STS, 4 de Julio de 2005
| Ponente | RAFAEL FERNANDEZ MONTALVO |
| ECLI | ES:TS:2005:4447 |
| Número de Recurso | 91/2003 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 4 de Julio de 2005 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cuatro de Julio de dos mil cinco.
Visto por la Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación en interés de ley núm. 91/03, interpuesto por el Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado, contra la sentencia, de 23 de julio de 2003, dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso contencioso-administrativo núm. 131/2002, en el que se impugnaba resolución del Tribunal Económico Administrativo Central (TEAC, en adelante), de 21 de enero de 2002, que desestima la reclamación económico- administrativa promovida por la Sociedad Compañía Logística de Hidrocarburos, S.A. (CLH) contra liquidación del Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA, en adelante), practicada por la Oficina Nacional de Inspección. Ha comparecido como recurrido dicha compañía, representada por el Procurador de los Tribunales don José Luis Martín Jaureguibeitia, y ha informado el Ministerio Fiscal.
La parte dispositiva de la sentencia recurrida literalmente dice: "PRIMERO.- DESESTIMAR queriendo decir ESTIMAR [según corrección de error mecanográfico efectuado por auto de aclaración de 2 de septiembre de 2003] el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador D. JOSÉ LUIS MARTÍN JAUREGUIBEITIA, en nombre y representación de COMPAÑÍA LIGÍSTICA DE HIDROCARBUROS, S.A., contra Resolución del T.E.A.C. de 21 de Enero de 2002, debiendo anular la misma y la sanción a que aquélla se contrae.
No haber lugar a imposición de una especial condena en costas".
El Abogado del Estado presentó escrito de interposición del recurso de casación en interés de Ley, expresando los motivos en que se ampara y solicitando a esta Sala que dicte sentencia que formule la siguiente doctrina legal: "El artículo 49.2.j) segundo párrafo del Reglamento General de la Inspección de Tributos (Real Decreto 939/1986, de 25 de abril) se aplica exclusivamente en aquellos supuestos en que en las actas se hubiera hecho constar la ausencia de motivos para proceder a la apertura de procedimiento sancionador. Incluso en estos caso, el transcurso del plazo no impide la iniciación de procedimiento sancionador a través del procedimiento de revisión de los actos administrativos".
La representación procesal de Compañía Logística de Hidrocarburos, S.A, con fecha 3 de septiembre de 2004, presentó escrito oponiéndose al recurso solicitando: "1) Se acuerde la desestimación del recurso de Casación en Interés de Ley al que corresponde este escrito de alegaciones por no cumplirse debidamente los requisitos establecidos en el artículo 100 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa para entrar a conocer sobre el fondo del mismo. 2) Subsidiariamente, se declare no haber lugar al recurso interpuesto por la Administración del Estado desestimando la pretensión de la recurrente de que, por esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, se proceda a la fijación de la Doctrina Legal postulada, por ser la misma contraria a Derecho atendidos los motivos contenidos en este escrito de alegaciones"
El Ministerio Fiscal, en la audiencia conferida, considera que procede desestimar el presente recurso de casación en interés de Ley, porque la doctrina que la sentencia sostiene no puede calificarse de errónea, ni está claro que su mantenimiento se traduzca en grave quiebra del interés general.
Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo el día 28 de junio de 2005, en cuya fecha tuvo lugar dicho acto, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Montalvo, Magistrado de Sala
El Abogado del Estado razona su recurso señalando que la sentencia recurrida declara la preclusión de la acción para iniciar un procedimiento sancionador derivado de un acta de disconformidad del que trae causa la propuesta de sanción porque, en su criterio, el artículo 49.2.j) , segundo párrafo, del Reglamento General de la Inspección de Tributos (Real Decreto 939/1986, de 25 de abril, RGIT, en adelante) impide que se inicie el expediente al haber transcurrido el plazo de un mes desde la finalización del plazo para formular alegaciones contra la propuesta de liquidación contenida en el acta de disconformidad (Fundamento Jurídico segundo).
Según el Abogado del Estado, dicha doctrina es;
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Gravemente dañosa para el interés general porque con independencia de la cuantía de los asuntos concretos, tal criterio y su persistencia en otros asuntos determinará la preclusión de una gran parte de expedientes sancionadores pendientes de resolución en vía económico- administrativa, la impunidad de las conductas infractoras y el consiguiente perjuicio para el erario público.
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Errónea porque infringe el ordenamiento jurídico. Pues la transcripción del precepto que realiza el referido fundamento jurídico segundo de la sentencia omite la expresión con que se inicia aquél: "[...]A estos efectos". Y dichos efectos son los del primer párrafo de la letra j) del artículo 49.2.j) que se refiere "a los casos en que se hacer constar en el acta la ausencia de motivos, a juicio del actuario, para proceder a la apertura del procedimiento sancionador".
Por lo tanto, según el representante de la Administración General del Estado, lo que regula el párrafo segundo del artículo 49.2.j) RGIT es exclusivamente la posibilidad de rectificar la inicial decisión de no proceder a la apertura del expediente sancionador reflejada en el acta.
Sólo si se comunica al obligado tributario que el actuario considera que no existen motivos para sancionar los hechos recogidos en el acta, el Inspector Jefe, en caso de no compartir dicha valoración, deberá ordenar que se inicie el procedimiento antes de que se entienda dictada la liquidación de acuerdo con lo señalado en el acta de conformidad incoada y tratándose de acta de disconformidad, antes de transcurra el plazo establecido en el artículo 60.4 del RGIT, pues si bien en este último caso no se produce una conformidad tácita de lo reflejado en el acta, siendo necesario en todo caso un acto de liquidación, esta solución es plenamente coherente con la doctrina de los actos propios de la Administración.
Esta Sala tiene reiteradamente declarado -Sentencias de 22 de Enero, 12 de Febrero, 10, 12 y 27 de Diciembre de 1997, entre otras- que el recurso extraordinario de casación en interés de la Ley está dirigido exclusivamente a fijar doctrina legal o jurisprudencia -de ahí que no pueda afectar a la situación particular derivada de la sentencia recurrida- cuando quien está legitimado para su interposición estime gravemente dañosa para el interés general y errónea la resolución dictada (art. 100 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, LJCA, en adelante -art 102 de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril, LJ, en adelante).
Se trata, por consiguiente, de un remedio excepcional y subsidiario, esto es, solo factible cuando la sentencia impugnada tenga carácter de firme por no caber contra ella recurso de casación tanto en su modalidad ordinaria como en la de "para unificación de doctrina" que recoge el art. 100.1 LJCA [102-a) LJ], en el que no cabe otra cosa distinta que establecer la doctrina de esta Sala respecto al concreto pronunciamiento de la Sala de instancia.
Por consiguiente, además de los requisitos formales y procesales (legitimación e interposición dentro de plazo acompañada de la certificación de la sentencia que se impugna) exigidos por el artículo 100.1 y 3 LJCA y 102-b de la LJ, el recurso de casación en interés de la Ley requiere ineludiblemente que la doctrina sentada por la sentencia de instancia sea gravemente dañosa para el interés general, en cuanto interpreta o aplica incorrectamente la normativa legal de carácter estatal, así como que se proponga con la necesaria claridad y exactitud la doctrina legal que se postule. Ha de excluirse, por fin, la idea de que la finalidad legítima de este remedio procesal sea la de combatir la posible errónea interpretación de un precepto legal por parte de los órganos judiciales inferiores, en tanto que no concurran las circunstancias antes expresadas.
Una nutrida Jurisprudencia de esta misma Sala ha venido exigiendo con el debido rigor el cumplimiento de semejantes requisitos, entendiendo que la finalidad del recurso ahora considerado no es otra que la de evitar la perpetuación de criterios interpretativos erróneos cuando resulten gravemente dañosos para los intereses generales, sin perjuicio de la inalterabilidad del fallo recurrido, siendo también exigencia del mismo que se concrete la doctrina legal que se interesa, que obviamente ha de estar en íntima conexión con el objeto de la litis, antecedente del recurso de casación en interés de Ley (sentencias de 20 de marzo de 1.998, 30 de enero y 10 de junio de 1.999). Por ello ha de descartarse toda pretensión que propugne el obtener la declaración de una doctrina legal cuya procedencia hubiese sido anteriormente rechazada -o que, por el contrario, ya estuviese fijada por este Tribunal Supremo-, o bien que resulte inútil por su obviedad de forzoso acatamiento (Sentencias de 19 de diciembre de 1.998 y 19 de junio de 1.999) o cuando se aprecie una evidente desconexión con lo afirmado en la resolución impugnada. Y ha de evitarse, en fin, que la irrecurribilidad de los pronunciamientos judiciales, en los casos en que así viene establecido, pretenda soslayarse a través de la interposición de un recurso como el presente concebido únicamente en interés de la Ley, y a través del cual se trate, en realidad, de obtener un nuevo examen del problema ya resuelto definitivamente en vía judicial, convirtiendo al Tribunal Supremo en órgano consultivo de las entidades legitimadas para interponerlo (Sentencias de 6 de abril y 11 de junio y 16 de diciembre de 1.998), procurándose así un medio de asegurar el reconocimiento futuro de la postura procesal de las mismas, sin sujetarse al estricto cumplimiento de los requisitos exigidos para que prospere un recurso de esta naturaleza.
Teniendo en cuenta la doctrina expuesta, en el presente caso, existen tres razones para desestimar el recurso de casación en interés de Ley.
En primer lugar, no aparece justificado el grave daño que para el interés general pueda derivar del criterio mantenido en la sentencia impugnada. Pues no es suficiente para cumplir con tal exigencia la afirmación, casi apodíctica, que a tal efecto realiza el Abogado del Estado, cuando, como advierte el Ministerio Fiscal, el grado mayor de garantía para el administrado, ante la pasividad de la Administración, que supone el criterio de la sentencia recurrida tiene un indudable componente de interés general ligado a la seguridad jurídica. De esta manera, no cabe ignorar que en el perjuicio al interés público a que alude el recurso hay un importante componente que sería atribuible a un incorrecto funcionamiento de la Administración tributaria, incapaz de decidir en el plazo que le reconoce la doctrina combatida sobre la iniciación del procedimiento sancionador. O, dicho en otros términos, no se presume el grave daño al interés público en cualquier interpretación de la norma que suponga establecer un plazo preclusivo para el ejercicio de la potestad administrativa sancionadora, sino que, por el contrario, para dar cumplimiento al requisito de que se trata sería preciso, al menos, razonar sobre la imposibilidad o dificultad de la observancia del referido requisito temporal.
En segundo lugar, este Tribunal, en sentencia de 21 de septiembre de 2002, precisamente en recurso de casación en interés de ley núm. 3433/2001, se ha manifestado ya con respecto a la interpretación del artículo 49.2.j) RGIT, al serle propuesta y desestimar una doctrina legal que si no plenamente coincidente con la que ahora se examina tiene con ella una evidente relación, ya que en ambos casos se trataba de limitar la aplicabilidad del plazo previsto en el indicado precepto reglamentario, en relación con el 60 del mismo Reglamento, a aquellos supuestos en los que, en el momento de la incoación del acta, el Inspector hubiera hecho constar en ella la ausencia de motivos para proceder a la apertura de procedimiento sancionador; ya sea en acta de disconformidad (en el presente supuesto) ya sea en acta con confomidad (en el supuesto precedente), pero siempre que en una u otra "se hubiera hecho constar la ausencia de motivos para proceder a la apertura del procedimiento sancionador" (presente supuesto) o "se haga mención de que no procede iniciar el procedimiento sancionador".
Es cierto, como reconoce la representación procesal de la recurrida, que la desestimación de un recurso de casación en interés de ley, como se produjo en virtud de la mencionada sentencia de 21 de septiembre de 2002. no crea propiamente doctrina legal, pero el pronunciamiento desfavorable que incorpora dicha resolución precedente marca un determinado criterio en relación con las doctrinas propuestas que tienen, como se ha dicho, una evidente conexión.
Por último, en orden a la necesidad de establecer, en este momento, una doctrina legal como la propuesta, no cabe ignorar, primero, la modificación legal producida por la Ley 53/2002, de Medidas Fiscales, Administrativas y Orden Social que añadió un nuevo apartado 6 al artículo 81 de la LGT de 1963, según el cual "Los procedimientos sancionadores que se incoen como consecuencia de un procedimiento de comprobación e investigación no podrán iniciarse una vez transcurridos tres meses desde que se hubiese notificado o se entendiese notificada la correspondiente liquidación". Modificación normativa que muestra la preocupación del legislador por resolver los problemas derivados de la interpretación del artículo 49.2.j) RGIT. Y, en la misma línea el artículo 209.2 de la Ley General Tributaria de 2003, Ley 58/2003, dispone que "Los procedimientos sancionadores que se incoen como consecuencia de un procedimiento iniciado mediante declaración o de un procedimiento de verificación de datos, comprobación o inspección no podrán iniciarse respecto a la persona o entidad que hubiera sido objeto del procedimiento una vez transcurrido el plazo de tres meses desde que se hubiese notificado o se entendiese notificada la correspondiente liquidación o resolución".
Las valoraciones anteriores justifican la desestimación del recurso de casación en interés de Ley, interpuesto por el Abogado del Estado, y, teniendo en cuenta la personación producida, han de imponerse las costas a la Administración recurrente.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recuso de casación en interés de Ley, interpuesto por el Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado, contra la sentencia, de 23 de julio de 2003, dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso contencioso-administrativo núm. 131/2002. Con imposición de costas a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos J. Rouanet Moscardó R. Fernández Montalvo M.V. Garzón Herrero J.G. Martínez Micó E. Frías Ponce PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, Don Rafael Fernández Montalvo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.
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