Prólogo
| Autor | Eva Andrés Aucejo |
| Páginas | 9-27 |
Page 9
Existen unas acertadas observaciones de la profesora Andrés Aucejo al comienzo del capítulo II de su excelente obra que merecen un detenido comentario porque, a mi juicio, constituyen la clave esencial de las actuales relaciones entre Reglamento y Ley en materia tributaria, tan magníficamente tratadas, por lo demás, en este completo y extraordinario libro, cuya lectura recomiendo vivamente.
Me refiero en concreto a sus afirmaciones de que la potestad reglamentaria en materia financiera ha cobrado una importancia inusitada, trastocándose con ello el modesto papel que la Constitución otorga al Reglamento y su efectivo uso en la realidad, en la que la norma reglamentaria funciona como un producto normativo tan importante o más que la propia Ley, acentuándose aún más este problema por el acusado protagonismo de otras disposiciones administrativas que ni siquiera tienen rango reglamentario, como las resoluciones del ICAC, y que, sin embargo, juegan un importante y decisivo papel en la esfera tributaria, soslayándose, ignorándose o degradándose con este proceder el alcance y contenido del principio de reserva de ley tributaria.
Ello, en mi opinión, es injustificable, representando esta actuación un ataque frontal a la correcta doctrina que de forma prácticamente unánime ha venido entendiendo que este principio de reserva de ley es un principio básico del Estado de Derecho (Rodríguez Bereijo); que el mismo vertebra toda su organización política (Falcón y Telia); que es el complemento insustituible para asegurar el funcionamiento del Estado, y de todos los poderes públicos, para tasar y encuadrar sus competencias, y para imponer el respeto de las libertades y derechos de los ciudadanos (García de Ente-
Page 10
rría); y que el mismo constituye la mejor vacuna contra las veleidades de los gobernantes y el instrumento más eficaz para la defensa del Estado de Derecho (Martín Queralt).
Sin embargo, pese a su indudable importancia, nunca ha alcanzado este principio una plasmación que permitiese afirmar que, desde un punto de vista material o sustantivo, se cumpliese deforma satisfactoria, siendo ello debido, en esencia, a una serie de circunstancias que se han ido concatenando y superponiendo para irle haciendo perder de forma constante su necesario e imprescindible protagonismo y predominio.
Los Parlamentos, concebidos en abstracto como las instituciones que suministran legalidad y legitimidad a las instituciones que ejercen la acción gubernamental (E. Díaz), han ido perdiendo de manera lenta pero inexorable, su posición como eje central del sistema político, por el desplazamiento de éste hacia otras esferas de poder.
La más citada en este sentido es la de los partidos políticos. Así se ha puesto de relieve desde muy diversas posturas ideológicas (Nieto García, Cámara Villar), cuando han señalado que vivimos en una sociedad en la que el protagonismo político ha sido asumido por aquéllos como grandes maquinarias electorales que, en buena medida, han apartado al ciudadano de su directa implicación en el sistema democrático.
Esta crítica es ya usual, y no se suele realizar en exclusiva en el ámbito de los foros académicos, sino que, por el contrario, es frecuente encontrar en los medios de comunicación afirmaciones similares, lo que constituye un buen ejemplo de que la misma constituye una opinión bastante común.
Y ello sin olvidar, como han recordado Zagrebelsky y Menéndez Me-néndez, la presión que los intereses corporativos (grupos de presión, sindicatos, etc.) ejercen en el proceso de creación de las normas. La misma se disfraza de manera hábil bajo el ropaje de «concertación» social, política y económica, y ha transformado de forma muy profunda el alcance de la democracia parlamentaria, como han puesto de relieve, entre otros muchos autores, Leibholz y Aragón Reyes.
La práctica de «consensuar» las grandes decisiones (incluidas las que han de revestir la forma de ley) con los llamados «protagonistas sociales» supone, en no pocas ocasiones, utilizar a los Parlamentos como órganos de mera ratificación de lo ya acordado fuera de ellos.
De dichos partidos es de donde emanan las decisiones luego defendidas en las cámaras legislativas por los grupos parlamentarios, que son, como han escrito diversos autores (Cazorla Prieto, Méndez de Vigo, Leston Bandeira y Freiré), los que dominan la actividad parlamentaria, en detrimento de los parlamentarios considerados a título individual.
Page 11
En esta situación éstos quedan apenas sin capacidad de actuación si no cuentan con el apoyo del grupo en el que estén incardinados, como bien han señalado Rubio Llórente —quien manifestó que los miembros del Parlamento comparecen en los debates de éste cerrados a toda posibilidad de persuasión y resueltos a votar en el sentido ya decidido con anterioridad por el propio grupo—, Aragón Reyes, Oñate Rubalcaba y Caballero Mi-guez. Tan es así que incluso se ha afirmado, por Navas Castillo, que en las cámaras parlamentarias más que producirse enfrentamientos entre parlamentarios, a título individual, lo que se producen son contiendas entre grupos parlamentarios.
