Pleno. Sentencia 39/2021, de 18 de febrero de 2021. Conflicto positivo de competencia 4491-2020. Planteado por el Gobierno de la Junta de Andalucía en relación con el artículo 5.3 a) del Real Decreto 498/2020, de 28 de abril, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Educación y Formación Profesional. Competencias sobre legislación laboral: nulidad del precepto reglamentario que presupone la reserva de potestades de ejecución a un órgano estatal.
| Marginal | BOE-A-2021-4514 |
| Sección | T.C. Suplemento del Tribunal Constitucional |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Sentencia |
ECLI:ES:TC:2021:39
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Juan José González Rivas, presidente; la magistrada doña Encarnación Roca Trías; los magistrados don Andrés Ollero Tassara, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido Conde-Pumpido Tourón y la magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el conflicto positivo de competencia núm. 4491-2020, promovido por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía, contra el art. 5.3 a) del Real Decreto 498/2020, de 28 de abril, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Educación y Formación Profesional. Ha comparecido y formulado alegaciones el abogado del Estado. Ha sido ponente el magistrado don Alfredo Montoya Melgar.
I. Antecedentes
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Mediante escrito registrado en este tribunal el día 22 de septiembre de 2020 la letrada de la Junta de Andalucía, en la representación que legalmente ostenta del Consejo de Gobierno de esa comunidad autónoma, promueve conflicto positivo de competencia contra el art. 5.3 a) del Real Decreto 498/2020, de 28 de abril, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Educación y Formación Profesional.
Los motivos del conflicto son, resumidamente expuestos, los siguientes:
El precepto cuestionado atribuye a la Secretaría General de Formación Profesional la función relativa a (en cursiva el inciso controvertido) «[l]a ordenación, desarrollo, evaluación, gestión e innovación, de la formación profesional en el sistema educativo y para el empleo, y en concreto, respecto a esta última, la formación profesional de desempleados y la formación profesional de ocupados, incluyendo las convocatorias nacionales y las autonómicas, cuando estas respondan a formación vinculada a los certificados de profesionalidad, incluida la formación profesional dual del ámbito educativo. Asimismo le corresponde el establecimiento y actualización de los títulos de formación profesional, cursos de especialización y certificados de profesionalidad».
Se trata de un precepto organizativo que, sin embargo, incurre en una vulneración competencial, al atribuirse una competencia de ejecución que corresponde a las comunidades autónomas.
a) Se alega, en primer lugar, la vulneración de la competencia autonómica en materia de ejecución de la legislación laboral.
La letrada de la Junta de Andalucía argumenta que el art. 5.3 a) del Real Decreto 498/2020 incurre en extralimitación competencial en el punto en que atribuye a la Secretaría General de Formación Profesional del Ministerio de Educación y Formación Profesional la competencia para la realización de convocatorias autonómicas de formación vinculada a los certificados de profesionalidad, incluida la formación profesional dual del ámbito educativo. No respetaría el orden competencial derivado de lo establecido en el art. 149.1.7 CE en relación con el art. 63.1, apartados 1 y 2 del Estatuto de Autonomía para Andalucía.
El escrito de interposición del conflicto recuerda, con cita de la STC 111/2012, de 24 de mayo, que la formación profesional inicial se enmarca en el ámbito de la competencia de las administraciones públicas en materia de educación con su regulación específica en este área, mientras la formación profesional para el empleo, dirigida a las acciones de inserción y reinserción laboral de los trabajadores, así como las orientadas a la formación continua en las empresas, se inscribe en el ámbito de las competencias en materia laboral. Al respecto recuerda la delimitación de competencias en esta materia que deriva de la Constitución y del Estatuto de Autonomía para Andalucía, haciendo referencia a que se trata de una competencia de ejecución, así como al Real Decreto 427/1993, de 26 de marzo, de traspaso de competencias a la Junta de Andalucía en relación con esta materia.
Se refiere a continuación al marco normativo que regula esta cuestión, haciendo referencia a la Ley Orgánica 5/2002, de 19 de junio, de las cualificaciones y formación profesional, así como al texto refundido de la Ley de empleo aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2015, de 23 de octubre, desarrollado por el Real Decreto 694/2017, de 3 de junio, y a la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral, que se completa con lo establecido en el Real Decreto 34/2008, de 18 de enero por el que se regulan los certificados de profesionalidad; el Real Decreto 1224/2009, de 17 de julio, de reconocimiento de las competencias profesionales adquiridas por experiencia laboral y el Real Decreto 1529/2012, de 8 de noviembre, por el que se desarrolla el contrato para la formación y el aprendizaje y se establecen las bases de la formación profesional dual. En tanto que parte integrante de dicha formación profesional para el empleo, los certificados de profesionalidad se definen en el art. 41.7 de la Ley 3/2015, como «el instrumento de acreditación, en el ámbito laboral, de las cualificaciones profesionales del Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales adquiridas a través de procesos formativos o del proceso de reconocimiento de la experiencia laboral y de vías no formales de formación».
Por tanto, frente a la formación profesional reglada, que forma parte del sistema educativo –lo que conllevaría que el encuadramiento competencial procedente fuera el relativo a educación–, la formación profesional ocupacional y continua, se inserta en el ámbito laboral (STC 111/2012, FJ 5), siendo así que los certificados de profesionalidad persiguen la acreditación de las correspondientes competencias profesionales adquiridas por vías distintas de las previstas en la formación profesional reglada, ya sea por la experiencia laboral o formación profesional dual. Sobre estos certificados de profesionalidad el reconocimiento de competencias a la secretaria general mencionada incluye todas las convocatorias –nacionales y autonómicas– que se producen en el ámbito laboral vinculadas a los certificados de profesionalidad incluida la formación profesional dual del ámbito educativo.
La regulación específica en esta materia viene recogida en el Real Decreto 34/2008, en el Real Decreto 1224/2009, que desarrolla las previsiones del artículo 8.2 de la Ley Orgánica 5/2002, y en el Real Decreto 1529/2012. Aunque en los tres casos se trata de normas dictadas por el Estado al amparo de un doble título competencial –el del art. 149.1.7 CE, que atribuye al Estado la legislación laboral, y el del art. 149.1.30 CE, sobre la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales–, dado que el debate se centra en la competencia para la realización de la convocatoria destinada a la obtención de los certificados de profesionalidad, la cuestión controvertida ha de encuadrarse en la materia laboral y en concreto, en el ámbito de la ejecución de las mencionadas normas estatales. De hecho, la regulación estatal de los Reales Decretos 34/2008 y 1224/2009, en particular el art. 10 de este último, deja a salvo las competencias autonómicas implicadas para la realización de las convocatorias del procedimiento de evaluación y acreditación de las competencias profesionales, reservándose en exclusiva el Estado tan solo el de aquellas convocatorias referidas a la acreditación de competencias para determinados sectores o colectivos de carácter supraautonómico. Reflejo de lo anterior es la regulación autonómica, en especial el Decreto 335/2009, de 22 de septiembre.
Carece por ello de sentido que una norma organizativa, al aludir a las funciones de ordenación y desarrollo de la formación profesional para el empleo, reserve a un órgano estatal las convocatorias tanto nacionales como autonómicas vinculadas a los certificados de profesionalidad en el procedimiento de evaluación y acreditación de las competencias profesionales. El único supuesto en el que la administración del Estado podría reservarse en exclusiva la realización de estas convocatorias, sería en el de sectores o colectivos supraautonómicos, que, por definición, desbordan el campo de la competencia autonómica.
Por todo ello, y siguiendo la doctrina constitucional en la materia, representada entre otras por la STC 194/2012, de 31 de octubre, dictada en el conflicto positivo de competencia 2624-2004, planteado por el gobierno de la Generalitat de Cataluña en relación con diversos preceptos del Real Decreto 1506/2003, de 28 de noviembre, por el que se establecen las directrices de los certificados de profesionalidad, resulta claro que la administración del Estado debe respetar en todo caso el ámbito autonómico de ejecución de competencias en materia laboral. Y aun cuando es pacífico que se halla competencialmente habilitado ex art. 149.1.7 CE para establecer una regulación que contenga «los requisitos y procedimientos para la evaluación y acreditación de las competencias a efectos de la obtención de un certificado de profesionalidad», para lo que no lo estaría sería para anular las posibilidades de gestión autonómica en este punto, realizando todas las convocatorias para acreditación de las competencias profesionales adquiridas a través de la experiencia profesional o por vías no formales de formación.
b) En segundo lugar se alega la infracción del principio de territorialidad. Conforme al escrito de interposición, el único supuesto en el que la administración del Estado podría reservarse en exclusiva la realización de estas convocatorias sería en el caso de que se tratara de sectores o colectivos supraautonómicos, que, por definición, desbordan el campo de la competencia autonómica. En el supuesto controvertido es claro que no concurre ninguna de las circunstancias que, conforme a la...
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