Pleno. Sentencia 159/2001, de 5 de julio de 2001. Cuestión de inconstitucionalidad 2140/93. Planteada por Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña respecto de varios preceptos del Decreto Legislativo de la Generalidad de Cataluña 1/1990, de 12 de julio, que aprobó el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia urbanística, así como del Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, que aprobó el texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana. Refundición de textos legales y autonomía local: tutela urbanística de los Ayuntamientos; plan de conjunto para varios municipios; aprobación definitiva del planeamiento derivado; expropiaciones forzosas fuera del término municipal; reserva de suelo para parques y jardines "públicos". Nulidad y derogación parciales de la legislación autonómica y estatal enjuiciada.
| Marginal | BOE-T-2001-14544 |
| Sección | I - Disposiciones Generales |
| Rango de Ley | Cuestión de inconstitucionalidad |
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Pedro Cruz Villalón, Presidente, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio Diego González Campos, don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, don Tomás S. Vives Antón, don Pablo García Manzano, don Pablo Cachón Villar, don Fernando Garrido Falla, don Vicente Conde Martín de Hijas, don Guillermo Jiménez Sánchez y doña María Emilia Casas Baamonde, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En la cuestión de inconstitucionalidad núm. 2140/93, promovida por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña respecto de los arts. 15, 25.2 b), 47, 50 y 133 del Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio, por el cual aprobó el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en esta Comunidad Autónoma en materia urbanística, así como, por estar relacionados con ellos, respecto de los arts. 91.2 y 218 del Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el cual se aprobó el texto refundido de la Ley sobre régimen de suelo y ordenación urbana (en adelante LS de 1976). Han intervenido el Abogado del Estado, el Fiscal General del Estado, el Parlamento de Cataluña y el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña. Ha sido Ponente el Magistrado don Guillermo Jiménez Sánchez, quien expresa el parecer del Tribunal.
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Antecedentes
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El día 1 de julio de 1993 tuvo entrada en este Tribunal un escrito del Presidente de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña adjuntando las actuaciones del recurso contencioso-administrativo núm.
937/1990, en el que la Sala había dictado el Auto de 6 de abril de 1993 acordando plantear una cuestión de inconstitucionalidad respecto de los arts. 15, 25.2 b), 47, 50 y 133 del Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio, por el cual aprobó el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña el texto refundido de los textos legales vigentes en esta Comunidad Autónoma en materia urbanística, así como, por estar relacionados con algunos de ellos, los arts. 91.2 y 218 del LS de 1976.
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La cuestión trae causa de un recurso contencioso-administrativo interpuesto en el año 1990 por la Federación de Municipios de Cataluña contra el mencionado Decreto Legislativo por entender que había incurrido en exceso respecto de la Ley de delegación (Ley del Parlamento de Cataluña 12/1990, de 5 de julio), vulnerando así el art. 82 CE, y que algunos de sus preceptos eran, además de ello, atentatorios contra la autonomía local garantizada en el art. 137 CE. En el recurso se hacía referencia al eventual planteamiento de la cuestión de constitucionalidad frente a tales preceptos. Finalizado el procedimiento, por providencia de 30 de diciembre de 1992 la Sala acordó oír al Fiscal y a las partes respecto de la pertinencia de plantear la cuestión de inconstitucionalidad. Una vez cumplido el trámite, dictó Auto de 6 de abril de 1993 acordando someter a este Tribunal la cuestión.
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En el referido Auto consideró la Sala que sólo algunos de los preceptos impugnados en el recurso contencioso-administrativo eran merecedores de cuestionamiento constitucional, entre los cuales había normas preconstitucionales, como algunos preceptos del LS de 1976 que fueron reiterados u omitidos por el Gobierno catalán a la hora de llevar a cabo la refundición y en relación con los cuales el órgano jurisdiccional juzgó procedente remitir la duda a este Tribunal en lugar de resolverla directamente.
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Acotado así el campo de la cuestión, comenzó la Sala por aludir al art. 15 del Decreto Legislativo 1/1990, considerado en relación con el art. 218 LS de 1976. El reproche de constitucionalidad planteado respecto de este texto no se refiere a exceso en la delegación, sino a si respeta o no la autonomía local consagrada en el art. 137 CE. El sistema llamado de tutela urbanística que resulta tanto del precepto refundido como del refundidor, en virtud del cual una determinada Administración (el Estado en el LS, la Generalidad en la norma catalana) puede subrogarse en las facultades o competencias propias del ente local si éste incumple sus obligaciones urbanísticas, es considerado por la Sala como posiblemente lesivo de la autonomía local constitucionalmente garantizada. Adoptada como patrón de la autonomía local la legislación de régimen local (y, en concreto, el art. 60 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local -en adelante LBRL), que contempla un mecanismo más amplio de tutela el cual incluye en determinados casos la subrogación, la Sala concluyó que las normas cuestionadas no encuentran acomodo en la regulación general de la materia y establecen la posibilidad de una intervención estatal o autonómica más incisiva que la prevista en la LBRL, por lo que vulneran la autonomía local.
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El cuestionamiento del art. 25 b) del Decreto Legislativo 1/1990 se basa en el supuesto exceso en la refundición en que habría incurrido en relación con la norma refundida, el art. 13.2 b) LS de 1976. Esta norma, al regular el contenido mínimo de los Planes parciales con fines residenciales, y a efectos de cesiones obligatorias y gratuitas, habla de reservas de terrenos para "parques y jardines públicos" cuando, por el contrario, al llevar a cabo la refundición el Gobierno catalán redactó el art. 25.2 b) del Decreto Legislativo 1/1990 incluyendo en su texto la referencia a los parques y jardines, pero omitiendo el calificativo de "públicos" de éstos. A juicio de la Sala promotora de la cuestión esta discordancia (con importantes consecuencias prácticas) hace surgir la duda de si el precepto responde al ámbito de la refundición, de ahí que decidiese elevar a este Tribunal la cuestión.
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En tercer lugar la Sala achaca al art. 47 del Decreto Legislativo 1/1990 haberse excedido en relación con el precepto destinado a ser refundido, que era el art.
32 LS de 1976. Este precepto prevé que la aprobación por el Estado de un Plan de conjunto (que engloba a varios municipios) sólo pueda llevarse a cabo "en defecto de acuerdo entre las corporaciones afectadas", y en cambio el precepto refundidor omitió este inciso, permitiendo a la Administración de tutela, en este caso la Generalidad de Cataluña, aprobar dicho Plan aun cuando exista acuerdo, en un sentido o en otro, entre los municipios afectados. Además de haberse podido producir, a juicio de la Sala, un exceso en la refundición, tal exceso vulneraría la autonomía local en cuanto elimina competencias municipales en este tipo de planeamiento urbanístico: el precepto cuestionado permite que la Comunidad Autónoma imponga a los municipios un Plan de conjunto incluso sin o contra el consentimiento de éstos. La Sala consideró asimismo que no puede tenerse en cuenta, a efectos de disipar cualquier duda de constitucionalidad, una Resolución del Parlamento de Cataluña aprobada un año después de llevarse a cabo la refundición en la que se afirmaba que la referida omisión no era relevante y que en todo caso se debía interpretar que la aprobación del Plan de conjunto había de respetar la normativa urbanística estatal del año 1976.
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La Sala suscita una nueva duda de constitucionalidad por este mismo doble motivo (exceso en la refundición respecto del art. 5 del Real Decreto-ley 16/1981, de 16 de octubre, de Adaptación de Planes Generales de Ordenación Urbana, y menoscabo de la autonomía local) en relación con el art. 50 del Decreto Legislativo 1/1990. A juicio de la Sala es pertinente tal duda aun cuando la aprobación definitiva de los Planes Especiales y Parciales en las capitales de provincia y en los municipios de más de 50.000 habitantes, que en la norma estatal de 1981 correspondía a los entes locales, en la normativa catalana ya desde 1984 era competencia de la Generalidad, lo cual fue refrendado por el Decreto Legislativo 1/1990. La Sala consideró que, no obstante haber dictado la Comunidad Autónoma normas propias sobre esta materia, la regulación estatal de 1981 estaba vigente en Cataluña en 1990, y por consiguiente la refundición operada en ese año, al no tenerla en cuenta, se excedió en la delegación y, al eliminar competencias locales, también atentó contra la autonomía local constitucionalmente garantizada.
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Finalmente la Sala dirigió su duda de constitucionalidad frente al art. 133 del Decreto Legislativo 1/1990 porque consideró que, al no recoger en el texto de éste las expropiaciones urbanísticas que un municipio realice fuera del término municipal, expresamente previstas en el art. 91.2 LS de 1976, el Gobierno catalán habría incurrido nuevamente en un exceso en el ejercicio de la delegación. Pero, además, el precepto legal omitido sería inconstitucional, a juicio de la Sala, por atentar contra la autonomía local, ya que permite que un municipio ejerza o proyecte sus competencias, en este caso de expropiación forzosa, sobre el término municipal de otro municipio.
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Por providencia de 13 de julio de 1993 la Sección Segunda acordó admitir la cuestión planteada, que fue registrada con el número 2140/1993 ; dar traslado de las actuaciones recibidas, conforme dispone el art. 37.2 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, así como al Parlamento y al Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, por conducto de sus respectivos Presidentes, al Gobierno, por conducto del Ministerio de Justicia, y al Fiscal General del Estado, al objeto de que, en el improrrogable plazo de quince días, puedan personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimen pertinentes ; y publicar la admisión de la cuestión en el "Boletín Oficial del Estado".
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Por escrito de 23 de julio de 1993 el Congreso de los Diputados declinó personarse y ofreció su colaboración. Por escrito de 29 del mismo mes y año el Senado se personó en el proceso y asimismo ofreció su colaboración.
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El Abogado del Estado, en sus alegaciones de fecha 3 de septiembre de...
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