En todo caso, por encima de ambos: partidos y grupos parlamentarios, se encuentra siempre la cabeza dirigente del partido político que haya obtenido la mayoría parlamentaria.
En la gran mayoría de los casos éste suele ser quien gobierna —aunque existen algunos supuestos, pocos, en los que el presidente del Gobierno está subordinado al líder del partido—, muchas veces con carácter carismático, con lo que sus decisiones personales terminan imponiéndose y prevaleciendo sobre el partido político que él dirige y, por ende, sobre el grupo parlamentario encargado de defenderlas en el Parlamento.
Y es que, como también ha señalado a este respecto Aragón Reyes, como consecuencia de una diversidad de factores se ha ido generando una forma de Gobierno que, sin transformación sustancial de las estructuras de la forma parlamentaria de gobierno, ha dejado en muy segundo plano a las cámaras y otorgado la primacía indiscutible no ya al Gobierno, sino a la persona que lo dirige (canciller, primer ministro, presidente del consejo, presidente del Gobierno, en sus distintas denominaciones).
Deforma muy cruda se ha referido también a esta situación Armo Ortiz al escribir, refiriéndose a la situación de España, que hasta ahora los partidos políticos han sido caudilüstas, aunque algunos les llamen de manera púdica presidenciaüstas, configurándose como organizaciones piramidales, jerárquicas y disciplinadas, en las que todo depende de lo que denomina el «Secretariado», integrado por el muy reducido grupo de personas que son, en cada momento, la prolongación del líder y que actúan en su nombre, siendo ellos los que, con subordinación al «Jefe» controlan todo.
De este modo, como ha escrito Manzella, «la llegada de mayorías pre-constituidas electoralmente con un líder automáticamente destinado a convertirse en jefe de Gobierno, determina una revolución conceptual en las relaciones Gobierno-Parlamento». En esta circunstancia ha insistido Molas i Batllori, cuando indicó que, si se quiere jugar limpio, debe admitirse que hoy la división de poderes no se produce entre Parlamento y Gobierno, ni
Page 12
entre poder legislativo y poder ejecutivo, porque en el parlamentarismo ma-yoritario la mayoría parlamentaria es al mismo tiempo Gobierno, gracias al partido político que unifica las decisiones de ambas instituciones.
Ante ello, por desgracia, no nos hallamos muy lejos de la afirmación de Schmitt de que «toda ley necesita para su validez en último término una decisión política previa, adoptada por un poder o autoridad políticamente existente», evidenciándose así, según ha indicado Foundethakis, la reducción gradual del poder político del Parlamento en la misma medida en que se fortalece el ejecutivo, fenómeno éste muy generalizado, ya que, como ha escrito Schettino, el siglo xx ha sido testigo de cómo en todo el mundo el poder ejecutivo extendió su predominio en la vida constitucional de los países, fenómeno que sigue desarrollándose, y aún si cabe con más intensidad, en el siglo presente.
En suma, y en palabras de Nieto García: «El Estado es un ente de ficción con el que se denomina una realidad muy concreta, a saber, una organización, un aparato que está en manos de un puñado reducido de individuos que de él se valen para dominar a los demás. Lo que llamamos Estado es una muñeca rusa que lleva dentro un grupo de personas en cuyo beneficio actúa. Son los socialmente dominantes (...) que para fortalecer su poder se sirven del formidable aparato estatal tanto más ventajoso cuanto que no les obliga a dar la cara. Los dominantes políticos pueden adoptar la figura de príncipes, de nobles, de eclesiásticos, de guerreros invasores; actualmente son los cabecillas de un partido político».
Todo ello ocasiona, de manera indudable, una notoria y considerable difuminación legislativo-ejecutivo, hasta el punto que se ha llegado a afirmar por Cano Bueso que la separación radical entre ambos es un principio inaplicable e inexistente en la organización política de nuestros días. En esta situación, como han señalado Antonini y Calvo Vérgez desde la óptica tributaria, aunque con consideraciones aplicables de pleno a cualquier otro ámbito jurídico, el poder ejecutivo es el que deforma muy clara prevalece, limitándose el legislativo, a modo de coro griego, a servir sólo de contrapunto, como denunció en su momento González García, fenómeno que ha propiciado, en palabras de Moreno Fernández, que las leyes hayan dejado de ser «el vehículo a través del que se articula la voz de los ciudadanos para convertirse, unas veces, en la mera voluntad de sus gobernantes, otras, en su obcecado capricho».
Ello ha venido propiciado por la exigencia generalizada de que el Gobierno cuente con una legitimación democrática, mediada por el Parlamento, fundiéndose con ello en una sola y misma voluntad al ejecutivo y a la mayoría...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba