STS, 28 de Junio de 2005

Por escrito de 23 de septiembre de 2003, la Comunidad Autónoma de Aragón interpuso recurso contencioso administrativo contra el Real Decreto 327/2003, y tras la oportuna admisión a trámite por providencia de 13 de noviembre de 2003, se reclama a la Administración el expediente, y una vez recibido el expediente por providencia de 5 de febrero de 2004, se entrega al recurrente el expediente para que formalice demanda en el plazo de veinte días.

Por auto de 23 de abril de 2004, se declara la caducidad del recurso contencioso administrativo, por no haberse formulado demanda en el plazo al efecto concedido.

En su escrito de demanda, fechado el 10 de mayo de 2004 y presentado el 12 de mayo de 2004, la parte recurrente interesa se declare la nulidad del Real Decreto 327/2003 o subsidiariamente de sus artículos 13 y en cuanto conexo con el, del articulo 14, y de sus Disposiciones Adicionales Primera, Segunda y Transitoria Única.

Bajo el apartado Hechos, la parte recurrente hace una detallada y profunda referencia a los antecedentes normativos, de la Comunidad Europea y de la Administración Estado en España, al procedimiento seguido, para su elaboración, a la intervención de las Comunidades Autónomas, a las alegaciones que han formulado oponiéndose al Real Decreto impugnado, y en particular a la denuncia formulada por la Comunidad Autónoma de Aragón concretamente por el Consejero de Agricultura del Gobierno de Aragón , mediante Orden de 29 de mayo de 2003, que no ha obtenido repuesta.

Y en cuanto al fondo del asunto, tras unas consideraciones generales bajo la rubrica VIII, Planteamiento, el alcance del principio de coordinación en materia de ayudas agrarias procedentes de la Unión Europea en ejecución de la Política Agraria Común, en el apartado, a), transcribe la sentencia del Tribunal Constitucional nº 128/1999 de 1 de julio; en su apartado b), se refiere a los términos de la sentencia del Tribunal Constitucional, nº 79/1992 de 28 de mayo; en su apartado c), y en relación con el principio de cooperación refiere la sentencia del Tribunal Constitucional nº 102/1995 de 26 de junio.

En su apartado IX, Aplicación de la anterior doctrina al caso, los limites de la función directiva a la que da lugar el principio de coordinación, refiere entre otros, lo siguiente:

"5.- Examinando la cuestión en el caso concreto se advierte que:

El análisis del procedimiento regulado en el artículo 13 del Real Decreto 237/2.003 a la que se le imputa el incumplimiento o la responsabilidad -con participación de la Administración que ha incumplido competente para la gestión a través del organismo pagador que de ella depende, con audiencia de la conferencia sectorial y construido sobre la previsión de un control judicial -puesto en relación con la definición de la propia función directiva de coordinación del sector económico que es propia del Estado -que no determina la atribución o reserva de la definición de la obligación concreta manifestación de dicha responsabilidad, remitiéndose el principio de coordinación al establecimiento de una normativa básica- permite sostener la vulneración de las competencias autonómicas en materia de agricultura por afectación al principio de suficiencia financiera al evidenciar la reserva de dicha potestad al FEGA un exceso de la propia competencia estatal en materia de coordinación de la actividad económica.

2. Desde el punto de vista material: se atiende al origen o causa de la responsabilidad que trae causa del incumplimiento de las obligaciones normativa mente impuestas, la función directiva que se reserva la Administración General del Estado a través del FEGA tampoco se sustenta en la titularidad de ese derecho de repetición que ostentaría en su condición de interlocutor único ad extra frente a la Comisión Europea, aunque este sirva para fundamentar el principio de responsabilidad en la financiación, toda vez que su propia responsabilidad frente a la Comisión Europea siempre sería directa atendiendo a la lógica y racionalidad del sistema y, por tanto, quedaría definida directamente por ésta última sin que se generase un derecho de repetición."

