El patrimonio público del suelo en la legislación estatal, con especial referencia a su tratamiento en el Real Decreto Legislativo 7/2015 de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana
| Autor | Juan Alemany Garcías |
| Cargo del Autor | Profesor asociado de Derecho Administrativo. Universitat Rovira i Virgili. Abogado |
| Páginas | 635-648 |
Page 635
El patrimonio público del suelo (en adelante PPS1), es un instrumento de intervención administrativa que tiene sus orígenes en la legislación desamorti-
Page 636
zadora del siglo xix. En concreto, la primera referencia legislativa a esta institución se encuentra en el artículo 47 de la LEF de 1879 que habilitaba a los ayuntamientos a la expropiación forzosa pasando al Estatuto municipal de 1924 donde se fue perfilando la institución con las características que conocemos. No obstante, los continuos cambios legislativos y las exageradas expectativas que se esperaban obtener le fueron mermando credibilidad. La institución del PPS deriva de la figura tradicionalmente denominada Patrimonio Municipal del Suelo. Se configura como un fondo patrimonial separado del resto de los bienes patrimoniales, con vocación de permanencia y duración ilimitada en el tiempo, constituido con carácter indefinido para destinarlo a la gestión urbanística. En la actualidad, la jurisprudencia y los autores de la doctrina han rescatado el PPS como un recurso o instrumento esencial de la gestión municipal en épocas de crisis, para conseguir los fines de la ordenación urbanística, el reequipamiento dotacional y garantizar un parque de vivienda social para los sectores de la población más desfavorecidos. No obstante, se ha puesto de manifiesto que este fondo patrimonial no está cumpliendo su finalidad debido a que se está utilizando por los ayuntamientos como una fuente de financiación habitual de los gastos e inversiones municipales, por lo que es necesario reforzar los instrumentos de gestión y los mecanismos de control para que estos bienes y recursos cumplan su destino, se eviten los quebrantos patrimoniales que se han producido y se garantice la pervivencia del PPS como un fondo patrimonial de retroalimentación continua. La institución de PPS2 se regula por primera vez en los artículos 13, 14 y 15 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales de 27 de mayo de 1955, con la intención "de prevenir, encauzar y desarrollar la expansión urbana, tanto económica como técnicamente" en los ayuntamientos capitales de provincia, los de población superior a 50.000 y los que sin tener estos requisitos así dispusiera la comisión central de urbanismo, sin perjuicio de los que voluntariamente quisieran adherirse. Está regulación se incorporó a la Ley del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956 que estableció la obligación de constituir el PPS y consignar una cantidad equivalente a un 5% del presupuesto del ayuntamiento para destinarlo al patrimonio municipal de suelo. Especialmente significativa fue su exposición de motivos de la LS 1956, que decía lo siguiente: "Si ideal en la empresa urbanística pudiera ser que todo el suelo necesario para la expansión de las poblaciones fuera de propiedad pública, mediante justa adquisición, para ofrecerle, una vez urbanizado, a quienes desearen edificar, la solución, sin embargo, no es viable en España. Requeriría fondos extraordinarios cuantiosos, que no pueden ser desviados de otros objetivos nacionales, y causaría graves quebrantos a la propiedad y a la iniciativa privada [...]. No obstante, si la adquisición de la totali-
Page 637
dad de las superficies afectadas por el planteamiento escapa a los medios económicos del Estado, de los municipios y de las provincias, e incluso determinaría otros efectos perjudiciales, es, en cambio asequible a las corporaciones locales adquirir paulatinamente terrenos que pudieran servir como reguladores de precio en el mercado de solares. Considerándola así, la ley prevé la constitución de los patrimonios municipales de suelo, con carácter obligatorio para los municipios de más de 50.000 habitantes". El fracaso de esta ley hay que situarla en la demora y la escasez de planeamiento, actividad en torno a la cual se desarrollaba la ley, lo que determinó la escasez de suelo apto para edificar, ya que únicamente el planeamiento podía proporcionarlo. Baño León señaló que "esta regulación como tantas otras normas de la LS 1956 tuvo escasa aplicación por los ayuntamientos y nula eficacia práctica. Las razones que ha manejado la doctrina son muchas [...]". Sin embargo, el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 reforzó esta institución incorporando la cesión obligatoria del 10% del aprovechamiento urbanístico y, en su caso, los excesos de aprovechamiento resultantes, y asignó al PPS unos fines genéricos para el desarrollo técnico y económico de los núcleos de población, en sus artículos 84, 89 y siguientes. Baño León recuerda al respecto "la regulación de fondo del TRLS 1976 es exactamente la misma que la de la Ley de 19563, de manera que el fracaso del PMS puede explicarse por las mismas causas que frustraron su aplicación durante la vigencia de la LS 1956. Ni todos los ayuntamientos obligados constituyeron su patrimonio de suelo, ni el diseño del sistema era adecuado para conseguir el objetivo que se perseguía. La regla general es que la financiación municipal utilizó los recursos del patrimonio para atender otro tipo de gastos e inversiones".
