STS, 6 de Julio de 2005
| Ponente | NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEN |
| ECLI | ES:TS:2005:4526 |
| Número de Recurso | 5352/2001 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 6 de Julio de 2005 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
RAMON TRILLO TORRESJUAN ANTONIO XIOL RIOSJUAN JOSE GONZALEZ RIVASNICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLENPABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a seis de Julio de dos mil cinco.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el número 5352/2001 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE OLEIROS, representado por el Procurador don Rafael Rodríguez Montaut, contra la sentencia de 19 de julio de 2001 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia.
Siendo parte recurridas don Juan Antonio, representado por el Procurador Don Argimiro Vázquez Guillén; don Darío, representado por el Procurador don Juan Antonio García San Miguel Orueta; y habiendo intervenido el Ministerio Fiscal.
La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:
"FALLAMOS; "Que debemos estimar y estimamos los recursos contencioso-administrativos números 4233/2001 y 4234/2001, acumulados, dirigidos por D/Dª Juan Antonio, en su propio nombre y como Portavoz del GRUPO MUNICIPAL DEL PARTIDO POPULAR (4233/01), y por D. Darío, en su propio nombre, y como portavoz del GRUPO MUNICIPAL PSOE (4234/01), respectivamente, contra la actuación de la Alcaldía- Presidencia del Concello de Oleiros referenciada en el Fundamento de Derecho Primero de esta Sentencia, y en consecuencia debemos anular y anulamos la decisión de la Alcaldesa-Presidenta del Concello de Oleiros sobre denegación de la solicitud de votación deducida al amparo del artículo 92.1 R.O.F.C.L. y las actuaciones desarrolladas y decisiones alcanzadas en dicho Pleno de 21.2.01 a partir de tal denegación; sin hacer imposición de las costas".
Notificada la anterior sentencia, por la representación del AYUNTAMIENTO DE OLEIROS se promovió recurso de casación y la Sala de instancia lo tuvo por preparado y remitió las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.
Recibidas las actuaciones, por la representación de la parte recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que tras expresar los motivos en que lo apoyaba, se terminaba con este Suplico a la Sala:
"(...) se dicte nueva sentencia por la que se declare la inexistencia de lesión en el derecho fundamental a la participación de los concejales recurrentes en la instancia como consecuencia de los actos impugnados por aquellos, al propio tiempo que la existencia de una lesión en el derecho fundamental de la Alcaldía del Ayuntamiento de Oleiros al ejercicio del cargo y a la participación política como consecuencia directa de la sentencia dictada por la Sala".
Las representaciones de don Juan Antonio y don Darío se opusieron al recurso de casación y pidieron su desestimación.
El MINISTERIO FISCAL ha defendido la desestimación del recurso.
Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 22 de junio de 2005, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolás Maurandi Guillén, Magistrado de Sala
El proceso de instancia lo iniciaron don Juan Antonio y don Darío, respectivamente portavoces de los Grupos Municipales del Partido Popular (PP) y del Partido Socialista Obrero Español (PSOE) del AYUNTAMIENTO DE OLEIROS, mediante un recurso contencioso-administrativo deducido a través del procedimiento especial para la protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona.
La impugnación así planteada fue dirigida contra la actuación observada por la Alcaldía-Presidencia en el Pleno celebrado el 21 de febrero de 2001, dedicado al debate y aprobación del presupuesto municipal, que denegó una petición, formulada al amparo del artículo 92.1 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales de -ROF/EL- (aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre), para que se sometiera a votación el aplazamiento del debate presupuestario.
La sentencia aquí recurrida de casación estimó el anterior recurso contencioso-administrativo y anuló esa denegación de la Alcaldía-Presidencia objeto de impugnación, así como las actuaciones desarrolladas y decisiones alcanzadas en el Pleno municipal a partir de esa denegación.
Su razonamiento principal fue que la controvertida denegación constituyó una violación del artículo 23 de la Constitución.
El presente recurso de casación lo ha interpuesto el AYUNTAMIENTO de OLEIROS, invocando en su apoyo los dos motivos que más adelante se analizarán.
Para enmarcar debidamente las cuestiones suscitadas en el recurso de casación conviene hacer una previa referencia a los términos con que la sentencia recurrida delimitó el litigio por ella enjuiciado.
La sentencia "a quo" resalta como hechos relevantes de ese litigio los siguientes:
- La Comisión Informativa previa al Pleno había sido convocada para las 17,30 horas del día 21.02.01 y el Pleno para las 20 horas de ese mismo día 21.02.01.
- En esa Comisión Informativa no se aceptaron las enmiendas presentadas por los Grupos Municipales del PP y el PSOE, pero sí las presentadas por el Grupo Político que ostenta el Gobierno Municipal.
- Entre las enmiendas así aceptadas se incluía una consistente en la concreción del denominado anexo de inversión, que hasta entonces figuraba con carácter global en el proyecto de presupuestos.
Con apoyo en los anteriores hechos, el razonamiento principal empleado por la Sala de Galicia para justificar la violación del artículo 23 CE, apreciado como fundamento de su fallo anulatorio, fue que la impugnada denegación de la Alcaldía había producido una indebida minoración del derecho fundamental a la participación política de quienes fueron recurrentes en el proceso de instancia.
Subraya para ello que ese derecho de participación en los asuntos públicos lleva implícito el del ejercicio de las facultades que corresponden al cargo de concejal, en términos tales que no resulten vaciadas de contenido ni indebidamente estorbadas.
Y añade que la denegación impugnada no integra un supuesto de opción entre las legítimas posibilidades de actuación del grupo municipal actuante, sino una violación del antes citado artículo 92 del ROF/EL y también del artículo 23 CE.
Previamente la sentencia había argumentado que la petición deducida al amparo de ese artículo 92 ROF/EL no merecía ser considerada irracional o temeraria, porque era razonable la pretensión de disponer de un espacio temporal suficiente para poder valorar la expresión formal de un aspecto tan importante como era el relativo a la definitiva concreción del anexo de inversión.
Otro argumento importante que incluye la sentencia recurrida es que no puede compartirse el criterio de que el derecho a la participación política queda suficientemente garantizado por la vía establecida en el artículo 197-bis de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General -LOREG.
Sobre este tema la sentencia de Galicia razona así:
"ya que ésta última (se refiere a esa vía del artículo 197. bis) -cuya aplicación exige como requisito previo que el acuerdo correspondiente haya sido debatido en el Pleno y que este no hubiera obtenido la mayoría necesaria para su aprobación- es susceptible de ocasionar una relevante alteración en las posibilidades reales de participación de los recurrentes, siendo claro el distinto significado y alcance de aquellas según estén o no sometidas a las exigencias que derivan de la aplicación de dicho artículo 197 bis LOREG, hasta el punto de que en caso de tal sometimiento ello podría dar lugar a una situación forzada no asimilable a la libertad de actuación propia de la vía ordinaria de la aprobación de los presupuestos".
El recurso de casación del Ayuntamiento de OLEIROS invoca en su apoyo dos motivos. El primero denuncia la infracción del artículo 197 bis de la LOREG y el segundo la del artículo 23 CE, y ambos se deducen por el cauce de la letra D) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional de 1998 aquí aplicable.
El principal punto de partida de ambos motivos es lo que ese artículo 197 bis de la LOREG dispone para el caso de que en un acuerdo municipal no se hubiera obtenido la mayoría necesaria para la aprobación de los presupuestos municipales.
El precepto, tras permitir la presentación de una moción de confianza vinculada al acuerdo sobre ese asunto de los presupuestos, en su apartado 5 dispone que "se entenderá otorgada la confianza y aprobado el proyecto si en el plazo de un mes desde que se votara el rechazo de la cuestión de confianza no se presenta una moción de censura con candidato a Alcalde y esta no prospera".
Con el anterior presupuesto normativo, la idea que principalmente se viene a desarrollar en el recurso es que esa vía del artículo 197 bis de la LOREG significa que el derecho al ejercicio del cargo de Alcalde incluye el de la presentación de sus propios presupuestos y el de obtener una votación clara y diáfana sobre los mismos, sin enmiendas ni dilaciones.
Se dice que el cuadro de la legalidad aplicable en materia de aprobación de presupuestos en el ámbito local dibuja un escenario claramente presidencialista en el que los presupuestos se vinculan a la acción de gobierno, hasta el punto de que, en caso de conflicto frontal (el que da lugar al rechazo en el Pleno de la propuesta de la Alcaldía), se emplaza a la mayoría de la oposición a que se convierta en mayoría de gobierno.
Desde esa idea principal, lo que se viene a argumentar es que la sentencia recurrida ha ignorado o impedido el instrumento privilegiado que la LOREG pone en manos de la Alcaldía para superar situaciones de rigidez y bloqueo de la toma de decisiones; y, de esta manera, ha infringido el artículo 23 de la CE en relación con el derecho de la Alcaldía-Presidencia al ejercicio del cargo en las condiciones que señalan las leyes.
Se destaca la nota de configuración legal que caracteriza al derecho fundamental del artículo 23 de la CE y se sostiene que, si en una ley orgánica se articula un procedimiento que posibilita al Ayuntamiento aprobar los presupuestos sin contar con la mayoría necesaria, difícilmente puede sostenerse que dicho procedimiento conlleve un quebranto de las posibilidades reales de participación de los concejales.
Esa argumentación que se desarrolla para intentar sostener las infracciones de ambos motivos de casación no es convincente.
El articulo 1 CE configura a España como un Estado democrático y proclama el pluralismo político como uno de los valores superiores del ordenamiento jurídico. Y los derechos de sufragio activo y pasivo que reconocen los apartados 1 y 2 del artículo 23 CE encarnan la participación política de los ciudadanos en que consiste esencialmente el sistema democrático.
Como ha destacado la jurisprudencia constitucional, ambos derechos son aspectos de una misma institución, pues los representantes políticos elegidos por los ciudadanos son los que dan efectividad al derecho de estos últimos a participar en los asuntos públicos.
Es también un lugar común en esa jurisprudencia afirmar que la garantía del acceso al cargo público del apartado 2 de ese artículo 23 CE se extiende a la permanencia en el mismo y al desempeño de las funciones que le son inherentes. Funciones que, recordadas aquí en lo esencial, consisten en la posibilidad de ejercer el control político a través de los actos de votación, pero también en recabar la información que resulta necesaria para un ejercicio responsable de ese control y en promover el debate que es consustancial al pluralismo.
Y corolario de todo lo anterior es que la indebida limitación o imposibilitación de ese desempeño se traduce en una vulneración de los derechos fundamentales reconocidos en el tan repetido artículo 23 CE.
Por tanto, es acertada la vulneración que la sentencia recurrida apreció del artículo 23.2 CE por la privación que se hizo a los demandantes del proceso de instancia de la votación que para la petición que plantearon dispone el artículo 93.1 del ROF/EL.
Especialmente no puede compartirse la limitación que, con base en lo dispuesto en el artículo 197 bis LOREG, preconiza el recurso de casación para el derecho de desempeño del cargo de concejal.
Ese precepto efectivamente prevé un mecanismo dirigido a evitar el bloqueo de la toma de decisiones en una materia de tanta trascendencia para la vida municipal como es el presupuesto municipal. Pero ello no significa que, en aras de lograr esa excepcional forma de aprobar el presupuesto, se pueda limitar el debate y la actuación de los concejales.
El mecanismo más bien sugiere lo contrario: hay un desiderátum de que el presupuesto municipal se logre con un acuerdo adoptado con la mayoría que resulta necesaria y tras el debate que es connatural a la democracia participativa y al pluralismo político; y solamente en el caso de que no se logre la mayoría necesaria para esa aprobación y para la cuestión de confianza que se haya presentado vinculada a tal aprobación, y tampoco prospere o se presente la ulterior moción de censura establecida para esa eventualidad, es cuando opera esa excepcional forma de aprobación del presupuesto municipal.
Procede, de conformidad con todo lo antes razonado, declarar no haber lugar al recurso de casación, y con imposición de las costas a la parte recurrente al no ser de apreciar circunstancias que justifiquen otro pronunciamiento. Pero la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese artículo 139 de la LJCA de 1998, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por honorarios de abogado la de 3.000 (TRES MIL) euros.
Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala para cuestiones de la clase y naturaleza de la planteada en el recurso y a que ha exigido una especial dedicación para formular la oposición.
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- No haber lugar al recurso de casación interpuesto por interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE OLEIROS, representado por el Procurador don Rafael Rodríguez Montaut, contra la sentencia de 19 de julio de 2001 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia.
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- Imponer a la parte recurrente las costas correspondientes a esta fase de casación con el alcance y límite que se establece en el último fundamento de derecho de esta sentencia.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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