   En el apartado X, bajo la rubrica La atribución al FEGA de la posibilidad de determinar y fijar la existencia y alcance de las obligaciones financieras concretas excede de los limites de la función de coordinación, refiere entre otros, "2.- La solución prevista a norma impugnada implica, por lo dicho, un exceso de la función de coordinación que justifica una posición de superioridad en la determinación concreta de la obligación -y, por tanto, de la coordinación a la que responde el ejercicio de la potestad normativa-, y que no aparece razonada atendiendo a los principios que deben regir la lógica del sistema de relación entre el Estado y la Comunidad Autónoma, sobre la base de técnicas de colaboración que determinan el carácter excepcional del principio' de coordinación, ante la estructuración jerárquica que pudiera derivarse de la función directiva que ese principio implica, tal y como resultan tanto de los preceptos que regulan el sistema de financiación como de aquellos que con carácter general, se introducen en el artículo 4.1 de la Ley 30/1.992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en su redacción dada por la Ley 4/1.999, de 13 de enero; en adelante, LRJAP), y que obligan, conforme a sus apartados a), b) y c), a "respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias", "ponderar, en el ejercicio de las competencias propias la totalidad de los intereses públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a las otras Administraciones", y facilitar a las otras Administraciones" . ..Ia información que precisen sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias".

   6. - Si la coordinación, entendida como una competencia estatal inherente, permite la integración de lo diverso, evitando contradicciones o reduciendo disfunciones que, de mantenerse, impidan o dificulten la existencia misma del sistema, es evidente que, en el caso, esa función de coordinación únicamente viene referida al establecimiento por el Estado de un sistema común para la determinación de las obligaciones y derechos inherentes a la articulación en el ámbito territorial estatal de la gestión de las ayudas procedentes del FEOGA-Garantía, que incluirá la uniformidad en la definición del conjunto de los derechos y obligaciones para todas las entidades afectadas por el seno de la regulación, pero no alcanzará ni amparará al establecimiento de una jerarquía en su aplicación que someta la definición de las obligaciones concretas a la decisión de un poder público territorial sobre los otros, todo ello conforme a la coherencia que debe presidir las relaciones entre las distintas entidades políticas y sus Administraciones en el seno de un Estado territorial mente descentralizado en el que la titularidad y el ejercicio de la competencia material de agricultura se ha atribuido a las Comunidades Autónomas por razón del artículo 148.1.7a de la Constitución y, en el caso de la Comunidad Autónoma de Aragón, del artículo 35.1.12a del EA.

   9. - O dicho de otro modo, si es evidente que el Estado puede realizar una función directiva encaminada a regular de forma semejante el régimen de responsabilidad financiera derivado del Derecho comunitario, no es menos cierto que esta función directiva viene limitada, de una parte, al establecimiento de una regulación uniforme, y, de otra, a que el contenido de ese régimen, en cuanto persigue determinar en forma concreta el juego de derechos y obligaciones resultantes de las relaciones financieras entre las distintas Administraciones implicadas, se someta necesariamente ya no a una técnica de coordinación sino a técnicas que, sobre la base del principio de colaboración, respeten el principio de igualdad y la doble vertiente de la autonomía, la material y la financiera, por lo que al no participar la Administración de la Comunidad Autónoma en pie de igualdad para la determinación de las obligaciones que le pudieran afectar -máxime cuando el artículo 40.4 del EA, en coherencia con la doctrina del Tribunal Constitucional, determina que la Administración de la Comunidad Autónoma es la Administración territorial competente para la gestión de las ayudas otorgadas en ejecución de la política agraria común: "la Diputación General adoptará las medidas necesarias para la ejecución, dentro de su territorio, de los tratados internacionales y actos normativos de las organizaciones internacionales en lo que afecten a las materias propias de la competencia de la Comunidad Autónoma"-, hay que entender efectiva la quiebra y vulneración del principio de autonomía financiera, según se expuso cumplidamente en el requerimiento efectuado por el hoy Consejero de Agricultura y Alimentación, toda vez que la determinación concreta de la concurrencia de tales obligaciones y de su alcance, atendiendo a la existencia de la competencia autonómica plena, exigirá de mecanismos o cauces de colaboración en los que no haya una reserva última de la decisión a favor de una de las Administraciones interesadas, que pueda resultar en detrimento de la autonomía presupuestaria de la otra, dadas las consecuencias últimas que puede tener la ejecutividad de dicha decisión sobre la hacienda y sobre los recursos presupuestarios de la Administración obligada y dadas, sobre todo, las distintas causas a las que puede obedecer dicha obligación, según resulta de la enumeración de supuestos contenida en el artículo 12.3.a) del Real Decreto 327/2.003, tales como órganos mixtos o independientes de conciliación propios de dichas técnicas de colaboración, desterrando así para la fijación de la obligación de cualquier "tentación de jerarquía o verticalidad" en las palabras del Tribunal Constitucional, bajo una discrecionalidad que pueda ser utilizada, incluso, como mecanismo de presión política más allá de los principios de lealtad y buena fe institucional. 10 Paradigmático en este sentido resulta el mecanismo de resolución de conflictos entre las distintas Haciendas públicas, derivadas del ejercicio de la potestad tributaria inherente a cada una de las entidades políticas que, conforme al artículo 137 de la Constitución, articulan la organización territorial del Estado, según se establece éste en el capítulo IV, artículos 23 y 24, de la LOFCA, en el que en el caso de conflicto para la aplicación de los puntos de conexión tributarios se articula un mecanismo arbitral que, bajo la denominación de "Junta Arbitral" y al margen de las Administraciones públicas interesadas, resuelve sobre los extremos litigiosos, constituyendo manifestación de la aplicación de las técnicas de colaboración en la materia tributaria que aparece, por lo demás, íntimamente conectada a la materia presupuestaria, al tener ambas como objeto la determinación y gestión de los distintos tipos de recursos que dotan de contenido material cierto al principio de autonomía financiera como indispensable para el ejercicio efectivo de la propia competencia material. a) Esta previsión es contraria a la configuración del sistema de recursos que resulta tanto de los artículos 107.1 Y 114 de la LRJAP como del artículo 44 de la Ley 29/1.998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, (en adelante, LJ), a cuyo tenor "en los litigios entre Administraciones públicas no cabrá interponer recurso en vía administrativa" (artículo 44.1 de la LJ), ambos con rango legal, y frente a los que la disposición general impugnada, como norma reglamentaria, introduce vulnerando dicha prohibición con infracción manifiesta del principio de jerarquía normativa ex artículos 9.1, 9.3, 103.1 Y 106.1 de la Constitución y 51 de la LRJAP con carácter general.

2. Y vulnera, asimismo, el artículo 153 de la Constitución, en cuanto su apartado d) remite el control económico y presupuestario de las Comunidades Autónomas al Tribunal de Cuentas, y en cuanto la posibilidad de control del Estado sobre la Comunidad Autónoma -lo que viene a suponer la específica posición material del FEGA al atribuirle la capacidad de decisión sobre la existencia de la obligación y de su alcance, controlando así la ejecución de las ayudas comunitarias por la Comunidad Autónoma y el cumplimiento de las obligaciones derivadas de su régimen-, excede del número tasado de controles previstos en el indicado artículo constitucional, ya que no impide que la Administración de la Comunidad Autónoma quede al albur de la decisión directa y plenamente ejecutiva de otra sin mediar una decisión judicial de forma incompatible con el principio de autonomía, supuesto este último que debería obligar a la Administración General del Estado, conforme al artículo 153.b), de la Constitución, a acudir al orden jurisdiccional contencioso- administrativo para determinar la hipotética obligación de la Administración de la Comunidad Autónoma en el caso de que le fuera negada bien en su misma realidad o alcance y no a la inversa.

   Y bajo el apartado XII, refiere bajo la rubrica otros excesos en el limite de la función de coordinación: la irretroactividad, entre otros: "XII.- Otros excesos en el límite de la función coordinación: la irretroactividad.

   1. - El anterior orden de razonamiento también se proyecta sobre la disposición adicional segunda y sobre la disposición transitoria única del Real Decreto 327/2.003 en cuanto ambas vienen a establecer la aplicación retroactiva del procedimiento y la competencia reservada al FEGA que se cuestiona en los anteriores ff.dd. para la determinación de obligaciones "previas" a la entrada en vigor de la disposición general y que remiten a la aplicación del procedimiento establecido en el artículo 13 del Real Decreto 327/2.003.

   2. - Partiendo, pues, del orden de razonamiento expuesto en los dos ff.dd. anteriores, a la extralimitación en la función directiva que es propia del Estado para esa determinación del régimen de corresponsabilidad financiera se debe unir la excepción del principio general de irretroactividad en la aplicación de la norma, tal y como resulta éste, en principio, del artículo 2.3 del Código Civil conforme a su formulación en la doctrina legal tradicional.

   3. - La justificación que explica la razón de la disposición transitoria única en la respuesta a las alegaciones formuladas por las distintas Comunidades Autónomas remite como título de imputación a la propia existencia de la competencia material autonómica, que sería la que justificaría la posibilidad de definir, primero, y de reclamar después las obligaciones financieras resultantes del principio de corresponsabilidad, aún cuando éstas no estuvieran concretadas ni definidas en el momento en el que entró en vigor la disposición general ahora impugnada.

   4. - No obstante, hay que partir de la configuración de la obligación financiera, en suma, sobre el título resultante de ese derecho de repetición de la Administración General del Estado frente a la Administración de la Comunidad Autónoma, mediando relaciones de Derecho público, como una obligación que, para que sea exigible, debe ser cierta, líquida y vencida, y que surge, como título jurídico ex artículo 1.089 del Código Civil y conforme a la legislación presupuestaria y tributaria tanto estatal como autonómica, que regula las obligaciones públicas de contenido económico, del acto jurídico que así la define, conforme es tradicional en el derecho de las obligaciones y contratos cuya aplicación supletoria por lo demás, es evidente a raíz de lo establecido en el artículo 4.3 del Código Civil, de tal forma que aunque la causa de la obligación sea previa a la razón de su determinación la mera existencia de causa, que, evidentemente, es anterior a la entrada en vigor del Real Decreto 327/2.003, al venir referida a la existencia de una obligación que asume el Estado, -en cuanto tal y, por tanto, en sentido amplio-, frente a la Unión Europea derivada de la transferencia de los fondos procedentes del FEOGA-Garantía para la ejecución de una concreta política comunitaria, como es la política agraria común, no determina la existencia de una obligación jurídica vinculante frente a la Administración de la Comunidad Autónoma y a favor de la Administración General del Estado, ni, por tanto, de la concurrencia de una relación jurídica concreta, sino en el momento en que ésta queda definida por el órgano al que se atribuye la competencia para fijarla, que es a la que da lugar la decisión última del FEGA, como título jurídico que articula ese derecho de repetición, - aún en el caso en que este se cuestionase por esta Administración-, de tal forma que el título de dicha obligación viene referido al acto que así lo establece con una virtualidad y con una eficacia jurídico vinculante Y que determina tanto el sujeto obligado como la existencia, contenido y demás elementos de la obligación.

   5. - Quiere ello decir que, por lo menos, hasta el momento en el que entra en vigor el régimen por el que se va a proceder a la determinación de las obligaciones financieras concretas de las Comunidades Autónomas mediante la reserva de tal competencia al FEGA, completado necesariamente por el momento posterior en que se concreten mediante una decisión de este órgano, no existe un título jurídico vinculante que obligue a la Administración de la Comunidad Autónoma a responder de obligaciones concretas que traigan causa última del sistema de corresponsabilidad financiera entre el Estado y la Comunidad Autónoma, según es manifiesto a las resultas de los artículos 1.261 y 1.273, ambos del Código Civil, ya que de por sí la mera competencia material que determina la gestión de las ayudas por la Administración de la Comunidad Autónoma o el mero principio de responsabilidad financiera no implica la existencia de una obligación material determinada, vencida y líquida que sea exigible.

   6. - De esta forma, la preexistencia de una causa jurídica no supone la existencia de una relación jurídica que, por razón del título del que surge la obligación, únicamente concurriría a partir del acto concreto del FEGA que fijase su existencia y su contenido, su alcance y su cuantía concreta, de ahí que la retroactividad que establece la disposición transitoria única del reglamento ahora impugnado es una retroactividad absoluta, que trata de extender sus efectos a un momento anterior, atendiendo a que el reglamento regula ex nava el procedimiento para la determinación concreta de las obligaciones exigibles, pudiendo incluir así frente a la Administración de la Comunidad Autónoma la exigencia de obligaciones determinadas por el simple hecho de la titularidad previa de una competencia material.

   7. - Pues bien, aún siendo consciente de que la aplicación del principio de irretroactividad de los actos y disposiciones no favorables que enuncia el artículo 9.3 de la Constitución viene limitado a la expresión de un principio general propio del Derecho público que ha servido para la articulación de las relaciones entre la Administraciones públicas y los administrados, según ha constituido tradicionalmente el objeto de aquel Derecho, y de que juega, sin embargo, aquí el plano de relación entre distintas Administraciones públicas que, en principio, participan de su relación en pie de igualdad, la irretroactividad de la norma ahora impugnada no resultaría estrictamente del principio enunciado en el artículo 9.3 de la Constitución sino de la consideración última de su aplicación a actos -las decisiones del FEGA que deciden la obligación concreta-, inexistentes como actos cuyo objeto es una obligación concreta de contenido económico en el momento en el que entra en vigor y resulta de aplicación el procedimiento del que, precisamente, van a surgir.

   8. - Esa retroactividad, que hay que abordar además desde la perspectiva cuestionada en los- anteriores ff.dd. en cuanto a la propia norma que la establece la atribuye la decisión unilateral a un órgano estatal de la que surge la obligación exigible con fuerza ejecutiva a la Comunidad Autónoma en última instancia, a la que de esta forma se le pueden imponer obligaciones de contenido financiero y, por tanto, patrimonial que repercutan en la ejecución sectorial de su política, no sólo supone por lo va expuesto una extralimitación del poder de decisión estatal, capaz por su propia esencia de obstaculizar y de obstruir el ejercicio de la competencia material sobre la base de la restricción de las capacidades financieras de. la Administración de la Comunidad Autónoma, sino que crea una grave distorsión en la aplicación del. principio de seguridad jurídica, se aún resulta éste también enunciado en el artículo 9.3 de la Constitución, toda vez que la aplicación retroactiva de la norma con un efecto absoluto. debe someterse. conforme al artículo 2.3 del Códiqo Civil a una aplicación e interpretación retroactiva, todo ello por esa razón de seguridad jurídica que es la que rige y justifica la eficacia general del principio de irretroactivdad dentro del sistema normativo en su conjunto.

