STS, 10 de Mayo de 2005

Por escrito de 10 de mayo de 1999, el Ayuntamiento de Quiruelas de Vídriales, interpuso recurso contencioso administrativo contra la resolución del Ministerio de Fomento de 5 de marzo de 1999, y tras los tramites pertinentes el citado recurso contencioso administrativo terminó por sentencia de 18 de julio de 2000, cuyo fallo es del siguiente tenor: " PRIMERO.- DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo formulado por el AYUNTAMIENTO DE QUIRUELAS DE VIDRIALES contra la resolución del Ministerio de Fomento de 5 Marzo de 1999 a que se contraen las actuaciones. SEGUNDO.- No se formula expreso pronunciamiento sobre las costas judiciales."

Una vez notificada la citada sentencia, el Ayuntamiento de Quiruelas de Vídriales, por escrito de 10 de septiembre de 2000, manifiesta su intención de preparar recurso de casación y por providencia de 5 de diciembre de 2000, se tiene por preparado el recurso de casación, siendo las partes emplazadas ante esta Sala del Tribunal Supremo.

En su escrito de formalización del recurso de casación, la parte recurrente interesa, se case y anule la sentencia recurrida y se resuelva de conformidad con el suplico del escrito de demanda, en base a los siguientes motivos de casación: "I.- Vulneración de las normas del Ordenamiento Jurídico y de la Jurisprudencia aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate. II.- Quebrantamiento de las normas reguladoras de la Sentencia: Incongruencia y Contradicción."

EL Abogado del Estado en su escrito de oposición al recurso de casación interesa su desestimación.

Alegando en síntesis, respecto al motivo primero de casación; a), que la parte recurrente, no señala cual es el amparo procesal en el que se apoya; b), que aunque de acuerdo con la doctrina antiformalista de la Sala, se pudiera entender que se apoya en el articulo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, no se señala cual es la norma o jurisprudencia que resultaba aplicable para resolver las cuestiones objeto del debate, y lo que se hace es una exposición de los argumentos que se utilizaron en primera instancia; c), que para el caso de que a pesar de ese grave defecto procesal la Sala entrara a examinar el motivo, se remite, para evitar repeticiones innecesarias, a los argumentos de la sentencia recurrida, que dan respuesta a las alegaciones de la parte recurrente; d), que aunque es indudable el carácter de Administración Publica del Ayuntamiento, cuando actúa ejerciendo los derechos que al interesado le atribuyen las normas de justicia administrativa, no es desacertado, como hace la sentencia recurrida, el calificarlo de administrado, aparte de que fue el propio Ayuntamiento el que, al solicitar que su pretensión le sea estimada por silencio administrativo positivo, pretendía recibir el trato propio de administrado; e), que incluso después de la reforma operada sobre el silencio administrativo, no puede decaer la doctrina del Tribunal Supremo sobre la no aplicación del silencia positivo cuando lo que se pretende obtener es manifiestamente antijurídico; y f), en este sentido la propia Ley 30/92 y la reforma de 1999 considera nulos de pleno derecho los actos presuntos contrarios al ordenamiento jurídico, por los que se adquieren facultades o derechos, cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición, articulo 62.1.f), Ley 30/92.

Y respecto al segundo motivo de casación; a), que tampoco se cita el precepto en que apoya el motivo de casación; b) que no existe incongruencia pues la sentencia ni resuelve sobre cuestiones distintas a las planteadas, ni omite los razonamientos determinantes del fallo; c), pues por un lado se ciñe a la cuestión que le había sido planteada, la legalidad o ilegalidad de la resolución de 5 de marzo de 1999, y por otro no tenia necesidad de pronunciarse sobre todos los argumentos jurídicos que no integran la pretensión, sentencia de 22 de noviembre de 1999, pues el Tribunal no viene imperativamente obligado a seguir en un iter paralelo a aquel discurso.

Por diligencia de ordenación de 2 de febrero de 2005, se tiene por caducado en el trámite conferido al Procurador D. Carlos Piñeira de Campos para la formalización del escrito de oposición .

