Los dos niveles de intervención de la modernización
| Autor | Manuel Arenilla Sáez |
| Páginas | 235-254 |
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Los cuatro referentes de ve r i ficación señalados por los ciudadanos que constituirían el escenario de resultados máximos en la mejora de la Administración pública desde el enfoque de su modernización [simplicidad y rapidez en los trámites; amabilidad del funcionario; funcionarios motivados y preparados; información válida y accesible al ciudadano (no tener que volver)] no son los únicos que figuraron en las respuestas de los ciudadanos. De hecho, en segunda posición figura la mejora de las infraestructuras, y por detrás de los señalados:
- justicia rápida y sencilla;
- mejoras en educación, mejoras en sanidad; - prestaciones sociales;
- no hay paro;
- calidad de vida ciudadana.
Cabe preguntarse si se trata de una casualidad o si el ciudadano tiene un concepto del área específica de la Administración pública distinto al de sus altos responsables. De la investigación se deduce que esos referentes en relación con las áreas de la justicia, la educación, el pleno empleo y la calidad de vida ciudadana alumbran cualitativamente una posible nueva dimensión de la inicialmente prevista desde el punto de vista experto en relación con el área competencial de lo que debe entenderse por Administración pública, en cuanto a su modernización. Lo que se trató a continuación en la investigación era descubrir si nos encontrábamos ante un nuevo escenario, que hemos venido en denominar «nuevo escenario de valor social emergente».
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La investigación realizada arroja resultados sobre cómo conseguir el éxito en el escenario actual, en el que nos manejamos con el paradigma tradicional o lógico-lineal y que se concreta en las tendencias actuales de modernización de la Administración pública, en las que hay que incluir también los enfoques sobre la calidad. En este Nivel, denominado 1, los referentes de verificación ciudadanos son básicamente cuatro:
- Simplicidad y rapidez en los trámites.
- Amabilidad del funcionario.
- Funcionarios motivados y preparados.
- Información válida y accesible al ciudadano (no tener que volver).
El valor operativo existente es básicamente valor pragmático. Este valor lo es «a la contra» al no estar conceptuado por la ciudadanía en términos de ganancia, de placer, sino en términos de ausencia de dolor, de perder menos. Los ciudadanos en este Nivel 1 de la Modernización se relacionan «obligados» con la Administración pública y se relacionan por asuntos y cuestiones de «control» que a ellos no les aportan ningún valor en sí mismo. Por tanto, el valor «de validación institucional» en este escenario actual es prácticamente «inexistente». Y lo es porque los ciudadanos se sienten ya en la actualidad con derecho a que se les evite este «dolor», estas «pérdidas de su tiempo y de sus esfuerzos» para asuntos que son básicamente de interés de la propia Administración pública, y más hoy día cuando existen múltiples alternativas de gestión y tecnológicas que lo posibilitan.
Así, quizá, los ciudadanos no logren entender por qué tienen que realizar anualmente la declaración de la renta si existe un aparato especializado en la Administración. Cuando el ciudadano-consumidor aporta ingresos a una empresa al comprar, por ejemplo, ésta no le obliga a realizar la factura ni a tramitarla. Cuando el ciudadano se relaciona con la Administración tributaria todo cambia. Ésta alega que es una obligación del contribuyente, cuando realmente lo que es estrictamente una obligación es aportar las cantidades requeridas al sistema de financiación del Estado.
En la investigación realizada el concepto contribuyente tiene un significado muy distinto al manejado por las autoridades tributarias. Para el ciudadano, sentirse contribuyente es tener la consciencia de que es él el que mantiene el sistema político y administrativo y que éste debe orientar su actuación a satisfacer sus necesidades y aspiraciones.
El ciudadano en el escenario de intervención actual se mueve pragmáticamente, tratando de obtener una ganancia o evitar una pérdida objetiva. Actúa, por tanto, desde un nivel lógico linealmente operativo y objetivamente aborda-
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ble y evaluable en su proceso de solución. En este nivel tienen su razón de ser las encuestas de satisfacción y la evaluación de las políticas públicas en su enfoque actual (VILAS, 1994: 88). A este espacio venimos denominándolo escenario de modernización de la Administración pública de primer nivel. Ahora bien, su valor presenta una serie de limitaciones bien conocidas por los científicos sociales y por los políticos. Por eso, si bien es cierto que «si deseas saber si el par de zapatos es a medida, debes preguntárselo al que los lleva puestos, no al fabricante» (DIENEL y HARMS, 2000: 42-72), también lo es que algunos tipos de zapatos, por seguir con el símil, sólo los hace una fábrica y que no siempre es fácil encontrar a un cliente que entienda de materiales y formas de producción; para eso precisamente el cliente confía en los fabricantes de zapatos y en las zapaterías.
En el escenario de intervención actual se investigó qué es aquello que está en la actualidad impidiendo el logro de los resultados máximos que desean de la Administración como área de intervención. Las respuestas, por orden de importancia, fueron:
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Falta de mentalidad empresarial en la Administración pública. Burocracia.
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Falta de conciencia de «servicio» al ciudadano.
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Falta de evaluación y exigencia a los funcionarios. No tienen motivación.
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a Lentitud de la modernización. Objetivos políticos poco ambiciosos.
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b Demasiada prioridad en lo político. Visión a corto plazo.
A continuación se preguntó quién ganaba en una situación como la actual. Las respuestas, ordenadas, fueron:
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Ganan las empresas privadas que suplen las deficiencias de la Administración pública.
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Ganan los funcionarios en comodidad. No se les exige.
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Ganan los altos cargos de gestión «inmovilistas».
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Hay ciudadanos que dicen que no «gana nadie» en esta situación del escenario actual.
Ante esta situación se les propuso que manifestasen las estrategias lógicas para lograr los resultados deseados por los ciudadanos. Las respuestas para el escenario actual fueron:
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Proyecto de modernización empresarial de la Administración. Evaluación funcionarial y responsabilidades. Si no se cumple, despidos.
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Que el ciudadano sea considerado el «centro» de la gestión pública.
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Prioridad política para la modernización de la Administración púb l i c a
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Obsérvese que en las respuestas de mejora para el escenario actual faltan una serie de números que son precisamente los que se han asignado anteriormente al escenario emergente.
De la contestación a las variables implicadas en el denominado «escenario actual» se deriva un ciudadano que, como referente para la Administración pública, lo podríamos describir como «Ciudadano-Usuario»; como un ciudadano al que la Administración pública le presta una serie de servicios.
Si nos preguntamos si existe un punto de restricción de valor en el escenario actual, la respuesta será negativa ya que lograr la modernización de la Administración pública de Nivel 1 está al alcance de todo alto responsable de gestión pública que realmente se proponga alcanzar dicho objetivo. Sin embargo, el que se pueda hacer no significa en muchas ocasiones que se logre, dada la existencia de dificultades para alcanzar la modernización en el Nivel 1. Estas dificultades suelen proceder de:
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Falta de liderazgo político. Éste ha de ser entendido, siguiendo a WEBER (PAGE, 1988), como el uso de la posición de uno, que ha sido ganada como resultado de una carrera en la política debida al esfuerzo por conseguir el poder, y que se logra a través de la competición que implica la elección dentro de un sistema representativo de gobierno; dicho uso se realiza con el fin de mantener las decisiones del político.
El ejercicio del liderazgo político supone: conseguir apoyos fuera de la organización con el fin de lograr credibilidad y recabar los recursos necesarios; implicar a los actores necesarios en el proceso, lo que supone partir de que los artífices del cambio deben ser los empleados y los cargos políticos de la Administración; y dirigir un cambio con profundidad de los valores de la Administración de que se trate, para lo que hay que realizar una activa política formativa. Pero, quizá, la clave para que el liderazgo sea eficaz está en que sea puramente persistente.
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La concepción del proceso de las políticas públicas como una cadena de medios-fines. Esto implica optar por estudiar el producto político como una combinación de las decisiones y los medios empleados. No se quiere decir con ello que se ignore que un objetivo esencial de la actuación pública sea lograr lo previsto en la decisión. Lo que sucede es que un excesivo énfasis en la decisión, que suele implicar el dominio casi exclusivo de lo político, margina los factores imprescindibles para llevarla a cabo en sus términos. El resultado puede ser la simplificación excesiva de las fases de las políticas públicas, una elusión de la implementación y una conexión directa entre decisión y ejecución. Todo ello supone un reduccionismo del complejo, rico y variado haz de interacciones y de factores que...
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