STS, 18 de Octubre de 2006

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón dictó sentencia el 27 de marzo de 2002 cuyo fallo dice: "Primero.- Desestimar el presente recurso contencioso administrativo nº 1605 de 1998, interpuesto por la representación de Construcciones Yagüe S.A., contra el acuerdo del Ayuntamiento de Teruel que se especifica en el encabezamiento de esta sentencia, acto que se confirma por ser ajustado al ordenamiento jurídico; declarando no haber lugar a las pretensiones ejercitadas en la demanda. Segundo.- No hacer especial imposición de costas".

En su fundamento de derecho segundo esta sentencia establece como hechos probados:

De los datos obrantes en el expediente y de la prueba practicada en autos resultan los siguientes hechos relevantes para la decisión del litigio:

1.- La constructora demandante obtuvo licencia de obras del Ayuntamiento de Teruel en el expediente 1914/88, con fecha 15 de diciembre de 1988, para la construcción de un edificio en calle J. de dicha ciudad, y amparado por ella procedió a construir ochenta y cuatro viviendas, locales comerciales, sótanos y garajes.

2.- En fecha 20 de noviembre de 1991, la constructora comunicó la terminación de las obras.

3.- Como consecuencia de informe del arquitecto municipal de 20 de mayo de 1992, en el que se constataban diversas irregularidades en la edificación, entre otras que el edificio está ocupado, sin licencia de primera ocupación, las entreplantas comerciales habían sido ocupadas, se están usando como apartamentos de viviendas, se están haciendo obras en pilares de planta baja a media altura para anclaje de un nuevo forjado, se acordó por la Comisión Municipal de Gobierno en fecha 18 de junio de 1992 instruir expediente a los efectos de dejar sin efecto la licencia otorgada, paralizar las obras que se estén ejecutando en el día de la fecha, al no estar amparadas por licencia, y requerir a la constructora para que aportase la documentación necesaria.

4.- Frente a este acuerdo municipal, la empresa CYSA presentó escrito de alegaciones, sin que en el mismo hiciera constar que se interponía recurso, escrito que no fue estimado por la administración. 5.- Tras otro informe del arquitecto municipal de 30 de septiembre de 1992, y actuaciones municipales de comprobación, el referido técnico emitió informe de 7 de febrero de 1995, en el que se hacía constar que en la escritura de obra nueva y división horizontal la entreplanta y el espacio bajo cubierta sólo contienen locales comerciales, no viviendas, esto parece significar que las viviendas detectadas en los locales comerciales son el resultado de transformaciones posteriores a la venta en las que la empresa CYSA ya no parece responsable, y que el edificio construido en calle J. se ajusta en cuanto a edificabilidad y geometría al proyecto que obtuvo licencia, así como en cuanto a los usos.

6.- El expediente citado se mantuvo abierto hasta que en fecha 25 de junio de 1999 -posterior a la interposición de la reclamación de responsabilidad patrimonial- el Alcalde dictó un Decreto de archivo del expediente 1914/88, con las actuaciones de restauración de la legalidad urbanística en él contenidas.

7.- En documento privado de fecha 17 de marzo de 1992, CYSA vendió a ALVIMAR un local comercial ubicado en los bajos del referido inmueble sito en calle Jaca de Teruel, denominado Edificio Camarena, y se comprometía a realizar un altillo en las tres últimas crujías, de unos 950 metros cuadrados, fijándose un precio por la venta y otro por la realización de la obra. Este contrato fue novado por otro de 1 de julio del mismo año en cuanto a las condiciones de pago, y por contrato otorgado ante notario el 2 de julio de 1992.

8.- ALVIMAR solicitó el 19 de mayo de 1992 licencia de obras para la construcción de un forjado entreplanta en semisótano sito en el edificio referenciado; ello dio lugar a la incoación del expediente municipal núm. 465/92 en el que, tras informe del arquitecto municipal en el que se hacía constar que en ese edificio se ha consumido más edificabilidad de la permitida, y la Comisión de Gobierno acordó el 2 de julio de 1992 desestimar la licencia solicitada. Tras diversos trámites, por resolución del Alcalde de 18 de julio de 1995 se acordó declarar ilegal y no legalizable la construcción de un forjado entreplanta en bajo comercial sito en calle Jaca números 8, 10 y 12 -el de autos- por parte de ALVIMAR; y requerir a ésta a que proceda a la demolición de lo ilegalmente construido.