La promulgación de la CE de 1978 fue un hecho que afectó a todo el ordenamiento jurídico. Así, en lo referente al Derecho Urbanístico, el artículo 33 reconoce la propiedad privada, lo que cierra la posibilidad de nacionalización del suelo. Por su parte, la Constitución española impulsaba una descentralización política, de modo que las comunidades autónomas, de conformidad con lo establecido en sus respectivos Estatutos de Autonomía y en el marco que crea la Constitución, tienen competencias exclusivas en materia de ordenación del
Page 638
territorio, urbanismo y vivienda, es decir, la CE le otorga la potestad legislativa, ejecutiva y de gestión en esta materia. En este marco hay que mencionar, nuevamente, el artículo 47 de la CE que obliga a los poderes públicos a regular "la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación", legitimando la participación de la comunidad en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos. En diciembre de 1978, la CE establece el marco de desarrollo y el fundamento de esta institución (PPS) en su artículo 47, que consagra el derecho de los españoles a disfrutar de una vivienda digna y adecuada y vincula a los poderes públicos para que promuevan las condiciones necesarias y establezcan las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación, así como la participación de la comunidad en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos. Pero la ordenación del suelo es una competencia concurrente entre el Estado, las CC. AA. Y los municipios, ya que cada uno tiene su propia esfera competen-cial. Las CC. AA. En el artículo 148.1.3. CE tienen competencia para el desarrollo normativo de la "ordenación del territorio, urbanismo y vivienda", los ayuntamientos tienen competencia también para ejercerla dentro de su ámbito territorial con sujeción a la legislación de las CC. AA. De acuerdo con el artículo 25.2.d LBRL y le corresponde al Estado establecer la legislación básica de la actividad económica 149.1.13 CE.
El Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1992 (TRLS 1992) en desarrollo del precepto anterior hizo obligatoria la constitución del patrimonio municipal del suelo en todos los municipios que tuviesen aprobados planeamiento general y estableció un riguroso régimen jurídico de constitución, enajenación y destino a la conservación y ampliación del patrimonio municipal de suelo.
No obstante, a raíz de un recurso de constitucionalidad, el Tribunal Constitucional consideró, en la Sentencia 61/1997, de 20 de marzo, que el Estado se había extralimitado en la regulación y no respetaba las competencias de las CC. AA., y declaró inconstitucional parte de la regulación contenida en esa norma, manteniendo vigentes el artículo 276, que no fue objeto de impugnación, y el artículo 280.1, que consideró precepto o norma básica por estar directamente vinculado a la planificación de la actividad económica general prevista en el artículo 149.1.13 CE. La Ley 6/1998 sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, en el apartado 1 de su Disposición Derogatoria Única, siguiendo el mismo criterio, declaró vigentes los artículos 276 y 280.1 del TRLS 19924, referidos a los fines del PPS5, la utilización de los ingresos obtenidos de ellos y el destino
Page 639
de los bienes del PPS, una vez urbanizados, como legislación básica estatal de obligado cumplimiento para todas las CC. AA. Y cuyo contenido debían respetar en el ejercicio de sus competencias legislativas. Posteriormente, las Sentencias del TS 164/2001, de 11 de julio, 7053/2002, de 7 de noviembre de 2005 y 466/2004, de 27 de junio de 2006, vuelven a plantear los límites de la legislación básica estatal y, finalmente, para clarificar esta situación la Ley estatal 8/2007, recogió esta regulación en los artículos 33 "Noción y finalidad" y 34 "Destino" del suelo, cuyos contenidos recogidos en los artículos 38 y 39 TRLS 2008 derogados en la actualidad y supletoriamente se aplicarían los artículos 90, 91, 92 y 194.1 del Decreto 1346/1976, de 9 de abril. En definitiva, la constitución del PPS como instrumento público de intervención en el mercado del suelo es obligatoria para todas las CC. AA., pero corresponde a estas desarrollar o completar esta legislación sin desvirtuarla o anularla. Entre estas...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba