La aprobación definitiva de los planes generales por los ayuntamientos: un cambio de paradigma
| Autor | Francisco José Villar Rojas |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad de La Laguna |
| Páginas | 825-838 |
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Desde hace una década, algunas leyes autonómicas sobre ordenación del territorio y urbanismo han cambiado el procedimiento de aprobación de los planes generales, encomendando la aprobación definitiva a los propios municipios, en lugar del régimen tradicional que, cuando menos desde la Ley del Suelo de 1956, viene atribuyendo esa competencia, primero al Estado y, luego, con la Constitución, a la comunidad autónoma correspondiente. En concreto, esas disposiciones autonómicas son las siguientes:
- La Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo del País Vasco, que atribuye esa competencia a los municipios con población superior a 7.000 habitantes; los demás son aprobados por la diputación foral correspondiente (art. 91).
- La Ley 5/2006, de 2 de mayo, de ordenación del territorio y urbanismo de La Rioja, que asigna esa competencia al Ayuntamiento de Logroño (art. 88.1.a, según redacción dada por Ley 2/2015, de 23 de marzo, de Estatuto de Capitalidad de Logroño).
- La Ley 2/2014, de 25 de marzo, de ordenación y uso del suelo de Baleares, que encarga la aprobación definitiva del plan general de Palma de Mallorca a su Ayuntamiento; la aprobación de los planes de los demás
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municipios se atribuye a los consejos insulares (art. 53 en relación con el 72 de la Ley 23/2006, de 20 de diciembre, de Capitalidad de Baleares).
- La Ley 2/2016, de 10 de febrero, del suelo de Galicia, que atribuye esa facultad a los municipios con población superior a 50.000 habitantes (art. 60.15).
A modo de contrapeso, esas mismas disposiciones legales exigen que, con carácter previo a la aprobación definitiva, el ayuntamiento recabe un informe de la autoridad autonómica competente, si bien el objeto (competencias, intereses supralocales y/o legalidad del plan), la fuerza jurídica (preceptivo/vinculante) y el plazo para su emisión, siempre con silencio positivo, varían. En particular, ese informe se regula en los términos siguientes:
- La Ley del País Vasco requiere un informe previo de la Comisión de Ordenación del Territorio que es "vinculante" en lo referente a la "acomodación del plan general a los instrumentos de ordenación territorial y, además, a todos los aspectos sectoriales y proyectos supramunicipales que sean de la competencia de la Administración estatal, autonómica o foral. El plazo de emisión es de tres meses, transcurridos los cuales podrá continuarse la tramitación con la aprobación definitiva (art. 91.2 y 3 Ley 2/2006 del País Vasco).
- En el caso del Plan General de Ordenación de Logroño, el ayuntamiento habrá de recabar informe preceptivo de la Comisión de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja. Nuevamente, el transcurso de tres meses determina el carácter favorable del informe y, por tanto, permite la aprobación definitiva (art. 19.2 de la Ley 2/2015 en relación con art. 88.1.a de la Ley 5/2006 de La Rioja).
- La aprobación definitiva del Plan General de Palma de Mallorca requiere la emisión de informe previo del Consejo Insular sobre motivos de interés supramunicipal, de legalidad y de adecuación a los instrumentos de ordenación territorial. El informe habrá de ser emitido en 2 meses, transcurridos los cuales sin hacerlo se entenderá de manera favorable (art. 54.5 Ley 2/2014 de Baleares).
- En cuanto a los planes generales de municipios gallegos de más de 50.000 habitantes, su aprobación definitiva requiere informe preceptivo y vinculante autonómico sobre la integridad y suficiencia de los documentos, la conformidad del plan con la legalidad urbanística, la coherencia con las directrices de ordenación del territorio y sobre la incidencia en otras materias de competencia autonómica. El plazo de emisión es de tres meses, transcurrido el cual se entenderá favorable, pudiendo continuar la tramitación (art. 60.15 de la Ley 2/2016 de Galicia).
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Lo relevante es que esas normas autonómicas encomiendan a todos o algunos ayuntamientos la aprobación definitiva de sus respectivos planes generales de ordenación y, de este modo, rompen un dogma tradicional del derecho urbanístico español: que la aprobación del plan urbanístico municipal debe corresponder a una Administración distinta y superior de la municipal. Lo mismo cabe decir con respecto a la atribución de esa competencia a una entidad local, aun de régimen especial, como son las diputaciones forales vascas y los consejos insulares en Baleares.
Esta regulación cuenta con el precedente de la atribución a los ayuntamientos de la competencia para aprobar el planeamiento de desarrollo (planes parciales y especiales, art. 22.1.c, Ley 7/1985, de 2 de abril, de bases del Régimen Local), luego, para aprobar la ordenación pormenorizada, manteniendo la ordenación estructural o general en la competencia de la comunidad autónoma (Canarias: art. 42 Texto Refundido Ley ordenación del territorio y espacios naturales protegidos de 2000; y Valencia: art. 44.5 Ley 5/2014, ordenación del territorio, urbanismo y paisaje); así como los supuestos en que las leyes autonómicas han previsto la posibilidad de delegación de la competencia para la aprobación definitiva (Asturias: art. 10 Texto Refundido ordenación del territorio y urbanismo de 2004; Cantabria: art. 71.6 Ley 2/2001, ordenación territorial y régimen urbanístico; y el País Vasco -art. 91.8 Ley 2/2006-). Se trata de un proceso descentralizador que se viene produciendo casi sin explicación (López Ramón, 2007, p. 108).
Aunque pueda entenderse como un paso más en esa misma senda, lo cierto es que la atribución de la competencia para la aprobación definitiva y, por tanto, para la tramitación completa del plan, constituye un cambio cualitativo, que incide -o puede hacerlo- sobre los equilibrios que debe asegurar todo procedimiento de aprobación y, en particular, sobre los intereses concurrentes y su protección (con anterioridad a estas leyes, la atribución de esa competencia a los municipios fue planteada y estudiada por Meilán Gil, 2002; Pardo Álvarez, 2005, y Menéndez Rexarch, 2006).
Por otra parte, esta iniciativa legislativa autonómica tampoco es una idea nueva. Las leyes relacionadas entroncan -y, en cierta medida, dan respuesta- con lo que era una de las demandas principales de los municipios españoles ya antes de la guerra civil: la competencia para aprobar los planes de ordenación. En 1934, en el Congreso Municipalista de Gijón, los asistentes redactaron documentos postulando una Ley General de Urbanismo, que, entre otros aspectos, impusiera la obligatoriedad de planes de urbanismo y ensanche para todos los municipios de más de 10.000 habitantes, cuya competencia sería inicialmente municipal, sin perjuicio de la facultad de subrogación de la Administración estatal en caso de incumplimiento (lo destacó Bassols Coma, 1973, 507 y ss.; más tarde, Villar Ezcurra, 1979, pp. 29-30). Los acontecimientos posteriores dejaron de lado esa pretensión que en nada favorecía la concepción del municipio en el
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régimen preconstitucional. Transcurridas muchas décadas, en cierta medida esas leyes urbanísticas vuelven a retomar aquel anhelo municipal.
La iniciativa tomada por las leyes autonómicas mencionadas representa un cambio sustancial con respecto al que ha sido y sigue siendo el procedimiento ordinario de aprobación del planeamiento general: un procedimiento bifásico, en el que el municipio tramita hasta la aprobación provisional, para que, a continuación, se proceda a la aprobación definitiva por otro ente territorial. Primero fue el Estado (Comisión Central de Urbanismo y Comisiones Provinciales de Urbanismo, art. 32 de la Ley del Suelo y ordenación urbana de 1956; a continuación, art. 35.1 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1976), y, luego, tras la Constitución, la competencia pasó a la comunidad autónoma correspondiente previo control del plan "en todos sus aspectos" (de ello daba cuenta el art. 118.3 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1992, hasta que fue declarado inconstitucional por STC 61/1997).
La explicación de ese esquema se basa en el entendimiento del planeamiento municipal como un supuesto de potestad de titularidad compartida en el que los intereses concurrentes, municipales y supralocales, deben ser coordinados e integrados, asegurando la prevalencia de estos últimos. De siempre fue una regulación compleja y controvertida, como casi todas las relaciones interadministrativas no voluntarias (sobre estas reglas y sus tensiones, entre otros, García de Enterría y Parejo Alfonso, 1979, Pardo Álvarez, 2005, Muñoz Machado y
López Benítez, 2009, y Baño León, 2009).
Como es conocido, en la etapa preconstitucional, este procedimiento bifásico y ese control en todos sus aspectos se explicaba, sin mayor complicación, en la estructura centralizada del Estado. La Administración central debía controlar y, en su caso, autorizar las iniciativas de los ayuntamientos. En el caso del planeamiento general, tanto más por la concurrencia e incidencia sobre intereses supramunicipales. En particular, aquel control abarcaba tanto cuestiones de legalidad como cuestiones de oportunidad. La decisión final de aprobación correspondía a la Administración...
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