9.- Recurrido este acuerdo por ALVIMAR ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo, el Tribunal acordó la suspensión cautelar de la ejecución del acto, y tras los trámites procesales pertinentes recayó sentencia de fecha 8 de mayo de 1998 que estimó parcialmente el recurso, entendiendo que el forjado en entreplanta es legalizable, y procediendo que la entidad municipal confiera al recurrente el plazo pertinente para que pueda proceder a legalizar lo construido.

10.- Por su parte ALVIMAR interpuso demanda ante el Juzgado de Primera Instancia de Teruel frente a CYSA, en ejercicio de acción de nulidad radical y subsidiariamente redhibitoria respecto de los contratos citados en el apartado 7, y en dichos autos recayó sentencia de fecha 16 de septiembre de 1998, que es firme, en la que se desestimó la pretensión de nulidad radical pero se dio lugar a la resolución de los contratos, porque -fundamento de derecho primero- la entidad vendedora no reveló, o no ha acreditado que revelase, a la mercantil actora los términos del acuerdo municipal de 18 de junio antes de la firma de los contratos de 1 y 2 de julio de 1992, lo que la sentencia califica de inicial actitud engañosa de la demandada. La resolución del contrato acordada determinó la devolución del local y del precio pagado.

11.- CYSA ejecutó obra, entre los años 1985 a 1991, por un precio de venta que asciende a

2.973.439.932 ptas., de lo que un porcentaje de 16 al 20% corresponde a gastos generales y el 6% a beneficio industrial del contratista. Tras la apertura del expediente de restauración de la legalidad urbanística, CYSA y Yagüe Murciano S.A., empresa ésta relacionada con aquélla en cuanto a la actividad y titularidad, ha realizado actividad constructiva, en los años 1997 y 1998, apareciendo como promotora en, al menos, diez expedientes ante el Ayuntamiento de Teruel, sin que se haya precisado el volumen de negocio

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La decisión de la sentencia se basa en establecer si en el presente caso se dan las condiciones de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, que tienen respaldo constitucional en el artículo 106.2 de la Carta Magna, a cuyo tenor los particulares, en los términos establecidos por la ley tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, y respaldo legal en los artículos 139 y siguientes de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

En efecto, según sigue diciendo la sentencia en su fundamento jurídico tercero, «dicha responsabilidad patrimonial queda configurada por la acreditación de los siguientes requisitos: a) la efectiva realidad de un daño, evaluable económicamente e individualizado, con relación a una persona o grupo de personas; b) que el daño o lesión patrimonial sufrido por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, en una relación directa, inmediata y exclusiva de causa a efecto; y c) que el daño no se haya producido en ningún caso por fuerza mayor, resultando requisito sine qua non la concurrencia del nexo causal entre la actividad u omisión de la Administración y el resultado dañoso, sin interferencias extrañas que pudieran anular o descartar aquél».

A la luz de estas normas, los hechos expresados en el fundamento de derecho segundo «no permiten entender que en el caso de autos se reúnan los requisitos exigidos para la existencia de la responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento demandado. La apertura del expediente de restauración de la legalidad urbanística no obedeció a una actuación caprichosa o infundada, sino que partía de la existencia de unas irregularidades en la construcción, expresadas en el informe del técnico. La resolución adoptada el 18 de junio de 1992 acordaba instruir expediente a fin de dejar sin efecto la licencia otorgada en el expediente 1914/1988, y paralizar las obras que se están ejecutando en el día de la fecha por Construcciones Yagüe, pero en la fecha de la resolución la obra estaba ya finalizada y el edificio ocupado. La paralización no tuvo virtualidad alguna sobre la construcción».

Por la representación procesal de Construcciones Yagüe S.A. (CYSA) se interpone recurso de casación, mediante escrito de 31 de mayo de 2002, que fundamenta en dos motivos o submotivos, invocados al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción.

En primer lugar se denuncia la vulneración de los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, aduciéndose la infracción por inaplicación del artículo 142.2 de la citada Ley 30/1992.

El segundo motivo o submotivo de casación se sustenta en la infracción de la jurisprudencia en torno a los requisitos de éxito de las acciones de responsabilidad patrimonial de la Administración, citando las sentencias de este Tribunal Supremo de 29 de enero, 10 de febrero y 9 de marzo de 1998, recogidas en la sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco 762/1999, de 11 de noviembre de 1999, al afirmar que: "La imputabilidad a la Administración demandada de la actividad entendiéndose la referencia al 'funcionamiento de los servicios públicos' como comprensiva de toda clase de actividad pública, tanto en sentido jurídico como material e incluida la actuación por omisión o pasividad". En cuanto a la objetividad de la responsabilidad patrimonial de la Administración, cita como infringida la doctrina recogida en las sentencias de este Tribunal de 25 de mayo de 1996, que a su vez cita jurisprudencia al respecto, así como la sentencia de 25 de abril de 2000, que reitera el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de la Administración, haciéndose eco de otras sentencias de este mismo Tribunal.

Y termina suplicando a la Sala que dicte sentencia por la que se declare haber lugar al recurso, case y anule la sentencia recurrida y condene al Ayuntamiento de Teruel al pago de la cantidad de dos millones cuatrocientos cuatro mil cuarenta y ocho euros con cuarenta y dos céntimos (2.404.048,42 euros) -equivalentes a cuatrocientos millones de pesetas- en concepto de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas por funcionamiento anormal de las mismas.

Admitido el recurso de casación y conferido traslado para la formalización de la oposición al mismo, en fecha 21 de noviembre de 2003 la representación procesal del Ayuntamiento de Teruel evacua dicho trámite, en el que alega cuanto estima procedente en defensa de la inexistencia de las infracciones aducidas de contrario, y suplica finalmente a la Sala que dicte sentencia en su día por la que se desestime el recurso de casación, con imposición de las costas a la parte recurrente.

Conclusas las actuaciones, se fijó para votación y fallo de este recurso el día 10 de octubre de 2006, fecha en que tuvo lugar, habiéndose observado en su tramitación las reglas establecidas por la ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Enrique Lecumberri Martí

El primer motivo de casación que se aduce por la representación procesal de la entidad mercantil Construcciones Yagüe S.A. - CYSA, se fundamenta en el artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional y en él se invocan, de forma separada y a modo de dos submotivos: la infracción del artículo 142.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y los artículos 139 y siguientes de la mencionada Ley.

En el primero de estos submotivos sostiene la parte recurrente que el juzgador no ha enfocado correctamente el enjuiciamiento y resolución de la demanda formulada, pues no se trata de que la anulación de un acto administrativo -anulación en vía contencioso-administrativa de la resolución de la Alcaldía de Teruel de 18-7-95, declarando ilegal y no legalizable la construcción de un forjado entreplanta, requiriendo a Alvimar para demoler lo construido- haya causado un perjuicio patrimonial, sino que el perjuicio patrimonial y la declaración de responsabilidad pretendida no devienen de la sentencia 197/1998, sino de la disfuncionalidad o comportamiento anómalo por parte de la Administración en la tramitación del expediente 1914/1998, y especialmente en la adopción del acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Teruel de 18-6-92, que deja sin efecto la licencia previamente otorgada y decreta la paralización de las obras.

Y al hilo de este planteamiento considera en base a lo dispuesto en el artículo 88.1.d) en relación con el 67.1 de la Ley Jurisdiccional, que la sentencia recurrida vulnera e incumple la exigencia de resolver sobre todas las cuestiones planteadas ya que hace gravitar el peso de la fundamentación de su fallo, exclusivamente en la incorrecta aplicación del artículo 142.4 de la citada Ley 30/1992 a un supuesto de hecho que no es el de autos, como es la anulación de una resolución de una tercera persona jurídica, Alvimar, que nada tiene que ver con el expediente 1914/1998, de restauración de la legalidad urbanística cuya tramitación es la causante única y directa del daño patrimonial cuyo resarcimiento pretende.

Este primer submotivo casacional debe ser desestimado, pues la sentencia impugnada, al delimitar el objeto del recurso en base a los hechos declarados como probados -que hemos transcrito literalmente en los antecedentes de hecho de ésta, nuestra sentencia- en su fundamento jurídico séptimo, después de precisar que la apertura del expediente de restauración de la legalidad urbanística no obedecía a una actuación urbanística caprichosa o infundada, sino que partía de la existencia de unas irregularidades en la construcción, expresadas en el informe técnico, correctamente señala que «la resolución adoptada el 18 de junio de 1992 acordaba instruir expediente a fin de dejar sin efecto la licencia otorgada en el expediente 1914/1988 y paralizar las obras que se están ejecutando en el día de la fecha por Construcciones Yagüe, pero en la fecha de la resolución la obra estaba ya finalizada y el edificio ocupado. La paralización no tuvo virtualidad alguna sobre la construcción».

No alteró con este razonamiento el Tribunal a quo el thema decidendi que le fue sometido por la entidad demandante respecto de la pretensión indemnizatoria solicitada por responsabilidad patrimonial de la Administración municipal a consecuencia del acuerdo de dieciocho de junio de mil novecientos noventa y dos por el que se acordó instruir expediente a los efectos de dejar sin efecto la licencia otorgada el quince de diciembre de mil novecientos noventa y ocho y paralizar las obras que se estaban ejercitando al amparo de la misma, requiriendo a la constructora para que aportara la documentación necesaria, ya que la alusión que hace la Sala de instancia al artículo 142.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, al referirse al recurso contenciosoadministrativo interpuesto por Alvimar, responde a la alegación formulada por la recurrente respecto de las consecuencias que el acuerdo de la Comisión municipal de Gobierno del Ayuntamiento de Teruel, de mil novecientos noventa y dos, en relación con uno de los locales del edificio Camarena, y en concreto el vendido a la entidad vendido a la entidad Alvimar S.C.L., en donde la referida sociedad pretendía la creación de una gran superficie comercial, en él se le denegó la licencia de obras solicitada para ejecución de forjado entre planta en edificio en la calle Jaca, por entender que la construcción del forjado era ilegal y no legalizable, ordenando la paralización de las obras y su adecuación a la normativa urbanística. Denegación de la licencia en vía administrativa que fue revocada por la sentencia del propio Tribunal 197/1998, por entender que el forjado en entreplanta era legalizable, de ahí que no pueda admitirse la existencia de un nexo causal entre la acción administrativa y el resultado dañoso, pues aunque la obra era ilegal, aunque fuera legalizable, y esa ilegalidad ab initio es suficiente para romper el nexo causal entre la actuación administrativa y el daño producido, ya que es la conducta del recurrente la que justifica el actuar de la Administración.

En el segundo submotivo de casación se invocan como infringidos por la sentencia impugnada los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, sin precisar qué conexión o relación de causalidad existe entre los preceptos que genéricamente invoca, y en concreto el citado artículo 139, con la sentencia recurrida, pues en la articulación de este submotivo implícitamente se cuestiona la valoración de la prueba partiendo de una premisa equívoca, proyectada sobre los presupuestos o requisitos necesarios para la viabilidad de la acción de responsabilidad patrimonial contra la Administración, cuando el Tribunal a quo niega la existencia del daño al señalar como hecho probado que «la paralización no tuvo virtualidad alguna sobre la construcción», y esta afirmación vincula a este Tribunal atendida la naturaleza del recurso de casación. Valoración de la prueba efectuada por la Sala de instancia que no constituye motivo en que pueda fundamentarse el recurso de casación, pues la técnica de este recurso extraordinario excluye de su ámbito la apreciación de los hechos debatidos y la valoración probatoria realizada por el Tribunal de instancia, salvo que se aduzca como motivo casacional que se incurrió en infracción de normas o jurisprudencia reguladoras de una concreta y determinada prueba.

En el segundo motivo de casación se denuncia la infracción de la jurisprudencia en torno a los requisitos de éxito de las acciones de responsabilidad patrimonial, en supuestos en que la actuación causante del daño se manifieste en una actitud pasiva o dilatoria de la Administración.

Este motivo también debe ser desestimado, pues la recurrente se limita a citar una serie de sentencias, algunas de nuestro Tribunal Supremo, entre ellas, la de veinticinco de mayo de mil novecientos noventa y seis y veinticinco de abril de dos mil cinco, sin concretar en qué aspectos vulnera la sentencia recurrida la doctrina jurisprudencial de las sentencias que invoca derivadas a una situación de inactividad por omisión de la Administración.

Desestimado el recurso de casación, de conformidad a lo establecido en el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional, procede imponer a la parte recurrente las costas causadas en este recurso, que fijamos en el límite de 1.500 euros en concepto de honorarios de letrado de la Administración recurrida.