STS, 14 de Mayo de 1998

La parte dispositiva de la Sentencia cuya revisión se pretende contiene el fallo que, transcrito literalmente, dice: "FALLAMOS. Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso de apelación y que confirmamos la Sentencia apelada en cuanto declara en su fallo la responsabilidad administrativa y condena al Ayuntamiento a indemnizar daños y perjuicios cuya cuantía se determinará en ejecución de Sentencia, debiendo interpretarse aquel fallo en el sentido que se precisa en los Fundamentos Jurídicos cuarto y quinto, sin expresa imposición de costas".

EL AYUNTAMIENTO DE LOJA, representado por el Procurador D. José Sánchez Jauregui, interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia referida, motivándolo por este orden: Primero, al amparo de lo dispuesto en el art. 102-1-g, de la Ley Jurisdiccional, según su redacción original, por estimar que la sentencia impugnada se ha pronunciado sin considerar las alegaciones del Ayuntamiento de Loja acerca de la aplicación al caso de autos del apartado 4, del artículo 79 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de Julio de 1958. Segundo, al amparo de lo dispuesto en el art. 102-1, b, de la Ley Jurisdiccional, por contener la sentencia impugnada, en relación a la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, por extemporaneidad del recurso de reposición, doctrina contraria a la de otras resoluciones del Tribunal Supremo. Tercero, al amparo de lo dispuesto en el art. 102-1-b, de la Ley Jurisdiccional, por contener la sentencia impugnada, en materia de responsabilidad de la Administración Pública, doctrina contraria a la de otras resoluciones del Tribunal Supremo. La Sala no emplazó a D. Federico, recurrente en la instancia, porque no se había personado en el recurso de apelación; dado traslado de los autos del recurso de apelación nº 453/1990 seguido a instancia del Ayuntamiento de Loja y del rollo del recurso de revisión al Ministerio Fiscal, éste informó que era procedente su admisión a trámite; por Providencia de 5 de Mayo de 1992 se declaró concluso el recurso de revisión y pendiente para sentencia; no obstante, con posterioridad D. Federico, y Dª Patricia, representados por el Procurador D. José Castillo Ruiz, se personaron como parte recurrida, alegando que habían tenido noticia de la interposición de dicho recurso como consecuencia de la sustanciación de la pieza de suspensión instada por el Ayuntamiento de Loja, y que estaban plenamente legitimados al amparo de lo dispuesto en el artículo 1801 de la Ley de Enjuiciamiento Civil; por Providencia de fecha 8 de Julio de 1993, se acordó tenerlos por personados, pero sólo respecto de las actuaciones posteriores a este proveído, dado el estado procesal del recurso; La Sala Tercera -Sección 1ª- acordó por Providencia de fecha 15 de Abril de 1996, pedir la remisión del expediente administrativo y los autos del recurso contencioso-administrativo nº 942/1987 seguido a instancia de D. Federicoy Dª Patricia; recibidas las actuaciones reclamadas se dió vista a las partes personadas, por plazo de tres días, para que formularan las alegaciones oportunas; el Ayuntamiento de Loja presentó las que consideró convenientes a su derecho, en cambio la parte recurrida no las formuló; de conformidad con las normas vigentes en materia de distribución de asuntos entre las Secciones de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, la Sección 1ª declinó su competencia, trasladando los autos a la Sección 2ª, que la aceptó, convalidando las actuaciones seguidas; ultimada la sustanciación del recurso de revisión, se señaló para deliberación y fallo el día 13 de Enero de 1998, fecha en la que tuvo lugar el acto, cumpliéndose todos los trámites procesales salvo el plazo para dictar Sentencia debido a la carga de trabajo que pesa sobre el Ponente.

El primer motivo del recurso de revisión se plantea al amparo del artículo 102, apartado 1, letra g), de la Ley Jurisdiccional de 27 de Diciembre de 1956, que dispone: " Podrá utilizarse el recurso extraordinario de revisión en los siguientes casos: (...) g) Si la sentencia se hubiere dictado con infracción de lo dispuesto en el artículo 43 o si en ella no se resolviese alguna de las cuestiones planteadas en la demanda y contestación". En concreto, el recurrente estima que la sentencia impugnada se ha pronunciado sin considerar, en absoluto, las alegaciones del Ayuntamiento de Loja acerca de la aplicación al caso de autos del precepto consignado en el apartado 4 del artículo 79 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de Julio de 1958, precepto que dispone "Así mismo surtirán efecto por el transcurso de seis meses las notificaciones practicadas personalmente al interesado que, conteniendo el texto íntegro del acto, hubieran omitido otros requisitos, salvo que se hubiera hecho protesta formal, dentro de este plazo, en solicitud de que la Administración rectifique la deficiencia".

El segundo motivo es subsidiario del primero y se basa en que la sentencia ha incurrido en contradicción con la doctrina de la Sala Tercera del Tribunal Supremo sobre la interpretación del mismo artículo 79, apartado 4, de la Ley de Procedimiento Administrativo.

Dada la interrelación existente entre ambos motivos, la Sala los examina y enjuicia conjuntamente.

En el recurso de apelación nº 453/1990, cuya sentencia se pretende revisar, interpuesto por el Ayuntamiento de Loja, en las Alegaciones de Derecho II Jurídico-materiales, Alegación Tercera, se mantuvo por la entidad recurrente la inadecuación a Derecho de la sentencia apelada, en cuanto en ella no se acogió la causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo de instancia por presentación extemporánea del previo recurso de reposición. Es menester notar que en este escrito de alegaciones del recurso de apelación no se mencionan en absoluto los preceptos en que el Ayuntamiento de Loja apoyaba la pretendida extemporaneidad del recurso de reposición, que hay que buscarlos, por remisión, en el escrito de demanda de la instancia, y que en esencia es el artículo 79, apartado 4, de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de Julio de 1958.

El primer motivo de revisión del artículo 102, apartado 1, letra g), es, según el Ayuntamiento de Loja, por incongruencia omisiva, incurriendo en este defecto procesal, la sentencia que no solo no resuelva alguna de las pretensiones o no plantee alguna de las cuestiones suscitadas por el recurrente, sino también que no contemple ni analice las alegaciones o fundamentos jurídicos esgrimidos en la demanda o en el escrito de alegaciones, pues la congruencia en el proceso contencioso-administrativo, según dispone el artículo 43 de la Ley Jurisdiccional, exige que los Tribunales "juzguen dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de las alegaciones deducidas para fundamentar el recurso y la oposición", y así lo ha entendido la doctrina jurisprudencial de esta Sala Tercera, en numerosas sentencias, destacando la de 8 de Marzo de 1988 que claramente precisa: " Como tiene declarado la jurisprudencia de este Alto Tribunal (Ss 13 de Junio de 1981 y 15 de Septiembre de 1986, entre otras), el concepto de incongruencia en lo contencioso-administrativo no se contrae sólo a la correlación de la demanda con lo decidido en la sentencia, sino que, además, comprende la adecuación de las alegaciones deducidas para fundamentar el recurso con las argumentaciones legales y doctrinales en que se basa el fallo".

El caso de autos consiste en que el Alcalde de Loja acordó con fecha 17 de Mayo de 1986 prohibir a D. Federicoy a Dª Patriciala utilización de un pozo de su propiedad, por entender que la aducción de agua afectaba a un manantial que abastecía a una barriada de Loja. Este acuerdo fue notificado el 17 de Mayo de 1986, sin indicar los recursos pertinentes. Dª Federicoy Dª Patriciainterpusieron recurso de reposición el 27 de Enero de 1987.

Las cuestiones procesales y sustantivas del recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Federicoy Dª Patricia, fueron planteadas en la Sentencia nº 1320, dictada con fecha 1 de Diciembre de 1989 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Granada, en el siguiente orden: 1º Inadmisibilidad por falta de jurisdicción. 2º Nulidad de pleno derecho de la resolución del Alcalde de Loja por falta de competencia de éste. 3º Inadmisibilidad por extemporaneidad del recuso de reposición. 4º Responsabilidad del Ayuntamiento de Loja. La Sentencia aclaró que la nulidad de pleno derecho goza de carácter preferente a efectos de su examen, incluso respecto de las excepciones de inadmisibilidad del recurso jurisdiccional (S.T.S. de 18 de Abril de 1986 y las en ella citadas).

La Sentencia de instancia resolvió: 1º) Que sí tenía jurisdicción, por tratarse de materia administrativa; 2º) Que la Resolución del Alcalde era nula de pleno derecho por falta de competencia de éste, y 3º) Que el Ayuntamiento de Loja era responsable de los daños causados a D. Federicoy Dª Patriciay debía indemnizarles. La Sentencia no entró a juzgar expresamente la cuestión relativa a la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por extemporaneidad en la presentación del recurso de reposición, ante el Ayuntamiento.

El Ayuntamiento de Loja interpuso recurso de apelación, impugnando la sentencia referida, y, entre los diversos motivos, argumentó, como ya hemos resaltado, la inadecuación a derecho de la sentencia apelada, en cuanto en ella no se acogió la causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por presentación extemporánea del recurso de reposición, remitiéndose a las alegaciones relativas a la aplicación del artículo 79.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo que había hecho en la instancia.

La Sentencia de la Sala Tercera -Sección Cuarta- de este Tribunal Supremo, cuya revisión se pretende, sí examinó la posible inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, por existencia de un acto administrativo consentido y firme, debido a la presentación extemporánea del recurso de reposición, y para ello tuvo evidentemente que remitirse al escrito de contestación de la demanda del Ayuntamiento de Loja, por cuanto esta cuestión no había sido tratada en la sentencia apelada, por lo que conoció la alegación relativa a la aplicación al caso del artículo 79, apartado 4, de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de Julio de 1958, si bien consideró que el precepto que resolvía la cuestión era el apartado 3, de dicho artículo, que dispone: "Las notificaciones defectuosas surtirán, sin embargo, efecto a partir de la fecha en que se haga manifestación expresa en tal sentido por el interesado o se interponga el recurso pretendido".

La Sala considera que en este caso no existe incongruencia omisiva, respecto de las alegaciones (art. 79.4 L.P.A), porque la fundamentación de las sentencias no exige inexcusablemente la cita y negación expresa de los argumentos esgrimidos por los recurrentes, cuando no los comparte la Sala sentenciadora, porque el razonamiento lógico que subyace en toda sentencia, puede consistir simplemente en la exposición y fundamentación de una proposición jurídica contraria a la del recurrente, pues precisamente por su contradicción lógica la excluye tácitamente.

Además, es menester resaltar que la jurisprudencia ha considerado que el recurso de revisión dada su naturaleza y carácter extraordinario debe ser de alcance restrictivo y la exigencia de los requisitos exigidos en los supuestos contemplados por las normas como determinantes de la revisión debe ser rigurosa, y ello, porque de un lado, es preciso guardar el obligado respeto a la cosa juzgada, y de otro, entra en juego un principio cuya valoración es muy de tener en cuenta: el de la seguridad jurídica, no sólo de los administrados, sino también de la Administración (Ss. 4 de Julio de 1961, entre otras muchas).

A mayor abundamiento, la Sala debe resaltar que el Alcalde del Ayuntamiento de Loja resolvió el recurso de reposición con fecha 25 de Marzo de 1987, y en él, es cierto que en el dispositivo cuarto afirmó que tal recurso había sido interpuesto extemporáneamente, pero no lo declaró inadmisible, sino que contrargumentó extensamente las alegaciones expuestas en dicho recurso, ratificando su orden de prohibición del uso de las aguas del pozo, de modo que la Sala Tercera del Tribunal Supremo consideró tácitamente en su sentencia que había existido una resolución tardía del recurso de reposición y por tanto, de conformidad con el artículo 79, apartado 3, de la Ley de Procedimiento Administrativo, estimó como "dies a quo" para la interposición del recurso contencioso-administrativo el de la notificación de la resolución del Alcalde del Ayuntamiento de Loja de fecha 25 de Marzo de 1987, como hemos dicho, razón por la cual mantuvo la temporaneidad de dicho recurso contencioso-administrativo.

Por las razones expuestas, la Sala rechaza los motivos primero y segundo del presente recurso extraordinario de revisión.

Pero, es más, tanto el motivo primero (art. 102-1.g de la Ley Jurisdiccional) consistente en que la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, se ha pronunciado sin tener en cuenta las alegaciones relativas al artículo 79, apartado 4, de la Ley de Procedimiento Administrativo, como el motivo segundo (art. 102-1.b, de la Ley Jurisdiccional), consistente en que dicha sentencia infringe la doctrina jurisprudencial dictada por la propia Sala Tercera del Tribunal Supremo, en torno a la interpretación del artículo 79, apartado 4, citado, se refieren a las alegaciones que fueron hechas por el Ayuntamiento de Loja, con el fin de conseguir tanto en la instancia, como en la apelación la declaración de inadmisibilidad del recurso contencioso- administrativo, y por tanto confirmar que el acto del Alcalde de fecha 17 de Mayo de 1986, que ordenó el cierre del pozo, era válido.

Como es sabido, la sentencia de instancia admitió el recurso contencioso-administrativo y entró a conocer de la pretensión principal de D. Federicoy Dª Patricia, recurrentes en la instancia, declarando nulos de pleno derecho el acuerdo del Alcalde de 17 de Mayo de 1986, así como el dictado posteriormente el 25 de Marzo de 1987, pero es fundamental tener presente que la sentencia de la Sala Tercera, cuya revisión se propone, ha revocado en esta parte la sentencia de instancia, negando expresamente que fueran nulos de pleno derecho, y tácitamente declarándolos válidos, razón por la cual carece de todo sentido procesal plantear unos motivos de revisión inútiles, relativos a la cuestión de fondo, pues la validez de los actos recurridos no se ha confirmado, por la vía de la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, sino que se ha logrado mediante el pronunciamiento de la sentencia de la Sala Tercera que se pretende revisar, quedando como cuestión en litigio solamente la de la responsabilidad del Ayuntamiento de Loja, que como es sabido se puede originar no solo por el funcionamiento anormal de los servicios públicos, sino también por el normal, siempre que el particular que ha experimentado los daños D. Federico, dueño del pozo, cuyo cierre ordenó el Alcalde, no tenga el deber jurídico de soportar tal daño de acuerdo con la Ley, como ocurre en el caso de autos.

El tercer motivo se ampara también en el artículo 102, apartado 1, letra b), de la Ley Jurisdiccional, y, en concreto, por contener la sentencia que se pretende revisar doctrina contraria a la mantenida por el Tribunal Supremo respecto de la necesidad de la prueba de daños y perjuicios en el curso del proceso, y de la exigencia de sentar en la sentencia que reconoce la responsabilidad de la Administración las bases y parámetros que permitan fijar el "quantum".

En el recurso extraordinario de revisión es menester cumplir la totalidad de los requisitos expuestos en el artículo 102, apartado 1, letra b) de la Ley Jurisdiccional, debiendo significar que en este no se cumple el requisito del "propio objeto" con el significado restrictivo que la Ley le dá, pues ninguna de las Sentencias citadas coincide en sus circunstancias concretas con el acto administrativo dictado por el Alcalde de Loja, objeto del recurso contencioso-administrativo de instancia y del subsiguiente recurso de apelación, cual era la prohibición absoluta de sacar agua de un pozo, a su legítimo dueño.

La Sala debe además hacer hincapié que en el caso de autos la existencia del daño no ofrece dudas, puesto que es obvio que la prohibición de utilizar las aguas de un pozo, destinado a regar una finca de 43 hectáreas, causa inevitablemente daños importantes, aunque tal prohibición esté justificada por razones de utilidad pública, por ello tal prohibición del uso de un derecho legítimo lleva consigo la obligación de la Administración Pública, en este caso del Ayuntamiento de Loja, de responder del daño causado, por: 1) No estar obligado el particular a soportar por Ley tal daño o lesión; 2) Por estar individualizado; 3) Por ser evaluable económicamente; y 4) Por existir una clara relación de causalidad entre la decisión del Alcalde y el daño causado, todo ello de conformidad con lo dispuesto en el artículo 106 de la Constitución Española, en el artículo 54 de la Ley 7/1985, de de Régimen Local, y, por remisión, en el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de Julio de 1957, normas recogidas y desarrolladas en la Ley 30/1992, de 28 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y de Procedimiento Administrativo Común.

En cuanto a la alegación de que es doctrina de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, que para admitir la responsabilidad de la Administración Pública, se requiere inexcusablemente y en todo caso que la sentencia que la declare contenga las bases y parámetros para su cuantificación, debe ponderarse adecuadamente, admitiéndose solo en la medida que las circunstancias del caso permitan señalar previamente tales bases o parámetros, pues la realidad es tan compleja y amplia, que algunas veces solo puede hacerse después de un detenido estudio y valoración de los daños, de ahí que existan numerosas sentencias, que difieren la evaluación de los daños a la ejecución de la sentencia, como ha hecho la apelada.

La Sala rechaza también el tercer motivo del recurso de revisión.

Al declararse improcedente el recurso extraordinario de revisión, es preceptivo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1809 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, la expresa imposición de las costas al recurrente.

Por las razones expuestas, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad de juzgar que nos ha conferido el Pueblo español en la Constitución,

Declarar improcedente el recurso extraordinario de revisión nº 6586/1992, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE LOJA, contra la Sentencia dictada con fecha 19 de Diciembre de 1991, por la Sala Tercera -Sección Cuarta- del Tribunal Supremo, recaída en el recurso de apelación nº 453/1990, interpuesto por dicho Ayuntamiento contra la Sentencia dictada con fecha 1 de Diciembre de 1989, por la Sala de lo Contencioso Administrativo, con sede en Granada, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, recaída en el recurso contencioso-administrativo nº 942/1987, instado por D. Federicoy Dª Patricia.

Imponer las costas al AYUNTAMIENTO DE LOJA parte recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma D. ALFONSO GOTA LOSADA, en el día de su fecha, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera, Sección Segunda del Tribunal Supremo, lo que certifico.-