del primitivo artículo primero de la Ley extendiéndolo a determinados bienes muebles (saldos en efectivo) y derechos no estrictamente patrimoniales derivados de arrendamientos de inmuebles, fue la que introdujo la Disposición Adicional Única. Extensión que se hizo excepcionalmente, como afirma la propia Disposición, y fue sometida a un importe máximo por beneficiario que el apartado 2 de dicha Disposición Adicional Única establece.

En definitiva, no apreciamos que los preceptos del Reglamento indirectamente impugnados sean contrarios a la Ley 43/1998 antes al contrario, respetan ésta en la medida en que circunscriben los derechos de contenido patrimonial a aquellos que recaen sobre los únicos bienes restituibles según la propia Ley.

Se hace ya por ello innecesario el examen de la tercera de las cuestiones que plantea la demanda, al no proceder, en ningún caso, la restitución ni la compensación que, por la incautación del periódico " El Día ", se solicitaba, pues el " valor de negocio ", expresión bajo la que se engloban determinadas categorías de activos inmateriales distintos estrictamente de los inmuebles que estén bajo el dominio de la persona que sufrió la incautación, tampoco entra dentro del ámbito objetivo del proceso de restitución/compensación que la Ley 43/1.998 quiso establecer, en el sentido que hemos analizado en el fundamento jurídico precedente.

Procede por todo ello la desestimación del recurso contencioso administrativo, sin que conforme a lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional proceda hacer expresa imposición de costas.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,