El ejercicio de la potestad reglamentaria en materia tributaria. Carácter originario o derivado de su titularidad
| Autor | Eva Andrés Aucejo |
| Páginas | 169-216 |
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Al hablar de los distintos tipos de reglamentos que existen veíamos cómo la potestad de dictar normas reglamentarias no es privativa del Gobierno de la Administración Central del Estado, sino que, por el contrario, las Comunidades Autónomas y los entes locales igualmente son entes territoriales facultados para aprobar disposiciones reglamentarias. En el presente epígrafe centraremos la atención en analizar quién o quiénes ostentan la facultad de dictar reglamentos estatales, cuyo marco jurídico competencial se concreta en los siguientes textos legales: la Constitución española de 1978; la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado; la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno; la Ley de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común; y la Ley General Tributaria (Ley 53/2003, de 17 de diciembre).
En particular, la disciplina financiera y tributaria adopta e integra en su ordenamiento propio el sistema de jerarquía normativa previsto en la teoría general de las fuentes del Derecho1
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Fíjese, sin embargo, que la actual LGT 58/2003, a diferencia de su precedente la LGT del año 1963, no recoge ningún precepto específico sobre la relación de órganos tributarios que poseen potestad reglamentaria. En este sentido, el antiguo art. 6.1 de la LGT de 1963 regulaba el tema de la competencia de la potestad reglamentaria en términos que fueron constante y reiteradamente cuestionados por su inadecuación a la CE, pues mientras la Carta Magna atribuyó la potestad reglamentaria al Gobierno (art. 97), la redacción del art. 6 de la antigua LGT fue elaborada antes de la promulgación de la CE de 1978; precepto que atribuía también potestad reglamentaria originaria también al jefe de Estado y al ministro de Hacienda y que fue cuestionado arduamente, como desarrollaremos, por dicha extralimitación en la atribución de potestad reglamentaria, así como por la significativa omisión respecto a la potestad reglamentaria de las Comunidades Autónomas, hecho que realmente no empece la capacidad de éstas para dictar disposiciones reglamentarias, tal y como hemos visto y que igualmente responde a que la redacción de este art. 6.1 de la LGT de 1963 fue previa a 1978 y portante, no estaban creadas las Autonomías. El porqué nunca se modificó este artículo a lo largo de todo el periodo de vigencia de la anterior Ley General Tributaria (1963-2003) es lo cuestionable. Rezaba así el art. 6.1 de la LGT:
La potestad reglamentaria en materia tributaria corresponde al jefe del Estado, al consejo de ministros y al ministro de Hacienda, sin perjuicio de las facultades que la legislación de régimen local atribuye a las Corporaciones locales en relación con las ordenanzas de exacciones
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En la actualidad, en la nueva Ley General Tributaria, Ley 58/2003, de 17 de diciembre, el marco jurídico que compone la regulación de la potestad reglamentaria se encuentra recogido en el art. 7.1 .e) y 12.3 de la LGT2.
Art. 7. Los tributos se regirán:
e) Por las disposiciones reglamentarias dictadas en desarrollo de las normas anteriores y, específicamente en el ámbito tributario local, por las correspondientes ordenanzas fiscales.
En el ámbito de competencias del Estado, corresponde al ministro de Hacienda dictar disposiciones de desarrollo en materia tributaria, que revestirán la forma de orden ministerial, cuando así lo disponga expresamente la ley o reglamento objeto de desarrollo. Dicha orden ministerial podrá desarrollar directamente una norma con rango de ley cuando así lo establezca expresamente la propia ley
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Veamos, pues, qué órganos tienen atribuida potestad reglamentaria, su alcance y sus límites, a cuyo fin analizaremos no sólo el estrecho marco jurídico previsto en la LGT sino también el resto de disposiciones del ordenamiento jurídico que regulan la cuestión.
La potestad para dictar reglamentos estatales corresponde, en virtud del art. 97 de la Constitución, al Gobierno.
En el mismo sentido, el art. 23.1 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, de organización, competencia y funcionamiento del Gobierno, reza así: «El ejercicio de la potestad reglamentaria corresponde al Gobierno de acuerdo con la Constitución y con las leyes».
