STS, 16 de Septiembre de 1997

La sentencia dictada con fecha 19 de julio de 1991 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional contiene la siguiente parte dispositiva: "En estimación del recurso contencioso- administrativo interpuesto por la representación procesal de AZARMENOR, S.A. frente a la denegación presunta de la prórroga por diez años de la autorización de apertura, funcionamiento y explotación del Casino del Mar Menor, debemos declarar y declaramos su nulidad y de contrario, el reconocimiento a favor de aquella sociedad recurrente del derecho a obtener la dicha instada renovación con todas las consecuencias legales inherentes a la misma, sin expresa imposición de las costas causadas en este recurso".

Interpuesto recurso de apelación por la Abogacía del Estado, han formulado alegaciones en el rollo de apelación las siguientes partes:

1. La Abogacía del Estado, que sostiene la existencia del recurso contra un acto presunto y la inexistencia de infracción de norma vigente cuando resuelve la Administración, por lo que ha de insistirse en la tesis sustentada de la posible inexistencia de acto administrativo recurrido, lo que determinaría la inadmisibilidad del recurso interpuesto y en cuanto al fondo, considerando la existencia de una resolución denegatoria, su conformidad al ordenamiento jurídico, en relación con la denegación de la autorización solicitada.

2. La Procuradora de los Tribunales Dª Magdalena Maestre Cavanna, en nombre y representación de AZARMENOR, S.A., pone de manifiesto la irrevisibilidad del acto denegatorio presunto y considera en el folio 42 del escrito, que, en el caso examinado, aparecen vulnerados los principios constitucionales de igualdad, legalidad, jerarquía, interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, indefensión, derecho a ser informado de la acusación, proceso público sin dilaciones indebidas, presunción de inocencia, reconocimiento del derecho a la propiedad delimitada en su función social, libertad de empresa, objetividad, eficacia, coordinación, sometimiento pleno a la Ley y al Derecho, imparcialidad y audiencia de los interesados en el procedimiento, por lo que solicita la confirmación de la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional reconociendo la disconformidad al ordenamiento jurídico de la denegación de la renovación de la autorización definitiva de apertura, funcionamiento y explotación del Casino del Mar Menor.TERCERO.- Por providencia de 27 de febrero de 1996, se señaló el recurso para el día 30 de mayo de 1996 y por providencia de 29 de mayo de 1996 y oída la ponencia, se puso de manifiesto a las partes la posible existencia de motivo susceptible de fundar el recurso y la oposición, para que en el plazo de diez días formulasen alegaciones, por considerar la posible extensión del recurso contencioso-administrativo a la Orden del Ministerio de Interior de 30 de junio de 1990 (B.O.E. de 7 de julio) por la que se deniega de manera expresa, la autorización concedida a la entidad AZARMENOR, S.A. para la explotación del Casino de Juego La Manga del Mar Menor y, en consecuencia, la extensión del pronunciamiento de la Sala al mencionado acto expreso denegatorio de la Administración, formulándose alegaciones por la parte apelada y por la Abogacía del Estado y dictándose por la Sección Sexta de la Sala Tercera Auto de 10 de enero de 1997, por la que se desestimaba el recurso de súplica interpuesto por la parte apelada contra la providencia de 29 de mayo de 1996.

Conclusas las actuaciones y cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 11 de septiembre de 1997.

El objeto del recurso se centra en determinar la conformidad al ordenamiento jurídico de la sentencia recurrida, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 19 de julio de 1991, que estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de AZARMENOR, S.A. frente a la denegación presunta de la prórroga por diez años de la autorización de apertura, funcionamiento y explotación del Casino del Mar Menor, declarando el derecho a obtener dicha renovación con todas las consecuencias inherentes a la misma.

Esencialmente, la resolución estimatoria, por parte de la Sala de instancia, se fundamenta en el criterio mantenido en el fundamento jurídico cuarto de dicha sentencia, en la que se pone de manifiesto que en el expediente administrativo no hubo trámite de audiencia, ni por tanto, posibilidad de contradicción, no se abrió el período probatorio, no se acreditó debidamente una serie de valoraciones de juicio preconstituidas de las que pudiera desprenderse una realidad sobre los hechos imputados derivados de presuntas infracciones y débitos tributarios, que se recogieron después en un acto expreso tardío por parte de la Administración y, finalmente, la Administración al resolver no subsumió los hechos en los supuestos previstos en el artículo 18.2 del Reglamento de Casinos de Juego, lo que lleva a la consecuencia de entender que procede la estimación de la pretensión instada.

Con carácter previo al análisis de la cuestión de fondo que se suscita, derivada del conocimiento de la legalidad o ilegalidad de la posible o no denegación de renovación de la autorización de un Casino de Juego en la Manga del Mar Menor, interesa, en primer lugar, concretar el objeto de impugnación en el recurso de referencia.

A este respecto, conviene significar que el inicial recurso contencioso-administrativo interpuesto, lo fue contra la denegación tácita de la concesión de la prórroga de la autorización, apertura y funcionamiento del Casino de la Manga del Mar Menor, si bien hay que tener en cuenta que, con posterioridad a la interposición del recurso contencioso-administrativo que se efectúa ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el 17 de noviembre de 1989 y que lo era, precisamente, contra el acto tácito por el que se denegaba a AZARMENOR, S.A. la renovación de apertura, se han producido una serie de actuaciones posteriores en el recurso contencioso-administrativo, por lo que esta Sección, en providencia de 29 de mayo de 1996, en un primer señalamiento de las actuaciones, requiere a dicha parte y al Abogado del Estado para que al amparo del artículo 43.2 de la LJCA, formulasen alegaciones sobre la posible extensión del recurso a la primera de las Ordenes Ministeriales de 30 de junio de 1990 (B.O.E. de 7 de julio), en que la Administración, de manera expresa, resuelve denegar la autorización instada y ello, teniendo en cuenta:

1. Que la parte actora, en el proceso contencioso-administrativo, cuando formula el escrito de conclusiones conocía la existencia de la resolución expresa denegatoria acordada por la citada Orden Ministerial, en la medida en que plantea, en dicho escrito de conclusiones, la posibilidad de considerar que la impugnación se efectúa contra el acto presunto o en su caso, también alude a la Orden Ministerial de 30 de junio de 1990 e imputa a dicha Orden la existencia de una incongruencia, ilicitud e inconstitucionalidad.

2. Porque dicha parte, cuando interpone recurso de súplica contra la providencia de esta Sección de 29 de agosto de 1996, incorpora copia de la referida Orden.

3. También en la pieza separada de suspensión que, inicialmente, fue denegatoria de la suspensióndel acto administrativo impugnado, pero a su vez acordaba la suspensión de las consecuencias materiales que pudieran derivarse del cierre, según consta en el Auto de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrtivo de la Audiencia Nacional de 27 de diciembre de 1989 y en el posterior Auto de 3 de octubre de 1990, por el que la Sala declara no haber lugar a modificar la suspensión decretada en el Auto señalado, que se mantiene en su integridad, ya se incorpora la Orden expresa de 30 de junio de 1990, por la que procede concluir señalando que el objeto de impugnación, si bien inicialmente se concreta en el acto denegatorio tácito, que ha de ser entendido en sentido negativo al amparo de la previsión contenida en el artículo 94 de la Ley de Procedimiento Administrativo, en la redacción dada por la Ley de 17 de julio de 1958, vigente en el momento en que se producen los hechos, también ha de extenderse a la Orden Ministerial de 30 de junio de 1990 a la que expresamente se refiere la providencia de esta Sección de 29 de mayo de 1996, cuando pretende conocer del recurso contencioso- administrativo y del recurso de apelación y que se confirma por el Auto resolutorio de súplica de esta Sección de 10 de enero de 1997.

También, y en apoyo de la pretensión delimitadora del objeto de impugnación a la referida Orden expresa de 30 de junio de 1990, son de tener en cuenta los siguientes razonamientos, extraidos de la Orden de 2 de octubre de 1990 que, en un solo acto, resuelve los recursos de recursos de reposición contra dos sucesivas Ordenes de 30 de junio de 1990:

1. El considerando segundo de la Orden del Ministerio del Interior de 2 de octubre de 1990, que al desestimar el recurso de reposición pone de manifiesto, que la parte hoy apelada acude a la argucia procesal de considerar que está afecto por la pieza de suspensión del Auto de 27 de diciembre de 1989, la referida Orden de 30 de junio de 1990, sin desvirtuar los razonamientos de la orden de denegación.

2. El considerando tercero de la referida Orden de 2 de octubre de 1990, que subraya que la Orden de 30 de junio de 1990 lo que se acuerda, en primer lugar, es la denegación de la renovación de la autorización concedida para explotar el Casino de Juego del Mar Menor, y en posterior Orden de la misma fecha, se acuerda la convocatoria de un concurso para la adjudicación de un Casino de Juego en la Comunidad Autónoma de la región de Murcia, entendiéndose por la Administración que dichos actos son totalmente distintos y constituyen actos administrativos independientes.

3. En efecto, conoce de este último la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 17 de marzo de 1994, en cuya parte dispositiva y en el apartado b) del fallo, se dice que no ha lugar a pronunciarse en relación a la nulidad de la Orden del Ministerio del Interior de 30 de junio de 1990, que acordaba denegar la renovación de la autorización solicitada por la parte recurrente para continuar explotando un Casino de Juego en la Manga del Mar Menor, por ser esta materia objeto de conocimiento y resolución por la sentencia de esta misma Sala de 19 de julio de 1991 y aunque por esta Sección se acordó que para resolver este recurso se tuviese a la vista la referida sentencia, que pende en este caso de resolución del recurso de casación nº 3/6.080/94, que inicialmente se encontraba en la Sección Quinta de este Tribunal y que actualmente ha sido remitida a esta Sección, lo cierto es que los actos administrativos recurridos en los respectivos procesos contencioso-administrativos, son perfectamente distintos.

