Poder público y cambio cultural
| Autor | Manuel Arenilla Sáez |
| Páginas | 181-206 |
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La acción política se encamina a conseguir el éxito, que en el caso público significa la obtención de legitimidad y de votos, la aceptación y validación por el ciudadano elector de las decisiones políticas y de sus resultados. La decisión se adopta en un marco de relaciones entre los decisores y el resto de los actores implicados en la formulación de una política o acción política. Ese conjunto de relaciones se sustenta en una cultura determinada, que es la que establece también la naturaleza de la función de los ciudadanos y el papel que se les otorga por el poder público (Gobierno-Administración pública), bien sea como usuarios/clientes, bien como contribuyentes, por citar sólo algunos perfiles que, por otra parte, no son necesariamente coincidentes.
La medición del éxito está condicionada por el marco cultural en el que se toma la decisión, que también determina el tipo de evaluación elegido y sus valores indicadores y estándares de referencia. Pero, sobre todo, la cultura deter-mina y delimita el papel que tiene cada uno de los actores dentro del proceso de las políticas públicas y, muy especialmente, el del ciudadano. Así, se puede determinar que el ciudadano sea simplemente el receptor de las políticas públicas o su conformador. El marco cultural también puede delimitar el marco de intervención que se encuentra definido por una serie de valores y creencias. Esto lleva a plantear si, por ejemplo, la evaluación, dentro del mismo marco cultural en el que se ha tomado la decisión, puede hacer algo más que constatar la congruencia o no entre el resultado esperado y los fines pensados; es decir, si puede realmente generar innovación y cambio sin revisar los referentes del propio marco cultural en el que la política pública se adopta.
Si analizamos la evolución sobre los estudios relativos a políticas públicas en las últimas décadas (BAENA, 2000: 249 y ss.) veremos que se ha producido una incesante búsqueda del éxito en la previsión de resultados a través de las decisiones tomadas, lo que muestra que el marco teórico inicial del análisis de políticas públicas resultaba insuficientemente explicativo de los fenómenos administrativos y sociales y que ha ido evolucionando con el fin de lograr mejores aciertos. La senda recorrida en dichos estudios nos muestra una aproxima-181
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ción cada vez mayor a los aspectos más cercanos al ciudadano y a su valoración de la actuación pública; también evidencia la aproximación a las políticas públicas desde un enfoque sistémico que reivindica la complejidad y la importancia de las cuestiones que tienen que ver con los aspectos culturales. La etapa actual muestra el surgir del enfoque de la governance, último episodio de la búsqueda de un enfoque teórico que conecte con éxito al decisor político con el ciudadano; aunque también han surgido enfoques neoinstitucionalistas que han recuperado el papel de las instituciones en la toma de decisiones.
La evaluación de una actuación o política pública, de esta manera, se produce en un marco cultural determinado que condiciona el instrumento de medición que se utiliza. El constante afinamiento de ese instrumento hace que cada vez esté más depurado, pero no implica que satisfaga suficientemente al que toma las decisiones ni al ciudadano, ni que consiga el éxito deseado por ambos, lo que puede significar cosas distintas para los dos. Esto nos lleva necesariamente a afirmar que el fin de la evaluación, de su fin esencial, no puede ser, poniendo un ejemplo, agradar al instrumentista, ni al fabricante, ni al afinador, sino al público que ha pagado la entrada del concierto.
WILDAWSKI (1987: 285-286) enfoca la cultura desde el principio de responsabilidad. Para él, las dimensiones de la teoría cultural están basadas en las respuestas a dos cuestiones: ¿quién soy y ¿cómo debería comportarme La primera pregunta conlleva que o bien los individuos pertenecen a un grupo fuerte, a un colectivo que adopta decisiones sobre todos los miembros, o bien los lazos entre éstos son débiles, lo que hace que sus elecciones deban recaer sobre ellos mismos. El segundo interrogante se refiere a la cantidad de prescripciones a las que se encuentra sometido el individuo, si se trata de un espíritu libre o de uno que está fuertemente constreñido. La fuerza o debilidad de los límites del grupo y las numerosas o escasas, variadas o singulares prescripciones, atando o liberando a los individuos, son los componentes de su cultura.
Nuestro autor, partiendo de que la responsabilidad es central para la vida social, nos señala que lo que la cultura intenta hacer es internalizar las reglas de la responsabilidad y tratar de explicar y predecir cómo la gente se mantiene responsable. Esto le lleva a preguntarse ante quién es responsable el individuo: ante un colectivo con fronteras fuertes o si la persona es un espíritu libre capaz de pactar por su propia cuenta. La dimensión de la prescripción responde a para qué es el individuo responsable, si las reglas han sido hechas por otros o por él o ella misma.