Pregunta inmediata es, en consecuencia, quién lo conforma y si sus miembros individualmente considerados, e incluso, otros órganos inferiores al mismo, están o no están habilitados para llevar a cabo dicho cometido.
Integran el Gobierno -en virtud del art. 98 de la CE- el presidente de la nación, los vicepresidentes en su caso, los ministros y los demás miembros que establezca la ley. El hecho de que la potestad reglamentaria se atribuya de manera expresa y originaria al Gobierno, enerva la hipótesis de que pudieran ser igualmente titulares originarios de la misma sus miembros aisladamente considerados. Ello, sin perjuicio del desarrollo que la legislación ordinaria realiza sobre el tema, así como de las abundantes y dispares interpretaciones jurisprudenciales, que tendremos ocasión de estudiar en epígrafes siguientes.
Es, pues, el Gobierno, en su manifestación colegida, esto es, el Consejo de Ministros3, quien tiene atribuida la potestad originaria para aprobar reglamentos de desarrollo y ejecución de las leyes, previo dictamen favorable del Consejo de Estado, así como las demás disposiciones reglamentarias que procedan [art. 5.1 Ji) de la Ley del Gobierno]4. En principio, las disposiciones reglamentarias aprobadas por el Consejo de Ministros adoptarán la forma de decretos, lo que ocurre es que, por mor del art. 62.1) de la Constitución española de 1978 que deja vigente la competencia del rey para expedir los decretos acordados por el Consejo de Ministros, su denominación
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correcta es la de reales decretos5. Afirmación que revalida el art. 23 de la Ley del Gobierno6.
Respecto al resto de miembros que componen el Gobierno, como se ha dicho, poseen una potestad reglamentaria derivada y no originaria, ex Cons-titutione, precisada de una atribución expresa por ley formal7.
El real decreto en el campo tributario
Actualmente en la normativa tributaria no existe reserva de reglamento, sin embargo, en la normativa anterior una de las especialidades más características de los reglamentos dictados en materia tributaria era la obligación prevista en el art. 17 de la LGT de 1963 respecto a que las materias que a continuación se detallan se regulasen necesariamente mediante decreto a propuesta del Ministerio de Hacienda. Existía, por tanto, como se acuñó por la doctrina, una «auténtica reserva de decreto»8. Las referidas materias eran:
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Los reglamentos generales dictados en ejecución y desarrollo de las leyes tributarias.
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Los reglamentos propios de cada tributo.
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La reglamentación de exenciones, reducciones y demás bonificaciones tributarias.
El propósito que dejaba entrever el legislador mediante la dicción del citado precepto era la necesidad de acotar y reservar las materias tributarias más significativas e importantes para que su regulación se realizara mediante decreto aprobado por el Consejo de Ministros. Así, aún a sabiendas de la falta de técnica legislativa del precepto9, en el apartado a) se sobreentendía
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por reglamentos generales de desarrollo de las leyes tributarias aquellos que contienen disposiciones de índole tributario observables por la generalidad de los tributos, versus, los reglamentos propios de cada tributo que, a diferencia de los anteriores, desarrollan las normas específicas para la aplicación y ejecución de los distintos institutos jurídico-tributarios. En particular, la norma se refería a los siguientes tipos de reglamentos
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Reglamentos generales dictados en ejecución y desarrollo de las leyes tributarias. Se refería la norma en primer lugar a los reglamentos generales dictados en ejecución y desarrollo de la LGT. En este sentido el art. 9 de la LGT de 1963, apartado l.c) establecía10:
Art. 9.°1. Los tributos [...] se regirán:
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Por los reglamentos generales dictados en desarrollo de esta ley, en especial los de gestión, recaudación, inspección, jurados y procedimiento de las reclamaciones económico-administrativas.
Durante la vigencia de la antigua LGT de estos reglamentos, alguno no existía, bien porque no se había creado todavía, como el reclamado reglamento de gestión11, o bien, porque su normativa sustancial había desaparecido de la LGT, como por ejemplo la abolición de los jurados de nuestro sistema...
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