STS, 27 de Diciembre de 2006

En el recurso contencioso-administrativo número 6118/98 la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, con 27 de marzo de 2003

, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Estimamos el recurso contenciosoadministrativo interpuesto por D. Jesús contra el Acuerdo de 16-5- 98 del Ayuntamiento de Vigo por el que se dio aprobación definitiva al Plan Especial de Protección Interior III-02 "Finca do Conde" y anulamos dicho acto por ser contrario a derecho. No se hace imposición de costas".

Contra dicha sentencia ha preparado recurso de casación la representación procesal de la mercantil FINCA DO CONDE, S.A., interponiéndolo en base a los siguientes MOTIVOS DE CASACION:

Por infracción de los artículos 12.2.1.b), 13, 17 y 23 del Real Decreto 1346/1976, de 9 abril (Ley Sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana); artículos 12 y 13 de la Ley 6/1998, de 13 abril, del Régimen del suelo y valoraciones; artículos 40 y 76 a 85 del Reglamento de Planeamiento, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 junio 1978 ; así como de las Normas Urbanísticas, con el carácter de Ordenanzas de la Edificación y Uso del Suelo del P.G.O.U. de Vigo de 29 de Abril de 1993, por la remisión que la Norma Urbanística 3.3.2 de dicho Plan General hace al Reglamento de Planeamiento (artículo 40 ) que declara aplicables, como derecho estatal en suelo urbano, las "Ordenanzas de la Edificación y Uso del Suelo" del Plan General Municipal.

Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, por infracción de la jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, entre otras muchas de las sentencias de 21 de marzo de 1984, 21 de marzo de 1990, 17 de marzo de 1992, 16 de junio de 1992, 15 de noviembre de 1995, 5 de mayo de 1998, 30 de junio de 1998, 5 de octubre de 1998, 10 de noviembre de 1999, 15 de febrero de 1999, 4 de diciembre de 1998 y 15 de enero de 2001, que autoriza a los Planes Especiales de Protección y de Reforma Interior incluso a determinadas modificaciones del Plan General y, en concreto, a la asignación por el PEPRI de usos pormenorizados del suelo existente dentro de su ámbito territorial.

Al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción, en relación con el artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, por cuanto el Fundamento de Derecho Séptimo de la Sentencia de instancia, único motivo de anulación de una Disposición de carácter General -el PEPRI-, estima que el uso compatible comercial y terciario se instrumenta como uso principal o predominante en una sola parcela del total ámbito territorial, ignorando la prueba documental fehaciente obrante en autos, además de no expresar los razonamientos jurídicos que conducen a la Sala sentenciadora a la total anulación de la Disposición de carácter general recurrida.

Y termina suplicando a la Sala que "...dicte la oportuna Sentencia en la que se acojan los siguientes pronunciamientos: 1º.- Case y anule la sentencia recurrida de la que se hizo mérito precedentemente, y 2º.-En consecuencia, dictando nueva Sentencia se declare que se halla ajustada a Derecho y es conforme al ordenamiento jurídico el Acuerdo del Pleno de la Excma. Corporación Municipal de 16 de Abril de 1998, por el que se aprobó definitivamente, y con firmeza en vía administrativa, el "Plan Especial de Protección y Reforma Interior III-02-FINCA DO CONDE", Disposición de carácter general impugnada por el recurrente en la primera instancia, en ejercicio de la acción pública urbanística".

La representación procesal de D. Jesús suplica en su escrito a la Sala que le tenga por opuesto a que se case y anule la sentencia recurrida y que por ello se desestime el recurso interpuesto de contrario.

Mediante Providencia de fecha 8 de noviembre de 2006 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 12 de diciembre del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez,

Prevista en el Plan General de Ordenación Urbana de Vigo un Área para la que dicho Plan remitía a la posterior elaboración de un Plan Especial de Protección, y establecida en aquel Plan General una ficha expresiva de determinadas características de la ordenación a respetar en el Plan Especial, éste, denominado Plan Especial de Protección y Reforma Interior III-02 "Finca do Conde", es anulado en la sentencia aquí recurrida, al entender la Sala de instancia, en definitiva, que aquella ficha, y en concreto la determinación en ella incluida referida a que el "uso característico" sería el "residencial", no se respeta en el Plan Especial. El argumento de dicha Sala se contiene en el fundamento de derecho séptimo de la sentencia recurrida, del siguiente tenor literal:

En cambio sí han de tener acogida las alegaciones del recurrente en lo que se refiere a la modificación de los usos previstos en la ficha del PEPRI. El que el uso característico sea el residencial no implica que no existan otros usos complementarios que sean compatibles, pero sí, como admite la propia Administración al contestar, que aquél haya de ser el principal, cualitativa y cuantitativamente. Toda una parcela de 21.880 m2 se destina a uso terciario, y si la edificabilidad asignada es de 10.630 m2, que corresponde casi en su totalidad a la superficie ocupada sobre rasante, la ocupación en subsuelo puede ser total (plano P-04). Una cosa es que las plantas bajas de los edificios destinados a residencia se dediquen, como es usual, a usos complementarios y compatibles con aquél, como los comerciales o de servicios, y otra que la mayor parcela edificable esté dedicada por entero a un uso terciario no previsto en la ficha, pues por sus dimensiones resulta claro que no estará exclusivamente al servicio de los edificios residenciales del ámbito, lo que impide hablar de complementariedad con el destino de éstos. En consecuencia la aprobación del PEPRI ha de reputarse contrario a derecho en cuanto que éste vulnera las previsiones del PGOU e infringe el principio de jerarquía normativa.

Frente a dicha sentencia se esgrimen tres motivos de casación, los dos primeros formulados al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, y el tercero al amparo de la letra c) de ese mismo artículo.

El primero denuncia la infracción de los artículos 12.2.1.b), 13, 17 y 23 de la Ley del Suelo de 1976, 12 y 13 de la Ley 6/1998, 40 y 76 a 85 del Reglamento de Planeamiento, así como las Normas Urbanísticas del PGOU de Vigo de 1993, por la remisión que una de ellas hace al citado Reglamento en lo relativo al régimen de articulación entre el Plan General y los Planes Especiales. Se defiende en ese primer motivo, en síntesis, la capacidad de los PEPRIS, como el que nos ocupa, para innovar y modificar, incluso, los usos previstos en los Planes Generales de Ordenación Urbana, siempre que con tal modificación no se afecte la estructura fundamental del territorio.

El segundo denuncia la infracción de la jurisprudencia que ha establecido esa capacidad innovativa de los Planes Especiales; que, según se dice, autoriza a los Planes Especiales de Protección y de Reforma Interior incluso a determinadas modificaciones del Plan General y, en concreto, a la asignación por el "PEPRI" de usos pormenorizados del suelo existente dentro de su ámbito territorial. Y el tercero, la infracción de las normas reguladoras de las sentencias, en relación con lo dispuesto en el artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, pues aquel fundamento de derecho séptimo no expresa los razonamientos jurídicos que conducen a la anulación; no se citan en él la norma o normas aplicables al caso; no motiva la interpretación del derecho que debía haber aplicado; no cita ni razona sobre cuales sean las normas de derecho aplicables; tampoco cita jurisprudencia alguna; es el único de la sentencia que no contiene cita, o de los preceptos legales atinentes, o de la jurisprudencia infringida.

En un orden lógico, debemos analizar en primer lugar este tercer motivo de casación, cuya desestimación se impone con toda evidencia. La motivación exigible a una sentencia existe y es suficiente cuando exterioriza un argumento, que sea jurídico, que se refiera a la cuestión a resolver y que no sea ilógico, irracional o de todo punto inhábil para alcanzar la respuesta que se obtiene en base a él. Circunstancias, todas ellas, cumplidas en aquel fundamento de derecho séptimo de la sentencia recurrida, pues en él se exponen las razones por las que la Sala de instancia entiende que el Plan Especial vulnera las previsiones del Plan General y se cita el principio jurídico -de jerarquía entre Planes, entre normas de distinto rango- que se entiende vulnerado.

Los dos restantes motivos de casación tienen entre sí la conexión consistente en denunciar, respectiva y sucesivamente, la infracción de determinadas normas jurídicas, y la de la jurisprudencia que las interpreta. De ahí que puedan y deban ser analizados al mismo tiempo. Análisis que conduce a su desestimación:

1. Porque al momento de aprobarse el Plan Especial que nos ocupa (16 de abril de 1998), las normas que en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Galicia regían la relación y articulación de dicho Plan con el General de Ordenación Urbana, eran las contenidas en la Ley del Parlamento de Galicia 1/1997, de 24 de marzo, sobre Normas Reguladoras del Suelo de Galicia, tal y como resulta de su artículo 26 y de sus Disposiciones transitorias segunda, párrafo inicial, tercera, inciso final, y cuarta; sin que constituya obstáculo a tal afirmación las remisiones que a las normas estatales pudiera hacer el Plan General del año 1993, directamente sustituidas, aquéllas, por las normas de la citada Ley autonómica, desde que ésta entró en vigor y para los Planes Especiales posteriores a ella. Consecuentemente, los motivos de casación que analizamos sólo pueden ser hábiles en la medida en que denuncien la infracción de una norma básica estatal, o la de una jurisprudencia que haya interpretado una norma estatal coincidente con la autonómica, pues, sobre esto último, hemos dicho en las sentencia de este Tribunal Supremo de fechas 24 de mayo de 2004 y 31 de mayo de 2005, dictadas, respectivamente, en los recursos de casación números 5487 de 2001 y 3924 de 2002, que si el contenido de un precepto de derecho autonómico es idéntico al de un precepto de derecho estatal, puede invocarse como motivo de casación la infracción de la jurisprudencia recaída en interpretación de este último, ya que tal jurisprudencia sigue desplegando el valor o la función de complementar el ordenamiento jurídico que le atribuye el artículo 1.6 del Código Civil y debe, por ende, ser tenida en cuenta como criterio de interpretación de las normas autonómicas que se hayan limitado a recibir en su seno otras preexistentes estatales.

2. Porque las normas con carácter de legislación básica que se dicen infringidas, cuales son los artículos 12 y 13 de la Ley 6/1998, nada disponen que pueda estar relacionado o que pueda ser útil para resolver la cuestión a la que dio respuesta aquel fundamento de derecho séptimo de la sentencia recurrida.

3. Porque la jurisprudencia de este Tribunal Supremo sobre la relación y articulación entre los Planes Generales y los Planes Especiales de Reforma Interior descansa -dado lo dispuesto en el artículo 83, números 2 y 3, del Reglamento de Planeamiento, de redacción similar a la del artículo 26.2.c), párrafo segundo, de aquella Ley autonómica 1/1997 - en la distinción de que las operaciones de reforma interior estuvieran previstas en el Plan General, en cuyo caso, que es el de autos, habrán de ajustarse a sus determinaciones (artículo 83.2 de aquel Reglamento ), o no lo estuvieran, en cuyo caso el Plan Especial tiene como límite el de no poder modificar la estructura fundamental de aquél (artículo 83.3 del mismo Reglamento ). En este sentido, es especialmente reveladora la sentencia de este Tribunal Supremo de fecha 6 de julio de 2004, dictada en el recurso de casación número 2211 de 2002, que enfrentada a un primer motivo de casación, en el que se denunciaba la infracción de los artículos 23 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, 29.1, 45, 52, 60.2, 61, 77.2 y 3, 83 y 85.1 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico de 1978, "por cuanto el Plan Especial de Reforma Interior no ha incurrido en exceso alguno al ordenar urbanísticamente la zona sino que se ha movido dentro del margen de innovación normativa que le viene reconocido en los citados preceptos y la doctrina jurisprudencial que los interpreta", "siendo el margen innovativo de los Planes de Reforma Interior tan amplio que lo único que no pueden hacer es alterar la estructura fundamental del Plan General", "por lo que no puede sostenerse que tengan que respetar cualquier determinación contenida en el Plan General de Ordenación Urbana"; y a un sexto, para el que se había conculcado la doctrina jurisprudencial según la cual un Plan Especial de Reforma Interior o su modificación puede alterar determinaciones sobre alturas prefijadas en el Plan General de Ordenación Urbana para el ámbito estricto a que aquél se refiere, desestimó tales motivos razonando lo siguiente:

   "[...] en uno y otro se reprocha a la Sala de instancia haber infringido preceptos y doctrina jurisprudencial que establecen un margen innovativo para los Planes Especiales de Reforma Interior tan amplio, en relación con las determinaciones del Plan General de Ordenación Urbana, que lo único que no pueden hacer es alterar la estructura fundamental de la ordenación prevista por aquél, de manera que la Sala de instancia conculca, según dicho Ayuntamiento, los preceptos citados en el primer motivo y la jurisprudencia referida en el sexto cuando considera que el Plan Especial de Reforma Interior impugnado no podía cambiar las alturas señaladas en el Plan General, a pesar de tratarse de siete y ocho plantas, lo que para nada afecta a la estructura general y orgánica del territorio al que se extiende la ordenación contemplada en el Plan Especial.

   [...]

   El primero de los preceptos citados como infringidos por la representación procesal del recurrente, es decir, el artículo 23 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, nos da la clave para entender en sus justos términos las posibilidades de los Planes Especiales de Reforma Interior.

   En el apartado 3 de dicho precepto se establece que «cuando se trate de operaciones de reforma interior no previstas en el Plan General, el Plan Especial no modificará la estructura fundamental de aquél», de manera que el límite, al que alude el recurrente, de la estructura general del territorio lo fija la Ley como valladar insuperable por el Plan Especial de Reforma Interior cuando se trate de operaciones de reforma interior no previstas en el Plan General.

   [...] [pero] estando establecida [para el PERI] una concreta ordenación en el Plan General de Ordenación Urbana, el Plan Especial se aparta de ella modificando, en definitiva, las determinaciones de aquél [...].

   [...] el artículo 83.2 del Reglamento de Planeamiento establece que «si las operaciones de reforma, a las que se refieren los apartados a) y b) de este artículo, estuviesen previstas en el Plan General, habrán de ajustarse a sus determinaciones».

   Pues bien, en este caso tales operaciones se contenían en el Plan General en virtud de la incorporación que éste había hecho de las determinaciones del Plan Especial de Reforma Interior del Casco Vello según su aprobación inicial de 1989, y, entre ellas, estaba la altura máxima de los edificios, que no podía superar las cinco plantas y los 18'5 metros de altura, a pesar de lo cual, a través de la modificación puntual de dicho Plan Especial de Reforma Interior, se establecen alturas de ocho y siete plantas, lo que claramente resulta contrario a todos los preceptos invocados al articular el primer motivo de casación así como a la doctrina jurisprudencial recogida en las Sentencias de esta Sala que, incorrectamente, se cita como vulnerada por la representación procesal del recurrente, ya que dicha jurisprudencia no autoriza que los Planes Especiales de Reforma Interior se aparten de las singulares determinaciones contenidas en el Plan General de Ordenación Urbana para un ámbito concreto, pues se refieren a aquellos supuestos de operaciones de reforma interior no previstas en el Plan General, a que alude el artículo 23.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, que no es el caso ahora enjuiciado, razones todas que abundan en la desestimación de los motivos de casación primero y sexto.

4. Porque, tras lo expuesto, la decisión del caso en litigio sólo puede descansar en el análisis comparativo de las determinaciones que el Plan General estableció como propias del Área para cuya ordenación final remitía al Plan Especial, y las determinaciones de éste; a fin de responder, en definitiva, a la pregunta de si éstas se ajustan, o no, a aquéllas. Siendo ese análisis comparativo y la conclusión que al hacerlo alcanzó la Sala de instancia, lo que en realidad se combate en el resto del extenso desarrollo argumental de aquellos motivos de casación primero y segundo, en el que, en suma, se sostiene que la determinación de la "Ficha de Área Remitida a Plan Especial de Protección" que se establece con la expresión "uso característico: residencial", es compatible con las concretas características con que se ha ordenado el uso terciario en el PEPRI impugnado. Y

5. En fin, porque dado el desajuste apreciado por la Sala de instancia en aquel fundamento de derecho séptimo de su sentencia, es lo querido por el Plan General para aquel Área lo que se alza como primordial referente para el enjuiciamiento del Plan Especial. Referente cuya correcta o incorrecta interpretación no tiene acceso a este recurso extraordinario de casación, al no ser el Plan General de Ordenación Urbana de Vigo una norma estatal.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas de este recurso de casación a la parte recurrente, si bien, en uso de la facultad que confiere el número 3 de ese mismo precepto y dado el contenido del escrito de oposición, el importe de tales costas por el concepto de honorarios del Letrado defensor de la parte recurrida no podrá exceder de 2.500 euros.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,