Más adelante señala el proceso cultural para el individuo: 1) La gente se adhiere a la cultura. 2) Sus deseos o preferencias provienen de internalizar las relaciones sociales que esa cultura incorpora. 3) La gente decide si lograr
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sus preferencias culturales a la vista de los premios y los castigos que les afectan.
En esta concepción del proceso cultural hay que destacar el determinismo y la «imposibilidad» de decidir fuera de unos patrones culturales determinados que han sido adoptados más o menos libremente. Aplicado al mundo de las decisiones públicas, nos encontramos con que sus fronteras se pretende que sean fuertes y que las reglas actuales son el resultado acumulado de un proceso histórico. Lo paradójico es que las decisiones sobre las políticas públicas en sentido estricto -las que contienen una decisión conformadora- tratan de estruct u r a r, mediante nuevas reglas, la sociedad, por lo que en cada una de las decisiones existe la voluntad de cambio. El conflicto surge al tratar de producir cambio desde unos presupuestos que inducen inercialmente a la reproducción del sistema desde el que se está actuando. La solución que se suele dar al conflicto es coherente con la justificación del marco cultural actual y con las actuaciones que en él se justifican. En realidad, no puede ser de otra manera ya que, si no, del conflicto se pasaría a una crisis del sistema.
Ese conflicto se ve alentado por la existencia de subculturas que, si bien comparten los patrones culturales generales, como el de la responsabilidad, no responden de igual forma a las preguntas de WILDAWSKI. Así, si tomamos al político y al ciudadano corrientes, lo más probable es que el político a la primera pregunta -¿quién soy - señale que es un decisor, el encargado de adoptar decisiones en nombre de la sociedad. Esto es algo que se espera de él, que esperan los ciudadanos que haga. Sin embargo, a la vez puede responder que es miembro de una organización política con fronteras normalmente fuertes, que ha internalizado las relaciones sociales de esa (sub)cultura y que sabe que sus preferencias como político se lograrán atendiendo a los requerimientos de su organización, que, además, tiene los medios para premiarle o castigarle.
Veamos ahora qué sucede con el ciudadano. Es consciente de quién es en el proceso decisor como individuo aislado, como ciudadano corriente. Se le ofrece una oportunidad cada cuatro años y simplemente de manejar un interruptor con pocas variaciones. Sólo puede premiar con su voto o castigar quitándoselo a la opción que ha dejado de agradarle. Lo normal es que no pueda intervenir ni en el proceso de la selección de los futuros elegidos, ni pueda introducir variaciones en el programa electoral de los partidos políticos, ni en la elección de las prioridades públicas futuras. La opción es o lo toma o lo deja; primero respecto de cada partido, luego de los candidatos que se le ofrecen en una lista y, por fin, de la asignación de prioridades de la que luego devendrá, teóricamente, la asignación de los recursos.
En las democracias avanzadas el grupo político de pertenencia suele ser fuerte, ya que el sometimiento a las leyes y al resto de medidas compulsivas del sistema y de la cultura política marca un terreno delimitado y con fronteras perceptibles que permiten saber a todos lo que está bien y lo que está mal. Las instituciones políticas y administrativas se encargan de vigilar la frontera entre el bien y el mal. La democracia y sus instituciones se convierten así en guar-
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dianas a la vez que en necesitadas de la aceptación de los ciudadanos, quienes con el otorgamiento de su legitimidad mantienen el sistema.
Las preguntas señaladas tienen diferente respuesta si el ciudadano se encuentra dentro de un grupo que participa en el poder en cualquiera de sus muy diferentes niveles. Su inclusión y la de su interés particular en el interés general (ARENILLA, 1992: 161 y ss.) ha pasado por un proceso muy similar al descrito por WILDAVSKI. Es decir, han ingresado en una subcultura que tiene una serie de valores no estrictamente coincidentes con los generales o, al menos, tienen distinta intensidad a éstos. En esta situación, el ciudadano agrupado y con presencia en el poder se asemeja más al político que al ciudadano corriente, lo que no quiere decir que se deban confundir los dos primeros, aunque, probablemente, el ciudadano de a pie sí los identifique en numerosas ocasiones. Es cierto que formalmente todo el mundo es llamado a participar en las organizaciones sociales, sindicatos y en los partidos políticos...
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