4. Así, la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 17 de marzo de 1994, enjuicia la validez de la segunda de las Ordenes Ministeriales de 30 de junio de 1990, sobre convocatoria de concurso público para la adjudicación del Casino y ello determina que el recurso inicialmente 100.504 de la Audiencia Nacional de lugar a la interposición de recurso de casación 3/6.080/94, seguido ante la Sección Quinta y hoy pendiente de resolución ante esta Sección Sexta, y que el recurso de apelación que ahora valoramos 11.300/91, del que deriva la sentencia apelada dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 19 de julio de 1991, enjuicie la validez o disconformidad al ordenamiento jurídico del acto tácito denegatorio y posteriormente resuelto expresamente por Orden Ministerial de 30 de junio de 1990.

En suma, concluimos extendiendo el conocimiento del recurso de apelación no sólo al acto tácito inicial y originariamente recurrido, sino al acto expreso posterior dictado por la Administración, mediante Orden de 30 de junio de 1990.

En la Orden de 30 de junio de 1990 se hace referencia a la existencia de actuaciones administrativas derivadas de la solicitud de renovación de la autorización del Casino de la Manga del Mar Menor, haciendo constar, en extracto, los siguientes datos:

1. La solicitud de renovación fue presentada por el titular con fecha 15 de mayo de 1989.b) Requerida por la Comisión Nacional del Juego el 21 de junio de 1989, remite una serie de documentos el 16 de agosto del mismo año y la Comisión Nacional del Juego requiere informes de la Delegación del Gobierno de la Comunidad de la región de Murcia, de la Brigada Especial del Juego, de las Consejerías de Economía e Industria, del Consejo de Gobierno de la Comunidad de la región de Murcia y del Ayuntamiento de Murcia.

3. En la documentación remitida el 16 de agosto de 1989 no se acompaña, por parte de AZARMENOR, S.A., algunos de los documentos requeridos por la Comisión Nacional del Juego, tales como el documento de disponibilidad del local en que se encuentra instalado el Casino, el balance auditado y las cuentas de explotación correspondientes al ejercicio cerrado de 1988, los documentos acreditativos de los descubiertos a la Hacienda Pública en materia del Impuesto de Sociedades y Tasas de Juego, los documentos acreditativos de la situación respecto a la Seguridad Social en términos de cumplimiento de las obligaciones laborales con sus empleados, constando, además, copias de certificados de descubierto de la Dirección General de Tributos de la Consejería de Hacienda de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia de 21 de octubre de 1989 e información sobre falta de pago de las tasas de juego por AZARMENOR, S.A., lo que se tradujo en la incoación por el Ministerio del Interior de dos expedientes con fecha 11 de diciembre de 1984 y 26 de marzo de 1986.

También, a los efectos de la resolución del recurso de apelación interpuesto y por su directa incidencia en la cuestión examinada, además de los restantes documentos incorporados en el expediente administrativo y de las resoluciones judiciales dictadas por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Murcia, la Sección Primera de la Audiencia Nacional y la Sala Tercera de este Tribunal, se subraya, por su relevancia, los siguientes documentos:

1. Según se infiere del análisis del expediente administrativo, los siguientes:

   1. ) Informe del Secretario de la Comisión Nacional del Juego de 23 de febrero de 1990, constando que por escrito de 13 de junio de 1989 se solicitaron una serie de informes a la Delegación del Gobierno de Murcia, con el fin de someter a estudio de la Comisión Nacional, la procedencia o no de la renovación, recibiéndose desde dicha fecha hasta el 3 de noviembre de 1989 informes de la Delegación del Gobierno de Murcia, de la Delegación del Ministerio de Industria de Murcia, de la Brigada Especial del Juego y del Ayuntamiento de San Javier.

   2. ) No fueron recibidos por la Comisión Nacional del Juego los siguientes documentos, en los que se fundamenta la primera de las Ordenes Ministeriales de 30 de junio de 1990 (B.O.E. de 7 de julio), denegatorios de la renovación:

      - Documento de disponibilidad del local en el que se encontraba instalado el Casino.

      - Descubierto por la Hacienda Pública en materia del Impuesto de Sociedades y Tasa del Juego.

      - Balance auditado y cuentas de operación correspondiente al último ejercicio cerrado de 1988.

      - Situación respecto a la Seguridad Social en términos de cumplimiento de las obligaciones laborales con sus empleados.

   3. ) Por certificación de la Intervención General de la Consejería de Hacienda de la Comunidad de Murcia al 10 de agosto de 1989, se hace constar que la Sociedad AZARMENOR, S.A. aparecía en la relación de deudores por los siguientes conceptos: Actos Jurídicos Documentados, 205.217 pesetas; Recaudación sobre Juego, 59.581.938 pesetas; Tasas sobre Juego, 405.249.564 pesetas.

   4. ) En comunicación dirigida el 19 de octubre de 1989 por el Delegado de Hacienda Especial de Murcia al Delegado del Gobierno de dicha Comunidad, se hace constar, entre otros extremos "que en la actualidad, la deuda pendiente con esta Delegación asciende a 7.827.757 pesetas que corresponde a la parte de la Certificación de Descubierto 84/18.519".

   5. ) Consta Escritura de Constitución inicial de la Compañía AZARMENOR, S.A. de fecha 4 de mayo de 1978, conteniendo los estatutos iniciales de la Sociedad y Escrituras de ampliación de capital de 24 de mayo y 7 de diciembre de 1978, constando incorporado también a las actuaciones del expediente administrativo copia del acta de la Junta Extraordinaria celebrada el 19 de diciembre de 1978 sobre aumento de capital social, habiendo autorizado la Delegación del Gobierno de Murcia, en resolución de 3 de noviembre de 1986, la designación de nuevo DIRECCION000 y DIRECCION001 del Consejo deAdministración y en nueva resolución de 26 de abril de 1988, se toma en consideración por la Comisión Nacional del Juego la transacción de acciones de D. Rafael a Dª Esperanza , modificándose la condición tercera de la autorización de apertura y funcionamiento del Casino.

   6. ) En resumen de la Consejería de Hacienda de la Comunidad de Murcia, cerrado al 21 de octubre de 1989, sobre las ayudas fiscales contadas con dicha Comunidad, se señala un total de 606.629.376 pesetas y en certificación emitida el 29 de junio de 1989 por el Jefe de la Sección de contabilidad Regional de la Intervención General de dicha Comunidad se señala que la Sociedad AZARMENOR, S.A. aparece en la relación de deudores por un importe global de 446.958.904 pesetas, habiéndose remitido a la Tesorería para su cobro por la vía de apremio, seis certificaciones, según consta el 10 de agosto de 1989, por la Intervención General, con un importe total de 115.782.172 pesetas.

2. En la pieza de suspensión de este recurso, seguido inicialmente ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, consta que el 16 de julio de 1990 se incorpora el texto de la Orden Ministerial de 30 de junio de 1990 (B.O.E. de 7 de julio), que obra en la pieza principal del recurso de referencia y que el Auto de recibimiento a prueba en el proceso principal es de fecha 25 de julio de 1990.

3. Consta incorporada a las actuaciones judiciales la Orden de 2 de octubre de 1990 (Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma de Murcia nº 240 de 9 de octubre de 1990) en la que de manera expresa y en el segundo considerando, se hace constar literalmente "cuando en su suplico manifiesta se tenga por incorporado en tiempo y forma el trámite concedido, ordenando continúe el expediente el curso procedimental prevenido en derecho -al tiempo que en dicho escrito reconoce no presentar parte de la documentación solicitada, manifestando que la incorporará en breve plazo- corroborado por otro de fecha 30 de abril de 1990, sin que en ningún momento posterior la hubiera remitido", extremo que asevera el incumplimiento de los requisitos instados por la Administración, base sustancial de la resolución impugnada.

4. Teniendo en cuenta lo actuado en el expediente, la Comisión Nacional del Juego deduce: 1º) El incumplimiento de requisitos esenciales para la explotación del Casino, como la no presentación de los balances auditados de sus últimos ejercicios contables. 2º) El nulo efecto social de la actividad en términos de empleo, ya que pasaron de 131 trabajadores en 1979 a 58 en 1990. 3º) La escasa o nula influencia económica en el sector de la actividad turística por la pérdida constante desde 1979 en el número de visitantes del Casino. 4º) La negligencia notoria de AZARMENOR, S.A. en la llevanza del Casino, advirtiéndose un continuo proceso de deterioro en términos de rentabilidad de su explotación.

5. A la vista de lo anterior, el Ministerio del Interior acuerda 1º) Denegar la renovación de la autorización administrativa solicitada por la Sociedad Mercantil AZARMENOR, S.A. para la explotación del Casino de Juego de la Manga del Mar Menor, situado en el Ayuntamiento de San Javier de la Comunidad Autónoma de Murcia, con efectos desde el 23 de noviembre de 1989, en que caducó el plazo de renovación. 2º) Conceder un plazo hasta el 1 de octubre de 1990 para que AZARMENOR, S.A. pueda proceder al cierre ordenado de las actividades del juego, dentro de lo cual podrá desarrollar el conjunto de actividades del juego, siempre que se cumplan los requisitos previstos en el Reglamento de Casinos de Juego y las obligaciones de él derivadas y tal conclusión encuentra su fundamento en la no presentación por la empresa requerida de una serie de documentos esenciales que se erigen como elementos fundamentales en la resolución denegatoria, cual es la falta de acreditamiento de la disponibilidad del local y el examen auditado de cuentas en el ejercicio de 1988, teniendo en cuenta que respecto del resto de las irregularidades advertidas, como son el impago de la tasa de juego o el incumplimiento de otras obligaciones fiscales o tributarias, algunas de ellas fueron examinadas como en la sentencia de la Audiencia Nacional de 13 de octubre de 1990, aunque ésta enjuició resoluciones administrativas dictadas por el Ministerio del Interior, que acordaban el cierre provisional por plazo de seis meses del Casino y no enjuició la estricta legalidad de las liquidaciones tributarias, alguna de las cuales fueron objeto de providencia de apremio, como consta acreditado en las actuaciones (así en providencia de 22 de marzo de 1984 sobre esta materia).

Delimitado el objeto de impugnación, interesa examinar, en primer lugar, el motivo de inadmisibilidad opuesto por el Abogado del Estado, que fundamenta en el artículo 82.c) de la Ley Jurisdiccional Contencioso-Administrativa la posible inadmisibilidad del recurso por ausencia de denuncia de mora, siendo de tener en cuenta al respecto, que no es que falte el acto administrativo recurrido como sostiene en la fase de alegaciones el Abogado del Estado en el recurso de apelación, sino que nos encontramos con una inicial solicitud de 15 de mayo de 1989 que se reitera el 16 de agosto de 1989 ante la Administración y ante un recurso contencioso-administrativo promovido ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el 17 de noviembre de 1989.De todo este conjunto de elementos, se infiere que la representación procesal de AZARMENOR, S.A., hace uso de las facultades prevenidas en el artículo 18 del Reglamento de Casinos de Juego (B.O.E. de 23 de enero de 1979), que establece en su párrafo segundo que "seis meses antes como mínimo de la fecha de expiración de cada plazo de vigencia de autorización, la sociedad titular habrá de instar del Ministerio del Interior la renovación de la autorización, el cual resolverá previo informe del Gobierno Civil y de la Comisión Nacional del Juego", y por consiguiente, promueve ante la Administración con seis meses antes del plazo de la expiración, la solicitud de renovación reiterando dicha pretensión el 16 de agosto de 1989 con sujeción al artículo 94 de la Ley de Procedimiento Administrativo, en la redacción de 17 de julio de 1958, vigente en el momento en que se producen los hechos, puesto que formulada una petición ante la Administración, si ésta no resolviere en el plazo de tres meses, el interesado podrá denunciar la mora y transcurridos tres meses desde la denuncia, podrá formular el correspondiente recurso contencioso-administrativo o esperar la resolución expresa.

Por ello, teniendo en cuenta la aplicación de los criterios derivados de la Exposición de Motivos de la Ley Jurisdiccional y los principios que se infieren del artículo 24 de la Constitución consistentes en una interpretación pro actione del proceso contencioso-administrativo, cabe concluir, en este punto, estimando, como señala también la sentencia recurrida, que procede la desestimación de la inadmisibilidad promovida por el Abogado del Estado en la medida en que se produjo el cumplimiento de los requisitos legales y se instó la pretensión para la anulación del acto administrativo originariamente tácito y después expreso en la Orden Ministerial de 30 de junio de 1990, que además fue confirmada por posterior Orden de 2 de octubre de 1990, al resolver recurso de reposición,

El fondo del asunto se concreta, por la parte recurrida en apelación, en la imputación al acto originario tácito y después expreso de la ausencia de los requisitos fundamentales del acto reglado y en la vulneración de preceptos constitucionales, lo que se traduce en el análisis, en primer lugar, de la supuesta ausencia de los elementos reglados del acto y de motivación, la interdicción de la arbitrariedad por parte de la Administración y desviación de poder y en la vulneración de preceptos constitucionales como son, fundamentalmente, la causación de indefensión, la ausencia de prueba, la vulneración del derecho a la presunción de inocencia y el quebranto de los principios de legalidad y duplicidad.

Respecto de la ausencia de un acto reglado, el artículo 18.2, apartados a), b) y c), en que se funda la resolución denegatoria expresa, del Reglamento de Casinos de Juego aprobado por Orden Ministerial de 9 de enero de 1979 (B.O.E. de 22 y 23 de enero de 1979), pone de manifiesto en el párrafo segundo, apartado a) la posibilidad de denegación de la renovación de la apertura y autorización del Casino por la concurrencia de alguna de las causas que conforme a lo dispuesto en el capítulo octavo del Reglamento da lugar a la revocación o suspensión de la autorización y es evidente que conforme a la previsión contenida en el artículo 55.1, apartado c) en el ámbito del régimen sancionador (capítulo VIII) es causa de revocación de la autorización de apertura y funcionamiento la pérdida de la disponibilidad del edificio o locales en que se encuentre instalado el centro y en el apartado d) del artículo 56, el incumplimiento de las obligaciones que en cuanto a la contabilidad, ya general, ya especial de los juegos, impongan a los Casinos o la existencia de irregularidades graves en los mismos, apreciando, en este último caso, la posibilidad de suspensión por periodos de uno a doce meses por la referida causa.

En el caso examinado resulta acreditado de lo actuado que, en primer lugar, y frente al criterio que mantiene la parte apelada, estamos ante el desarrollo del principio de legalidad prevenido en el artículo 9.3 de la Constitución, lo que elimina en este caso la arbitrariedad y la ausencia de legalidad en la actuación administrativa, por el ejercicio de potestades administrativas regladas y frente al criterio que mantiene el fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, se subsumen los hechos constitutivos de las supuestas irregularidades en las previsiones contenidas en el artículo 18, apartado 2º, apartado a), en la medida en que se hace constar en el acto expreso que requerida la parte recurrida, dejó de presentar los documentos acreditativos de la disponibilidad del local, pero además, dejó de presentar una información auditada comprensiva del estado de cuentas correspondiente al año 1988 y no acredita tampoco a lo largo de la abundante documentación obrante en el expediente administrativo, que se hallan subsanado las irregularidades fiscales derivadas de las deudas por el Impuesto de Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, por el Impuesto de Sociedades y por la denominada Tasa de Juego. En este punto, desde el punto de vista de la legalidad se cumplen los postulados básicos del artículo 9.3 de la Constitución, 103.1 respecto de los principios que informa la actuación administrativa y 106.1 de la Constitución, respecto del control jurisdiccional en relación con la actuación administrativa, sin que se entienda vulnerado ni el principio de seguridad jurídica ni la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, llegándose a la consecuencia, desde esta primera perspectiva, que no estamos ante la ausencia de un acto administrativo reglado, sino ante el ejercicio de potestades administrativas previstas en el ordenamiento jurídico.

La anterior afirmación está íntimamente vinculada con las afirmaciones que se contienen en el escrito de alegaciones y anteriormente en el escrito de conclusiones, sobre la existencia de una posible desviación de poder.

La desviación de poder, constitucionalmente conectada con las facultades de control de los Tribunales sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, y el sometimiento de ésta a los fines que la justifican (artículo 106.1 de la Constitución) es definida en nuestro ordenamiento jurídico "como el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico" en aplicación del artículo 83.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y de éste concepto legal la doctrina y la jurisprudencia destacan las siguientes notas características:

1. El ejercicio de potestades administrativas abarca subjetivamente toda la diversidad de órganos de la Administración Pública, en la extensión que a este concepto legal le reconoce la ley (artículo 1-2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa y artículo 6 de la Ley 62/78).

2. La actividad administrativa tanto puede consistir en un hacer activo como en una deliberada pasividad, cuando concurre en el órgano administrativo competente una obligación específica de actuación positiva, de conformidad con la reiterada jurisprudencia de esta Sala contenida entre otras en las Sentencias de 5 de octubre de 1.983 y 3 de febrero de 1.984.

3. Aunque el terreno más apropiado para su prolífico desarrollo es el de la llamada actividad discrecional de la Administración, no existe obstáculo que impida, apriorísticamente, su aplicación a la actividad reglada, pues si el vicio de desviación de poder es más difícil aislarlo en el uso de las potestades o facultades regladas, no lo es menos que nada se opone a la eventual coexistencia genérica en los elementos reglados del acto producido precisamente para encubrir una desviación del fin público específico asignado por la norma, como reconoce la sentencia de 8 de noviembre de 1.978.

4. La desviación de poder puede concurrir con otros vicios de nulidad del acto, pues si la doctrina jurisprudencial ha tendido a adoptar la posición que sostiene que las infracciones legales tienen un trato preferente y deben resolverse en primer término para restablecer por el cauce del recurso jurisdiccional el derecho vulnerado, lo cierto es que la existencia de otras infracciones en el acto administrativo no excluye y antes bien posibilita y es medio para lograrla, la desviación de poder, de conformidad con las Sentencias de 30 de noviembre de 1.981 y 10 de noviembre de 1.983.

5. En cuanto a la prueba de los hechos en la desviación de poder, siendo genéricamente grave la dificultad de una prueba directa, resulta viable acudir a las presunciones que exigen unos datos completamente acreditados al amparo del artículo 1.249 del Código Civil, con un enlace preciso y directo, según las reglas del criterio humano y a tenor del artículo 1.253 del Código Civil se derive en la persecución de un fin distinto del previsto en la norma la existencia de tal desviación, como reconoce entre otras la Sentencia de 10 de octubre de 1.987.

6. La prueba de los hechos corresponde a quien ejercita la pretensión y el artículo 1.214 del Código Civil puede alterarse según los casos, aplicando el criterio de la finalidad, en virtud del principio de buena fe en su vertiente procesal y hay datos de hecho fáciles de probar para una de las partes que sin embargo pueden resultar de difícil acreditamiento para otra.

7. Finalmente, la necesaria constatación de que en la génesis del acto administrativo se ha detectado la concurrencia de una causa ilícita, reflejada en la disfunción manifiesta entre el fin objetivo que emana de su naturaleza y de su integración en el ordenamiento jurídico y el fin subjetivo instrumental propuesto por el órgano decisorio, se erigen como elementos determinantes que vienen declarando reiteradas sentencias de esta Sala (entre otras las de 6 de marzo de 1.992, 25 de febrero de 1.993, 2 de abril y 27 de abril de 1.993) que insisten en que el vicio de desviación de poder consagrado a nivel constitucional en el artículo 106.1 en relación con el artículo 103 de la Constitución y definido en el citado artículo 83 de la Ley Jurisdiccional Contencioso-Administrativa precisa para poder ser apreciado que quien lo invoque alegue los supuestos de hecho en que se funde, los pruebe cumplidamente, no se funde en meras opiniones subjetivas ni suspicacias interpretativas, ni tampoco se base en una oculta intención que lo determine.

Aplicando la doctrina jurisprudencial precedente en el caso examinado no se ha producido la transgresión del artículo 83.3 de la Ley Jurisdiccional por haber actuado la Administración con manifiesta desviación de poder, puesto que a pesar de la abundante documentación que se incorpora en la fase probatoria del recurso contencioso-administrativo, no cabe significar que en este caso se haya producido elejercicio de una potestad administrativa para un fin distinto, generando una conducta de desviación de poder, que como ha reiterado la jurisprudencia del Tribunal Supremo, pues ni la conducta de la Administración fue arbitraria ni el acto administrativo fue discrecional y no supuso el apartamiento de potestades regladas por parte de la Administración.

La perspectiva constitucional en la que la parte recurrida fundamenta los motivos de oponibilidad a la afirmación sustentada por el Abogado del Estado, que se determina por la adecuación a la legalidad de la medida de no renovación resuelta por la Administración en la Orden Ministerial de 30 de junio de 1990, se basa en la ausencia de prueba, en la causación de indefensión, en la vulneración del derecho a la presunción de inocencia y en la violación de los principios de legalidad y tipicidad.

Respecto de la ausencia de prueba, es de destacar que si bien en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida se alude a que no se practicó prueba en el expediente administrativo previo, lo cierto es que dicha parte aportó 216 folios a la Administración como consecuencia del requerimiento que ésta efectúa, para completar el expediente de renovación de la autorización y no sólo ha sido en la vía administrativa, sino también en la vía jurisdiccional donde de manera importante se produce la práctica de la prueba.

Como ha reconocido esta Sala y la jurisprudencia constitucional (STC núms. 76/90 de 26 de abril y 212/90 de 20 de diciembre) las actuaciones administrativas formalizadas en el oportuno expediente, no tienen la consideración de simple denuncia, sino que son susceptibles de valorarse como prueba en la vía judicial contencioso-administrativa, pudiendo servir para destruir la presunción de inocencia sin necesidad de reiterar en dicha vía la actividad probatoria de cargo practicada en el expediente administrativo.

En el caso examinado, la representación procesal de AZARMENOR, S.A. tuvo ocasión de acreditar y probar, primero en la fase inicial del procedimiento administrativo lo que le interesaba, lo que no efectuó por la falta posterior del acreditamiento de los requisitos requeridos por la Administración, sin que consiga en el recurso de apelación realizar la formulación de alegación alguna subsanatoria del incumplimiento de los requisitos omitidos.

Respecto de la indefensión alegada es de tener en cuenta, en primer lugar, que el concepto de indefensión, desde el punto de vista constitucional reviste una doble dimensión, por cuanto que a una indefensión formal con el menoscabo del derecho de defensa, se une también una indefensión real y material que lleva como consecuencia que no toda infracción y vulneración de normas procesales consiguen una indefensión en sentido jurídico constitucional, como reiteradamente ha señalado el Tribunal Constitucional (sentencias números 118/83, 48/86, 102/87, 155/88, 43/89 y 145/90) por lo que, en el caso examinado, según se infiere del análisis de las actuaciones del expediente administrativo y de las actuaciones judiciales se han cumplido las garantías del artículo 24 de la Constitución, que son predicables respecto del procedimiento administrativo en la medida necesaria que se han preservado los aspectos fundamentales contenidos en el artículo 24.1 de la Constitución y en la fase jurisdiccional, se han cumplido las garantías del mismo precepto constitucional, por lo que procede desestimar la aludida indefensión.

Así, se inician las actuaciones administrativas tendentes al reconocimiento de la renovación de la autorización y, con anterioridad, en los reiterados expedientes administrativos que le fueron incoados, la mayor parte de los cuales fueron estimados por la Administración o, en su caso, por sentencias dictadas tanto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Primera, como por las Secciones Séptima, Sexta y Segunda de esta Sala, lo cierto es que no se ha producido causación de indefensión a la parte entonces recurrente y hoy apelada, que pudo alegar en el expediente administrativo, como consecuencia del requerimiento efectuado por la Administración, las que entendió conveniente en defensa de su derecho, sin que sean de apreciar en este punto, las afirmaciones que se contienen en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida.

Respecto de la alegación del derecho a la presunción de inocencia, es de significar que nada tiene que ver este derecho fundamental con la discrepancia de quien pueda recurrir por la valoración de las pruebas realizadas por los órganos judiciales de instancia y, en su caso, por las decisiones adoptadas en vía administrativa, ya que el derecho fundamental a la presunción de inocencia se ve satisfecho cuando se da una actividad mínima probatoria que racionalmente pueda reputarse de cargo y demuestre la responsabilidad de la persona afectada.

Tal criterio, que ya recoge la sentencia constitucional 170/90, entendemos de especial incidencia en el asunto de que se trata, puesto que, en el caso examinado, se han practicado y así consta acreditado porlos numerosos documentos incorporados al expediente administrativo, los medios de prueba suficientes y relevantes para resolver la cuestión suscitada, por lo que el administrado ha dispuesto de todas las garantías procesales y no le ha sido impedido la utilización de los recursos pertinentes frente a los actos administrativos que le han afectado, ni se ha obstaculizado el acceso a los Tribunales de Justicia en la primera instancia jurisdiccional y en el recurso de apelación ante este Tribunal, ejerciendo una función revisora de la actuación administrativa.

En suma, no cabe hablar ni de vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, ni de vulneración del derecho a la presunción de inocencia prevista en el artículo 24.2 de la Constitución, pues en el caso examinado, ha concurrido la existencia de un mínimo de actividad probatoria, lícito y legítimamente obtenido, que acredita una prueba de cargo suficiente y determinante, primero del acto denegatorio tácito de la concesión de la prórroga de solicitud de autorización instada por la entidad recurrente y posteriormente, por la denegación de la autorización plasmada en el acto administrativo expreso de 30 de junio de 1990.

Finalmente, respecto de la vulneración del derecho a la legalidad y a la tipicidad, ya con anterioridad, al examinar el ejercicio de las potestades administrativas regladas en el uso de las facultades prevenidas en el Reglamento de Casinos de Juego de 9 de enero de 1979, se hacía referencia a la aplicabilidad al caso examinado de las previsiones contenidas en el artículo 18.2.a) en conexión con los artículos 55.1.c) dentro del capítulo octavo y 56.d), preceptos en los que se subsumen los hechos enjuiciados, aunque no estamos en el ejercicio de un derecho administrativo sancionador.

Tampoco resulta admisible, en el caso examinado, la referencia que se contiene a la vulneración del artículo 25.1 de la Constitución, que incorpora una doble garantía: a) La primera, de orden material y alcance absoluto por lo que se refiere al ámbito no sólo penal, sino administrativo y que se traduce en la imperiosa necesidad de predeterminación normativa de conductas ilícitas y sanciones correspondientes. b) La segunda, de carácter formal, por cuanto que se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de las conductas y reguladoras de las sanciones, lo que el Tribunal Constitucional ha identificado como ley en sentido formal, interpretando así los términos legislación vigente del artículo 25.1 de la Constitución, sin admitir, salvo casos o hipótesis de normas preconstitucionales, la remisión a los Reglamentos.

La aplicación de la doctrina anteriormente expuesta pone de manifiesto que en el caso examinado, ni se quebrantó la garantía sustantiva y material que el principio de legalidad reconoce en nuestro sistema jurídico, en la medida en que no sólo es aplicable al derecho penal, sino como consecuencia de la doctrina mantenida por la sentencia del Tribunal Constitucional de 8 de junio de 1981, informa los principios de derecho administrativo sancionador, ni tampoco se quebrantó la garantía formal aplicándose la normativa de procedente aplicación.

Los razonamientos expuestos conducen a la estimación del recurso de apelación promovido por el Abogado del Estado, a la revocación de la sentencia impugnada, con el reconocimiento de validez de los actos administrativos recurridos: acto tácito denegatorio y posterior resolución expresa de la primera Orden de 30 de junio de 1990, confirmada en reposición por Orden del Ministerio del Interior de 2 de octubre de 1990 sobre denegación de la renovación de la autorización de apertura del Casino de Juego de la Manga del Mar Menor, sin hacer expresa imposición de costas por no concurrir las circunstancias previstas en el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.