Innovación, smart cities y Administración electrónica aplicada al urbanismo

AutorRicardo Rivero Ortega - Valentín Merino Estrada
Cargo del AutorCatedrático de Derecho Administrativo. Universidad de Salamanca - Secretario general. Ayuntamiento de Valladolid
Páginas791-803

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I Introducción

Leer la voz "Derecho Administrativo" de la Nueva Enciclopedia Jurídica Seix, escrita por el profesor doctor Manuel Ballbé Prunés, era la primera recomendación bibliográfica que recibíamos hace un cuarto de siglo cuando iniciábamos nuestra andadura como iuspublicistas. Entonces aprendíamos a admirar a los maestros, no en vano la emulación es la forma de aprendizaje por excelencia. Quienes nos formamos aún en el siglo xx contábamos con los referentes de la generación de la RAP o los cincuenta1.

El maestro por antonomasia, don Eduardo García de Enterría, dedicó un obituario In memoriam a Manuel Ballbé Prunés, que debería ser hoy releído en el número 36 de la RAP (septiembre-diciembre de 1961), destacando entonces su participación en la redacción de la importantísima Ley del Suelo de 1956 y la Ley especial del municipio de Barcelona, hitos trascendentales en la historia del Derecho Urbanístico español, tan brillantemente narrada por el especialista Martín Bassols Coma2.

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Tomando la mejor tradición hispana, los legisladores del momento aprovecharon también experiencias institucionales foráneas para modernizar la intervención pública y el Derecho Administrativo, como la Ley del Suelo destacadamente mostró, en su combinación de raíces castizas e importadas. Una norma que sin desconocer el pasado, miraba al futuro3. Avanzando soluciones que hoy serían consideradas innovadoras, en el sentido más propio y correcto de la expresión, sobre el gobierno local4.

Esta nimia contribución al reconocimiento de la figura de Manuel Ballbé Prunés pretende reivindicar una actitud ejemplar hacia el Derecho Administrativo, un método por cierto apreciable en su hijo administrativista, Manuel Ballbé Mallol, cuyas aportaciones están igualmente caracterizadas por la inter-disciplinariedad, la preocupación por las interrelaciones entre los problemas, la búsqueda de soluciones fuera de la pura dogmática jurídica y la capacidad analítica5.

Intentaremos aplicar tales enseñanzas a un objeto de investigación en tierra de nadie, entre las políticas públicas, la economía, la gestión local, la planificación, la ingeniería del transporte, los enfoques ambientales y lo jurídico. Son las llamadas ciudades inteligentes (smart cities), un arquetipo de desarrollo urbano en el que se entremezclan aspectos diversos y a menudo difusamente definidos en los que las decisiones administrativas han de ser sin duda protagonistas, como ya hemos advertido antes6.

II smart cities, urbanismo y nuevas tecnologías

La definición de smart cities ha de buscarse en las normas internacionales y europeas de referencia, en particular documentos de la Comisión y el Parlamento Europeo, en textos como el Mapping Smart Cities in the EU, elaborado en 2014, o el informe de 2012 Smart Cities and Communities-European Inno-vation Partnership. En tales estudios se enfatizan los rasgos económicos, educacionales, ambientales, de gobernanza y movilidad de las ciudades inteligentes, orientadas a la calidad de vida de sus habitantes7.

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A pesar de contar con todos estos documentos, no termina de estar perfectamente claro el concepto8, por amalgama de ideas: las smart cities son tanto las ciudades inteligentes como las ciudades digitales, donde se emplean las TIC de modo intensivo; también son las ciudades sostenibles, con enfoques ambientales decididos; o aquellas cuyas buenas prácticas producen resultados repro-ducibles en la gestión de los transportes o de otros servicios públicos, al reducir consumos y evitar pérdidas9.

El Plan Nacional de Ciudades inteligentes, que forma parte de la agenda digital española, en su versión 2 (junio de 2015) nos ofrece algunas respuestas a las cuestiones principales, si bien marcadas por la misma indefinición relativa de los documentos europeos, y de nuevo incorporando iniciativas diversificadas en ámbitos tan heterogéneos como la gobernanza y el medio ambiente. Finalmente, el concepto que se ofrece remite a una norma de AENOR: "Ciudad inteligente (smart city) es la visión holística de una ciudad que aplica las TIC para la mejora de la calidad de vida y la accesibilidad de sus habitantes, y asegura un desarrollo sostenible, económico, social y ambiental en mejora permanente. Una ciudad inteligente permite a los ciudadanos interactuar con ella de forma multidisciplinar y se adapta en tiempo real a sus necesidades, de forma eficiente en calidad y costes, ofreciendo datos abiertos, soluciones y servicios orientados a los ciudadanos como personas, para resolver los efectos del crecimiento de las ciudades, en ámbitos públicos y privados, a través de la integración innovadora de infraestructuras con sistemas de gestión inteligente".

Nuestra versión española en el Plan Nacional está razonablemente sesgada hacia las iniciativas en el sector turístico, resaltando las aplicaciones (apps) orientadas a mejorar la prestación de servicios para los visitantes extranjeros, cuyas cifras han crecido de forma sostenida y espectacular durante los últimos años. La eficiencia energética es otro de los puntos fuertes de esta estrategia, no muy centrada en cambio en aspectos ambientales y de transportes, tan necesarios para rebajar los elevados niveles de contaminación.

Aunque se menciona en la estrategia nacional la reforma local operada mediante la Ley de Racionalización y Sostenibilidad, no se repara en la posible merma de capacidades e iniciativas que el acotamiento competencial de municipios y diputaciones podría haber producido, si no fuera por las menoscabadas consecuencias prácticas de la reforma, desde sus primeras versiones hasta sus resultados finales. La eliminación de referencias expresas al estímulo econó-

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mico, las limitaciones en ámbitos como turismo y servicios "impropios" podrían restar la actuación en clave smart de nuestras ciudades10.

En cualquier caso, ciudades inteligentes son consideradas por tanto aquellas que desarrollan iniciativas de excelencia para dar respuesta a las necesidades inspiradas por la metodología de la innovación y una serie de técnicas que tienen una fuente original en las escuelas de negocios de los Estados Unidos en los años sesenta. No en vano el término smart, como acrónimo, está compuesto por una serie de caracteres muy precisos: específico (specific), medible (measurable), alcanzable (achievable), realista (realistic) y con metas temporales (timeline)11.

Hoy se considera preciso complementar y elevar estos objetivos tan concretos en perspectivas más ambiciosas y, en cierto modo, holísticas, denominadas Strecht goals. El énfasis en las metas smart se identifica con la eficacia de las políticas públicas (como de las estrategias empresariales), pero también se hace necesario pensar en desarrollos de largo plazo, evitando entrar en las visiones de túnel propias de los enfoques cortoplacistas, necesarios e insuficientes. Un modelo de ciudad inteligente es en sí mismo un Strech goal, así que convendría incorporar este tipo de aproximaciones en la planificación12.

La planificación urbanística es una metodología especialmente adecuada para combinar objetivos y enfoques Smart y Strech. Sin embargo, esta perspectiva está ausente en documentos de la importancia de la Guía AENOR para la evaluación integral del gobierno municipal y el desarrollo como ciudad inteligente (mayo de 2016), sin referencias completas a las implicaciones urbanísticas, aunque se trate de forma monográfica la cuestión de la sostenibilidad am-biental13.

Apenas se citan tampoco las nuevas herramientas y posibilidades de gestión de la información mediante el big data14, y mucho menos aun lo que se denomina ya small data, metodologías que se complementan a la hora de comprender las tendencias de evolución, las necesidades y las oportunidades. Si las ciudades inteligentes no se ponen a la altura de las circunstancias, empleando al menos aplicaciones y metodologías tan efectivas como las utilizadas por las mejores empresas, difícilmente podrán llamarse inteligentes15.

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Ya hemos dicho que uno de los puntos de conexión entre los elementos diversos que pueden caracterizar una ciudad como "inteligente" es sin duda el urbanismo. En las decisiones de planificación convergen aspectos ambientales, económicos, de movilidad y transporte. La eficiencia energética se encuentra también concernida, aunque de modo quizá menos explícito, por el planeamiento y la ordenación del espacio. Toda vez que las políticas urbanísticas definen el modelo de ciudad, las conexiones son profundas16.

Ahora bien, no se observan tan claramente en el caso español, en contraste con las prácticas que podemos señalar en otros países, donde se utilizan las nuevas tecnologías y las estrategias smart para mejorar la planificación, rebajar los niveles de contaminación y ordenar el tráfico17. Tampoco se observa aún el recurso intensivo a las nuevas tecnologías para estimular la participación de los vecinos en el diseño del planeamiento o la utilización con este fin del big data118.

Ciertamente, existe una tradición en España de participación en el planeamiento, mediante trámites de información pública, pero hoy sería preciso ponerla al día mediante la incorporación de técnicas de gobierno abierto que pusieran además a disposición de los interesados toda la información e incluso permitieran interactuar mediante mecanismos electrónicos que facilitaran la utilización masiva de la información y el conocimiento19.

El urbanismo tiene mucho que ver con dos asuntos esenciales para la ciudad inteligente: la capacidad de atracción del talento y la visión estratégica.

La "inteligencia" de la ciudad es algo más profundo que el uso predominante del...

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