STS, 27 de Julio de 2002

La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó, con fecha 4 de marzo de 1998, sentencia en el recurso contencioso administrativo nº 793 de 1996, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Estimamos parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto por don Pablo contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, de la solicitud de indemnización por responsabilidad patrimonial dirigida por el interesado al Ministerio de Educación y Ciencia, acto que ANULAMOS, por ser contrario a Derecho, declarando el derecho del demandante a ser indemnizado por dicho concepto en la suma de CINCO MILLONES (5.000.0000) de pesetas. Sin hacer expresa imposición de costas».

Dicha sentencia, se basa entre otros, en el siguiente fundamento jurídico tercero «Como ha advertido el Consejo de Estado en sus Dictámenes, y ha hecho suyo este Tribunal en Sentencias anteriores -por todas, las de 6 de noviembre de 1996 (recurso 833/94) o 24 de septiembre de 1997 (recurso 1056/95)-, "la Administración no tiene el deber de responder, sin más, por todos los daños que puedan sufrir los alumnos en Centros Escolares de su titularidad, sino que para que proceda la responsabilidad patrimonial pública deberán darse los requisitos que la caracterizan, legalmente establecidos, analizando las circunstancias concurrentes en cada caso". Por lo que debe verificarse si en el supuesto de autos concurren los elementos necesarios para que exista la responsabilidad patrimonial de la Administración. Según la Jurisprudencia -entre otras, Sentencias del Tribunal Supremo de 5 de diciembre de 1.988, 12 de febrero, 21 y 22 de marzo y 9 de mayo de 1.991, 2 de febrero o 27 de noviembre de 1.993-, para exigir responsabilidad patrimonial por el funcionamiento de las Administraciones Públicas es necesario que concurran cuatro requisitos o elementos: a) hecho imputable a la Administración; b) lesión o perjuicio antijurídico, efectivo, económicamente evaluable e individualizado con relación a una persona o grupo de personas; c) relación de causalidad entre hecho y perjuicio; y d) que no concurra fuerza mayor u otra causa de exclusión de la responsabilidad. El primer elemento es, por tanto, el hecho imputable, es decir, la actuación de la Administración de la que surge la responsabilidad y que no es sino el funcionamiento de los servicios públicos, tanto el normal como el anormal. Tradicionalmente se distinguen dos aspectos en esta cláusula de imputación: uno subjetivo, consistente en que el daño se produzca como consecuencia de la actuación de una organización administrativa, y otro objetivo, que la actividad productora del daño esté sujeta al Derecho administrativo, aunque este último carece ahora de la trascendencia que tenía antes dada la unificación jurisdiccional que se ha producido con la Ley 30/1992, citada. Así, lo fundamental es que el hecho pueda imputarse a cualquier función o actividad administrativa destinada a satisfacer los intereses generales. Y en tal sentido, el hecho causante del daño en el supuesto de referencia puede enmarcarse en el título de imputación de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, pues ocurre en el seno de unas actividades extra escolares pero enmarcadas plenamente en el ámbito educativo desarrollado por el Centro Público, cual son las relacionadas con el "el día del árbol", debidamente aprobadas en su momento por el Consejo escolar del mismo y con presencia de varios profesores responsables. Por otra parte, también concurre el daño con los requisitos del mismo enunciados. E igualmente existe relación causal entre el hecho y el perjuicio, puesto que al estar ante una responsabilidad objetiva resultaría indiferente, a los efectos de su nacimiento, la mayor o menor diligencia desplegada por los profesores vigilantes. Es decir, la concurrencia o no de culpa de la Administración o de sus agentes, resulta inoperante en cuanto causa impeditiva de la responsabilidad patrimonial, ya que, reiteramos, estamos ante una responsabilidad objetiva diferente, como se ha apuntado, de otras formas de responsabilidad que también conoce nuestro ordenamiento jurídico, como la culpa extracontractual a que se refiere el Código Civil en sus artículos 1902 y siguientes. Finalmente no se ha acreditado la concurrencia de fuerza mayor. Todos lo más, caso fortuito, dada la imprevisibilidad del daño. Pero, como también se ha advertido es sólo aquélla y no éste el factor excluyente de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas. Luego estamos en el caso de afirmar la existencia de responsabilidad patrimonial por el funcionamiento de los servicios públicos educativos».

También declara la Sala de instancia en el último párrafo del fundamento jurídico cuarto que «Conjugando todo ello con las circunstancias en que se produce el accidente, pues se desconoce la actividad concreta que estaba desarrollando el accidentado y cómo pudo producirse el salto del cuerpo extraño al ojo, la Sección estima que la suma más adecuada para reparar el daño sufrido como consecuencia de la responsabilidad patrimonial de la Administración es la de cinco millones de pesetas, englobándose en esa cantidad todos los conceptos reclamados y admitidos, incluso intereses, sin perjuicio de los que luego puedan devengarse. Rechazándose por excesiva la cantidad reclamada por el demandante».

Notificada la referida Sentencia a las partes, tanto al Abogado del Estado como la representación procesal del demandante presentaron ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 3 de abril de 1998 en la que ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo al efecto concedido, compareció ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrente, el Procurador Don Felipe Ramos Arroyo, en nombre y representación de Don Pablo , al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en un solo motivo de casación, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de esta Jurisdicción , por entender que la Sala de instancia ha conculcado lo dispuesto por el artículo 141.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común 30/1992, porque la indemnización fijada en favor del perjudicado no constituye la reparación integral del perjuicio sufrido, dada la gran influencia que la evisceración del ojo tendrá en el futuro para el hijo del recurrente, que le hará cambiar totalmente de vida, resultando evidente que el niño estuvo incapacitado durante 364 días, que permaneció de baja, perdiendo por ello el curso escolar, de modo que la indemnización reclamada en vía previa y en sede jurisdiccional por importe de 11.209.160 pesetas no sólo es ajustada a derecho sino que no implica enriquecimiento injusto, dado que la Administración demandada no ha acreditado que en la producción del hecho concurriese imprudencia alguna del perjudicado menor de edad, y, por consiguiente, teniendo en cuenta que la indemnización que le correspondería con arreglo a la Ley 30/1995, de Ordenación y supervisión de seguros privados, por la ablación del globo ocular con prótesis más pérdida de visión, sería de 10.380.840 pesetas, sin tener en cuenta el factor estético, lo que demuestra que la pretensión del padre del menor era prudente al reclamar la indemnización para su hijo, aparte de los ochocientos días hasta que se produjo el alta médica, a pesar de lo cual sólo se pidió a razón de 364 días de incapacidad, señalando la aludida comparación con la mencionada Ley 30/1995 para aproximarse al espíritu del artículo 141.2 de la Ley 30/1992, que establece que las indemnizaciones se calcularán con arreglo a las valoraciones predominantes en el mercado, resultando la indemnización fijada por al Sala de instancia extremadamente cicatera al incluir en los cinco millones de pesetas los intereses por demora en la reparación, sin que se pueda tener en cuenta por esta Sala del Tribunal Supremo la declaración efectuada por la Sala de instancia acerca del desconocimiento de la actividad concreta que desarrollaba el menor, ya que la Administración no ha acreditado que en el hecho interviniese culpa o negligencia del menor, terminando con la súplica de que se anule al sentencia recurrida y se dicte otra más ajustada a derecho, por la que se declare que la indemnización que debe corresponder al perjudicada alcanza la cifra de 11.209.160 pesetas por ser totalmente ajustada a Derecho.

Recibidas las actuaciones en esta Sala del Tribunal Supremo, se dio traslado al Abogado del Estado para que, en el plazo de treinta días, manifestase si sostenía o no el recurso de casación por él preparado y, en caso afirmativo, lo interpusiese por escrito dentro de dicho plazo, lo que efectuó con fecha 3 de junio de 1998, basándose en un solo motivo, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de esta Jurisdicción , por entender que la sentencia recurrida conculca lo dispuesto por el artículo 139 de la Ley 30/1992, ya que no hubo nexo causal entre la actuación del servicio público y el resultado lesivo producido, a pesar de lo cual la Sala de instancia confunde este requisito, imprescindible para que nazca la responsabilidad patrimonial de la Administración, con el de la concurrencia de culpa, pues, aunque, como se dice en la sentencia recurrida, la diligencia de los profesores no exonera de responsabilidad a la Administración, dado que se trata de una responsabilidad objetiva, sin embargo es un dato que puede tener interés para demostrar la inexistencia de relación de causalidad, que no se da aunque el hecho ocurriese durante la actividad escolar o paraescolar organizada por el Centro, siendo consecuencia sólo de la propia actividad del alumno pese a la diligencia de los profesores, y en la sentencia recurrida no se razona que el daño producido se derivase del servicio del Estado, limitándose a expresar que ocurrió durante el tiempo en que el Estado prestaba dicho servicio, por lo que no está acreditado el requisito del nexo causal, solicitando que se anule la sentencia recurrida y que se confirme el acto desestimatorio de la indemnización solicitada.

Admitidos a trámite ambos recursos de casación interpuestos, se dió traslado de cada uno de ellos a la representación procesal de la otra parte recurrente para que, en calidad de recurrida, formalizase por escrito su oposición al recurso de casación contrario, lo que efectuó el Abogado del Estado con fecha 12 de marzo de 1999, alegando que para reclamar una indemnización por tiempo de incapacidad es necesario que tal incapacidad se haya producido, lo que no se ha demostrado en este caso, como no se ha acreditado tampoco la asistencia médica ajena al servicio público de salud, para lo que no basta presentar unos recibos justificativos de atenciones médicas, pues es preciso demostrar que esas atenciones médicas fueron necesarias por no ser suficiente la asistencia prestada por el sistema público de asistencia sanitaria, sin que se pueda invocar, como modelo de comparación, la legislación del seguro privado, que son criterios de responsabilidad de las compañías de seguros, de manera que, en definitiva, deriva siempre en la necesaria apreciación de cada Tribunal acerca de la reparación adecuada del perjuicio sufrido, lo que en este caso ha realizado prudentemente la Sala de instancia, llegando a la conclusión de indemnizar en la cuantía fijada en la sentencia recurrida, por lo que pidió la desestimación del recurso de casación de la otra parte.

La representación procesal de Don Pablo presentó escrito de oposición al recurso de casación con fecha 28 de mayo de 1999, alegando que la cuestión relativa al nexo causal no fue discutida por el Abogado del Estado en la instancia, que se limitó a expresar que la indemnización reclamada era exagerada, y, por consiguiente, tal cuestión no cabe plantearla ahora en casación, introduciéndose además otra cuestión, cual es la exclusiva culpa de la víctima, a pesar de que es la Administración a quien hubiese correspondido probarla, lo que no ha efectuado, por lo que esta alegación, formulada extemporáneamente y sin prueba alguna, no puede ser tenida en cuenta ahora por este Tribunal de Casación, terminando con la súplica de que se desestime en su totalidad el referido recurso de casación del Abogado del Estado y que se impongan a la Administración recurrente las costas causadas.

Formalizadas las respectivas oposiciones al recurso de casación de la otra parte, se ordenó que las actuaciones quedasen pendientes de señalamiento para votación y fallo cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó el día 16 de julio de 2002, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Por evidentes razones metodológicas examinaremos primeramente el recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia recurrida, que se basa en que ésta ha conculcado lo dispuesto por el artículo 139 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, al no concurrir el requisito del nexo causal para que exista responsabilidad patrimonial de la Administración, pues, de ser tal y como lo plantea en dicho recurso de casación el Abogado del Estado, resultaría completamente innecesario entrar a examinar el único motivo de casación alegado por el representante procesal del padre del menor que sufrió la ablación del globo ocular, basado exclusivamente en la infracción atribuida a la Sala de instancia del artículo 141.2 de la misma Ley por considerar que la indemnización fijada en la sentencia recurrida no constituye la reparación integral del perjuicio padecido por dicho menor.

Esta Sala ha declarado, hasta constituir doctrina legal, que la relación de causalidad es una apreciación jurídica susceptible de ser revisada en casación, aunque para ello no cabe apartarse de los hechos declarados probados en la sentencia recurrida (Sentencias es esta Sala y Sección del Tribunal Supremo de 14 de mayo de 1998, 13 de febrero, 13 de marzo, 6 de abril, 24 de mayo, 30 de octubre, y 27 de diciembre de 1999, 26 de febrero y 9 de mayo de 2000, 22 de diciembre de 2001, 18 de mayo y 29 de junio de 2002, entre otras), sin perjuicio de la posible integración de éstos (Sentencias de esta Sala y Sección del Tribunal Supremo de 14, 23 y 29 de enero de 1998, 9 de febrero, 4 de marzo, 4 de mayo, 3 de junio y 21 de diciembre de 1999, 6 de abril, 3 de mayo, 18 de julio y 5 de octubre de 2000, 31 de mayo y 27 de octubre de 2001, 18 de mayo, 15 de junio y 29 de junio de 2002), por lo que debemos analizar el motivo de casación esgrimido por el Abogado del Estado, en el que se reprocha a la sentencia recurrida haber declarado la responsabilidad patrimonial de la Administración demandada a pesar de no concurrir entre el servicio público y las lesiones sufridas por el menor, cuando se desarrollaba una actividad extraescolar, el imprescindible nexo de causalidad.

Se opone a este único motivo de casación , aducido por el Abogado del Estado, el representante procesal del otro recurrente con el argumento de que es una cuestión nueva, ya que en la instancia no se alegó por la Administración demandada la inexistencia de la relación de causalidad sin que, además, justificase que en el hecho producido hubiese tenido influencia la negligencia del menor accidentado.

La cuestión planteada por el Abogado del Estado en el único motivo de casación que esgrime sobre la inexistente relación de causalidad entre la actuación de la Administración y el resultado producido no puede considerase nueva sin que sobre ella hubiera podido pronunciase el Tribunal "a quo", pues es la propia Sala de instancia quien la suscita en la sentencia recurrida al declarar que existe, por ser objetiva, la responsabilidad patrimonial de la Administración y que carece de trascendencia la mayor o menor diligencia desplegada por los profesores vigilantes, sin que la Administración admitiese, al oponerse a la demanda, que tal nexo causal concurriese, lo que nos plantearía el problema de si hubo aceptación de la relación de causalidad por la Administración demandada, que tampoco aparece, pues, al contestar la demanda, el Abogado del Estado se limita a expresar que la «actividad extraescolar se realiza el día del árbol bajo la vigilancia de dos profesores y al alumno mencionado le saltó al ojo derecho un cuerpo extraño a la hora de plantar un árbol».

Suscita también, al oponerse al motivo de casación del Abogado del Estado, el representante procesal de la otra parte que a la Administración correspondía acreditar que la actuación del menor fue negligente, lo cual sería cierto siempre que estuviese probado el nexo causal, pues, si este requisito no concurre o no se ha justificado su concurrencia, resulta intranscendente conocer si la conducta del perjudicado fue o no imprudente.

En este caso estamos ante la previa determinación de si cabe establecer una relación de causalidad entre la actuación del servicio público y el resultado lesivo producido, para lo que, según lo expresado antes, debemos partir de los hechos declarados probados por la Sala de instancia e, incluso, integrarlos con la apreciación de aquellas pruebas no valoradas por dicha Sala sentenciadora.

Se declara en la sentencia recurrida que el hecho ocurre en el seno de unas actividades extraescolares pero enmarcadas plenamente en el ámbito educativo desarrollado por el Centro Público, cual son las relacionadas con el «día del árbol», debidamente aprobadas en su momento por el Consejo Escolar del mismo y con presencia de varios profesores responsables, para más adelante afirmar rotundamente que «se desconoce la actividad concreta que estaba desarrollando el accidentado y cómo pudo producirse el salto del cuerpo extraño al ojo».

Estas últimas declaraciones pretende el representante procesal de la otra parte recurrente, al articular su motivo de casación, que no las tengamos en cuenta, pero ello no es posible salvo que se hubiesen impugnado por el único modo de combatir los hechos declarados probados en casación.

Aun admitiendo el cuestionamiento de tal aseveración contenida en la sentencia recurrida, si examinamos toda la prueba documental (única practicada) con el fin de integrar los hechos, apreciamos que no existe ni el más mínimo indicio de cómo pudo producirse la entrada de ese cuerpo extraño en el ojo del menor, asistente a la actividad de plantar árboles el denominado "día del árbol".

Ni lo relata el interesado al reclamar la indemnización por responsabilidad patrimonial de la Administración ni lo recogen los informes médicos emitidos y tampoco las comunicaciones de la Directora del Centro Escolar, que no pueden tacharse de parciales o tendentes a evitar la responsabilidad patrimonial de la Administración, como lo demuestra la notificación del accidente y la exposición que dirige al Director Provincial (documentos todos obrantes en el expediente administrativo y en los autos sin numeración alguna).

Al carecer de otros datos, hemos de partir, para decidir si existe o no el imprescindible nexo causal que niega el Abogado del Estado en el único motivo de casación que aduce, de los referidos hechos declarados probados por la Sala de instancia en la sentencia recurrida y de ellos no cabe deducir que concurra.

Como certeramente se recuerda en el fundamento jurídico tercero de la propia sentencia recurrida, la Administración no es responsable de cualquier resultado lesivo o dañoso que se origine durante el transcurso de la actividad de un servicio público sino sólo de aquéllos que sean consecuencia del funcionamiento, normal o anormal, de dicho servicio, y en este caso sólo está acreditado que la lesión se produjo durante la realización de una actividad extraescolar pero no que fuese consecuencia de tal actividad, lo que, sin duda, ha pesado sobre la Sala sentenciadora al reducir drásticamente la indemnización a cargo de la Administración en una decisión que más parece basada en el sentimiento de no dejar desvalido a un menor, que ha sufrido la pérdida de un ojo con todas las secuelas que ello supone, que en la estricta aplicación de lo dispuesto por el artículo 139.1 de la Ley 30/1992, que sólo concede a los particulares derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas cuando la lesión que sufran sea consecuencia del funcionamiento, normal o anormal, del servicio público.

Consideramos nosotros que la consecuencia derivada de una interpretación laxa del citado precepto hasta el extremo de convertir a las Administraciones Públicas en aseguradoras de todos los riesgos sociales, dada la amplitud de los servicios que prestan y de las competencias que ostentan, es la más perturbadora para una correcta realización y progresiva ampliación de tales servicios públicos, pues el principio de solidaridad de riesgos, que late en el sistema de responsabilidad patrimonial de la Administración, con el fin de lograr un mejor reparto de los beneficios y cargas sociales, puede verse frustrado con interpretaciones extensivas del requisito del nexo causal, aunque sea por razones tan atendibles jurídicamente como es la de evitar el desvalimiento de una persona que ha sufrido un grave quebranto en su salud, para lo que, sin embargo, no está concebido el instituto de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas si no concurren los requisitos para declararla y que debe tener amparo por otras vías no menos eficaces, y, en cualquier caso, más justas para paliar un problema siempre que no concurran todos los requisitos legalmente establecidos para que nazca dicha responsabilidad patrimonial por más que ésta sea objetiva o de resultado, razones todas que nos llevan a estimar el motivo de casación invocado por el Abogado del Estado con la consiguiente anulación de la sentencia recurrida y el deber de resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate, según establece el artículo 102.1.3º de la Ley de esta Jurisdicción reformada por Ley 10/1992.

De lo expuesto se deriva la inexistencia de responsabilidad patrimonial de la Administración con la consiguiente desestimación de la demanda formulada en la instancia, de manera que huelga el análisis del motivo de casación esgrimido por el representante procesal del demandante y centrado en la insuficiencia de la indemnización fijada por la sentencia recurrida.

Al ser estimable el motivo de casación alegado por el Abogado del Estado sin que entremos en examinar el alegado por la otra parte recurrente, no existen méritos para imponer a cualquiera de ellas las costas causadas con sus respectivos recurso de casación, como tampoco concurren para imponerles las causadas en la instancia, al no apreciarse temeridad ni mala fe en su actuación, según establecen concordadamente los artículos 102.2 y 131.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa reformada por Ley 10/1992 y la Disposición transitoria novena de la Ley 29/1998, de 13 de julio.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 93 a 101 de la Ley Jurisdiccional reformada por Ley 10/1992 y las Disposiciones transitorias segunda y tercera de la mencionada Ley 29/1998, de 13 de julio.

Que, con estimación del motivo invocado por el Abogado del Estado, debemos declarar y declaramos que ha lugar al recurso de casación interpuesto por éste, en la representación que ostenta, contra la sentencia pronunciada, con fecha 4 de marzo de 1998, por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo nº 793 de 1996, la que, por consiguiente, anulamos, al mismo tiempo que, con desestimación del recurso contencioso-administrativo deducido por la representación procesal de Don Pablo contra la desestimación presunta de la reclamación de una indemnización por importe de 11.209.160 pesetas dirigida al Ministerio de Educación y Ciencia con fecha 24 de marzo de 1994, debemos declarar y declaramos que no existe responsabilidad patrimonial de la Administración como consecuencia del accidente sufrido por el hijo del demandante, llamado Don Miguel , el día 2 de marzo de 1993 mientras se realizaba una actividad extraescolar programada por el Centro Escolar "El Padrillo" de Miguelturra, por lo que desestimamos íntegramente la demanda formulada por aquél.

Que, al haber declarado inexistente la responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado demandada, no procede examinar el único motivo de casación invocado ante esta Sala por el Procurador Don Felipe Ramos Arroyo, en nombre y representación de Don Pablo , dado que a través de dicho motivo se cuestiona exclusivamente la cuantía de la indemnización acordada por la sentencia recurrida, que hemos anulado, como consecuencia del recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado, en el precedente pronunciamiento.

Cada parte deberá satisfacer sus propias costas causadas con sus respectivos recursos de casación sin que existan méritos para formular expresa condena respecto de las causadas en la instancia.

Así por esta nuestra sentencia, firme, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, D. Jesús Ernesto Peces Morate, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha.- De lo que certifico.