Por providencia de 29 de marzo de 2005, se señaló para votación y fallo el día cuatro de mayo del año dos mil cinco, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Martí García, Magistrado de Sala

La sentencia que es objeto del presente recurso de casación, desestimó el recurso contencioso administrativo, refiriendo en sus Fundamentos de Derecho, lo siguiente: "SEGUNDO. En cuanto al primer argumento de la actora, obligado resulta recordar que nos encontramos ante la impugnación de un acto administrativo expreso del Ministerio de Fomento, de 5 Marzo de 1999, recaido como consecuencia de solicitudes formuladas por la Corporación Local interesada los días 6 y 19 Nov. de l.998, y que si bien el artículo 43.2.c) de la Ley 30/1992, de 26 Noviembre, en su redacción anterior a la Ley 4/1999, establece que cuando en los procedimientos iniciados en virtud de solicitudes formuladas por los interesados no haya recaido resolución en plazo (el artículo 42.2 dispone un plazo máximo de tres meses cuando la norma de procedimiento no fije término), se podrán entender estimadas aquéllas en el caso de solicitudes en cuya normativa de aplicación no se establezca que quedarán desestimadas si no recae resolución expresa, lo cierto y verdad es que la jurisprudencia al respecto ha significado que la institución del silencio positivo, por el peligro que encierra para los intereses públicos, es de interpretación estricta (Sentencias de 2 Octubre de 1990 y de 7 Abril de 1992), y es que, en coherencia con lo que se indicará en las consideraciones que siguen, la aplicación positiva del silencio administrativo está vedada cuando por su mediación se pretende el reconocimiento de derechos o facultades de los administrados que tampoco pueden obtenerse por declaración expresa -aquí incluso recae, como queda indicado, acto expreso que rechaza lo solicitado por el promovente- por contradecir las previsiones de la normativa aplicable a la materia de que se trate, llegándose al reconocimiento de efectos positivos derivados de una inactividad administrativa, con el grave quebranto del ordenamiento jurídico que representa la declinación de los superiores intereses de la comunidad (Sentencia de 28 Marzo de 1998), lo que se compadece con la afirmación de la doctrina legal de que es imposible la aplicación del silencio positivo en los casos en que exista una oposición clara y terminante entre lo otorgado y la norma aplicable (Sentencias de 18 Marzo de 1986, 29 Marzo y 10 Mayo de 1990 y 19 Enero de 1999). TERCERO. Pues bien, para la debida resolución del fondo de la «litis», conviene subrayar los siguientes extremos: a) A la vista del voluminoso expediente, y con independencia de que se ha aportado a autos un informe técnico de parte, realizado por Ingeniero Técnico de Obras Públicas, al que cabe objetar que no solo se basa en unos documentos fotográficos conseguidos en una fase de las obras anterior a su completa ejecución (la Administración incluso señala que los defectos detectados se están subsanando en la actualidad), sino que también se permite sugerir determinadas conclusiones de naturaleza jurídica, tanto en el orden administrativo como penal, lo cierto y verdad es que nada contribuye a respaldar la tesis de la entidad actora cuando no consta se impugnara en su momento el proyecto de las obras (en toda la tramitación administrativa se ha dado audiencia al Ayuntamiento recurrente) y, en todo caso, el modificado núm. 1 del contrato de obras resulta respaldado por el artículo 102 de la Ley de contratos de las Administraciones Públicas y los artículos 146, 149 («la Administración solo podrá acordar modificaciones en el proyecto de obras cuando sean consecuencia de necesidades nuevas o de causas técnicas imprevistas al tiempo de elaborar el proyecto, cuyas circunstancias deberán quedar debidamente justificadas») y 150 del Reglamento General de Contratación del Estado; b) Consagrando el artículo 37 de la Ley 30/1992 el derecho de acceso a Archivos y Registros, el mismo no se reconoce de forma ilimitada o irrestricta, lo que se deduce de la modulación que realizan sus apartados 2 a 7, y, en particular, este último determina que será ejercido de forma que no se vea afectada la eficacia del funcionamiento de los servicios públicos, debiéndose, a tal fin, formular petición individualizada de los documentos que se desee consultar, sin que quepa, salvo para su consideración con carácter potestativo, formular solicitud genérica sobre una materia o conjunto de materias, lo que implica que no se vulneraría el derecho contemplado cuando incluso pueda entorpecerse o bloquearse la actividad o se pueda hacer un uso abusivo de su ejercicio («sensu contrario», Sentencia de 4 Diciembre de 1990), siendo así, como ya ha quedado expresado, que el Ayuntamiento ha sido cumplidamente informado por la Administración durante toda la tramitación administrativa; c) En cuanto a la administración del 1% del presupuesto de ejecución material por la Corporación Local, no existe norma que obligue a cumplimentar tal solicitud, y, en concreto, la demandante se limita al respecto a una invocación genérica de «los principios de cooperación, buena fe , lealtad institucional, confianza legítima, transparencia y participación»; y d) Al margen de la argumentación que de contrario formula la Abogacía del Estado en relación con una posible indemnización, lo antes expuesto justifica el rechazo de esa petición, planteada con carácter subsidiario de los motivos de impugnación planteados, pues la declaración de conformidad a Derecho del acto impugnado excluye cualquier pronunciamiento sobre indemnización de daños y perjuicios (Sentencia del Tribunal Supremo de 17 Marzo de 1989).En conclusión, la Sala es de criterio que la Administración ha acomodado su actividad a Derecho -incluso realizando un más que loable esfuerzo sistematizador de lo solicitado, de gran prolijidad- por lo que procede desestimar la impugnación jurisdiccional ahora deducida."

Aunque la parte recurrente aduce como segundo motivo de casación el quebrantamiento de las normas esenciales en juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, es obligado iniciar este análisis por el relativo a tal motivo de casación, por sus especiales efectos respecto a los demás motivos en el caso de que procediera su estimación.

En el citado motivo, la parte recurrente sin hacer referencia alguna la apartado c) del articulo 88 de la Ley de la Jurisdicción, alega en síntesis lo siguiente; a), que la sentencia aun partiendo de que se ha producido un acto presunto declarativo de derechos, incongruentemente y de forma contradictoria resuelve estimando una nulidad de pleno derecho, alterando los términos del debate y a costa del procedimiento legalmente establecido para la revisión de oficio articulo 102 de la Ley 30/92; b) que la sentencia debía haberse limitado a analizar si la pretendida revocación de los actos presuntos se había o no producido, de conformidad con las alegaciones de las partes, pero no tendría que haber entrado a determinar la nulidad de dichos actos, citando al efecto entre otras las sentencias de 20 de mayo de 1999, 28 de marzo de 1998 y 24 de junio de 1998; c) que la sentencia adolece de incongruencia al no haber dado respuesta motivada y fundada a las cuestiones planteadas en la litis y no haber valorado la prueba practicada convenientemente, y así la sentencia del Tribunal Constitucional de 25 de abril de 1998, se refiere y exige la necesidad de la adecuada motivación de las resoluciones judiciales.

Y procede rechazar tal motivo de casación.

De una parte, porque no se aprecia la incongruencia que se denuncia ,ya que si la resolución que se impugnaba en la litis era la 5 de marzo de 1999, es claro que, que la Sala debía valorar si esa resolución era o no conforme a derecho y al hacerlo no cabe apreciar incongruencia alguna, por el hecho de que la parte recurrente estime que ese no era el objeto de la litis; de otra, porque la Sala de Instancia, como ha reiterado el Tribunal Constitucional, sentencias de 25 de marzo de 1996 y 25 de abril de 1994, no tiene porque ajustar su argumentación a la ofrecida por el recurrente y si exponer las razones que le conducen al fallo, a fin de que el afectado pueda conocerlas y articular sus medios de defensa, y en fin, porque la sentencia si que valora las argumentaciones de la parte e incluso la prueba practicada, y otra cosa, será que esa valoración le guste o no al recurrente o incluso que sea o no conforme a derecho, pues ello habrá de valorarse, en su caso, en base al motivo de casación previsto en apartado d) del articulo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción.

Sin olvidar en fin, que es el propio articulo 62 apartado 1.f), de la Ley 30/92 el que declara la nulidad de los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición, que es en buena medida la que valora la sentencia recurrida, en conformidad además con la jurisprudencia que cita.

En el motivo primero de casación, que corresponde ahora analizar, la parte recurrente denuncia la infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia, sin cita alguna del ordinal d) del articulo 88 de la Ley de la Jurisdicción y sin cita de la norma o jurisprudencia que estima infringida.

Alegando en síntesis; a), que de conformidad con la demanda, el objeto del procedimiento era la consecución de actos presuntos declarativos de derechos, al impugnarse la resolución de 5 de marzo de 1999, que revoca tales actos presuntos al margen de lo establecido en el artículo 102 de la Ley 30/92, ya que la revisión se realizó de forma extemporánea e ilegal; b), que la sentencia invoca una jurisprudencia sobre el silencio dirigida a aquellos supuestos en que los particulares pretendan transferir a su esfera privada facultades desde la esfera publica, y llega incluso a llamar administrado al Ayuntamiento; c) que en segundo lugar invoca la sentencia el quebranto a los superiores intereses de la comunidad, cuando el Ayuntamiento defiende intereses de la comunidad, y no se puede traer la jurisprudencia relativa a conflictos entre ciudadanos y la Administración; d) que no se pueden admitir las premisas del fundamento de derecho tercero, 1º), porque el Ayuntamiento ha practicado prueba suficiente conforme al artículo 1214 del Código Civil que no ha resultado desvirtuada sobre las deficiencias y daños derivados de las obras, 2º), que falta en la sentencia una argumentación de la denegación de información, 3º), que el artículo 68 de la Ley 16/85 establece que en el presupuesto de la obra se incluirá una partida equivalente al menos al 1% de los fondos de aportación estatal, y por tanto la obligación nace ex lege, y 4º), que en cuanto a la indemnización no se esta en el caso de reclamación de responsabilidad patrimonial del articulo 139 de LPAC, y que al no estar contemplado este supuesto como excepción al silencio positivo debe operar en toda su extensión, además de que fomento tiene la obligación de ejecutar las obras correctamente; e), que la sentencia en el fundamento segundo introduce cuestiones no alegas por las partes, pues la Administración fundaba su oposición en la existencia de resolución expresa; y d), por último, concluye en que la sentencia hay las siguientes incongruencias, 1º), introduce cuestiones que no han sido alegas por las partes, 2º), que según el leal parecer del Tribunal el acto presunto, que admite, adolece de causa de nulidad, 3º), que para declarar dicha nulidad basta la resolución de 5 de marzo de 1999, no siendo necesario el procedimiento del articulo 102 de la Ley 30/92, y omite la sentencia que la Ley establece la prohibición de revocar por parte de la Administración los actos presuntos declarativos de derechos.

Y procede rechazar tal motivo de casación.

Pues además de que la falta de cita del articulo 88 de la Ley de la Jurisdicción y sobre todo la falta de cita de los preceptos que se estiman infringidos, ya justificaría, la desestimación del motivo de casación, se ha de significar; a), que en este motivo de casación, en el que genéricamente se denuncia la infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia no es dable denunciar la incongruencia de la sentencia, que por otro lado, se ha valorado y desestimado en el motivo de casación anterior; b), que la sentencia, si que valora sobre las distintas pretensiones de la parte recurrente, defectos en las obras, falta de información y concesión del 1% del importe de la obra y si no esta conforme el recurrente con tales valoraciones, estaba obligado a denunciar que precepto ha infringido la sentencia recurrida en las conclusiones a que ha llegado, sin que sea suficiente alegar que ha practicado prueba al amparo del articulo 1214 del Código Civil, pues la sentencia ha hecho sobre ello la valoración oportuna, ente otras, que la prueba se refiere a momento anterior a aquel en el que se había ejecutado la obra completa, ni el que se refiera que el articulo 68 de la Ley 16/85 prevé la inclusión del 1% del importe de la obra para atenciones culturales y demás, pues la sentencia no niega esa realidad, sino que valora el que no existe norma que autorice que ese 1% corresponda administrarlo al Ayuntamiento, ni en fin el que meramente se refiera falta de motivación sobre la información solicitada, pues la sentencia contiene valoración sobre ello aunque sea sucinta; y c), en fin, a mayor abundamiento, no hay que olvidar que la Administración dictó la resolución impugnada antes expedir la certificación de acto presunto y antes también de que transcurriera el plazo de veinte días que tenía para expedirlo, y ello conforme al articulo 44 de la Ley 30/92 autorizaba a la Administración para dictar la resolución que estimara oportuna y procediera.

Las valoraciones anteriores obligan, conforme a lo dispuesto en el articulo 95 de la Ley de la Jurisdicción a declarar no haber lugar al recurso de casación, con expresa condena en costas a la parte recurrente, y al amparo del articulo 139 de la Ley de la Jurisdicción, se señala como cantidad máxima a reclamar por el Abogado del Estado la de 2.100, euros, y ello en atención, a), a que las costas se imponen por imperativo legal y en tales casos esta Sala, de acuerdo además con las propias normas del Colegio de Abogados de Madrid, exige una especial moderación; y b), a que la actividad de las partes se ha referido a dos motivos de casación y no de especial complejidad.