   9. - Y a lo anterior se une como una segunda razón adicional que complementa aquélla derivada del citado artículo 9.3 de la Constitución y de esa exigencia de la seguridad jurídica que es inherente a la irretroactividad en la aplicación de la norma, una razón de lealtad institucional, como principio de relación que vincula expresamente a la Administración General del Estado con las Comunidades Autónomas, según se ha expuesto ya en los artículos transcritos 4.1.a), 4.1.b) v 4j.c), tod_a LRJAP, de tal forma que la amplia discrecionalidad que se otorga al FEGA para la definición de las obligaciones financieras de las distintas Comunidades Autónomas y que incluye así su aplicación retroactiva, permite, -como se ha advertido-, la obstrucción en el ejercicio de la competencia material, desapoderándola o desplazándola de forma efectiva a favor de la Administración General del Estado, pues a su juicio y decisión se subordina pudiendo alterar ésta aspectos relevantes de su capacidad financiera, lo que no supone un mecanismo que permita el ejercicio ponderado de las competencias que pueden entenderse concurrentes a la hora de gestionar las ayudas públicas procedentes de fondos comunitarios, contradiciendo así la doctrina del Tribunal Constitucional que ha sido cumplidamente expuesta en los anteriores ff.dd. del presente escrito de demanda."

Por providencia de 26 de mayo de 2004, se admite la demanda por haberse presentado a las 12:45 horas del día inmediato posterior a aquél en que se le notificó el auto de caducidad, de 23 de abril de 2004. Y por providencia de 1 de junio de 2004, se da traslado a la parte recurrente de la nueva documentación, recogida por si conviniera ampliar o modificar su escrito de demanda.

Por escrito de 24 de junio de 2004, la parte recurrente mantiene los términos y peticiones de su escrito de demanda.

El Abogado del Estado en sus escrito de contestación a la demanda interesa la desestimación del recurso contencioso administrativo.

Alegando en sus Fundamentos de Derecho, entre otros, lo siguiente: "El núcleo del recurso se dirige contra el art. 13 del Real Decreto así como contra sus disposiciones adicionales segunda y transitoria tercera, al entender la actora "que se ha producido una invasión de la competencia autonómica en cuanto no se prevé un mecanismo de colaboración compartido y ad hoc que desapodere a la Administración General del Estado de la decisión última para fijar el alcance de las responsabilidad financiera" (Pág. 15.3).

En efecto, entiende la recurrente que el contenido del art. 13 del Real Decreto constituye una invasión de sus competencias en materia de agricultura y muy especialmente de su propia autonomía financiera que le confiere el art°. 156.1 de la Constitución, en cuanto que el citado precepto otorga al FEGA la resolución definitiva que corresponda, en el caso de que la Comisión Europea formule una corrección financiera o un rechazo de la financiación comunitaria de ayudas pagadas por el organismo pagador de la CC.AA, produciéndose una extralimitación del principio de coordinación al que apela el Estado para fundamentar su competencia al dictar el Real Decreto (Disposición Final Primera : art°. 149.1.13 de la Constitución).

Acude la recurrente para fundamentar su argumentación de invasión de competencias a la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional en muy diversas sentencias que cita y que, lejos de refrendar su razonamiento, constituyen genuina expresión de lo contrario, ratificando el recto proceder de la Administración al dictar el Reglamento en cuestión.Cita así en primer lugar la sentencia del Tribunal Constitucional 128/99.

Es claro que la doctrina referida no hace sino dar respaldo a la actuación realizada a través del Real Decreto en cuanto que permite que respetando la autonomía financiera de la Comunidad así como sus competencias exclusivas en materia de agricultura, puede sin embargo el Estado imponer ciertas limitaciones a las mismas en aras a la coordinación de los intereses superiores del sector económico.

Al igual que resultaba de la doctrina contenida en la anterior sentencia, es de señalar que en la que aquí se considera el Tribuna Constitucional bajo la rúbrica de, bases y coordinación de la actividad económica (art°. 149.1.13 de 1 CE), y respetando los ámbitos competenciales del Estado y de las Comunidades permite ya establecer de una bases uniformes en todo el territorio del Estado o bien medidas de coordinación en la ejecución de las ayudas.

La sentencia del Tribunal Constitucional 102/95 señala en su Fundamento de Derecho 31 lo siguiente:

"El principio de cooperación, que debe proceder al ejercicio relativo de competencias compartidas por el Estado y las CC.AA, permite que aquel arbitre mecanismo o cauces de colaboración mutua a fin de evitar interferencias y, en su ceso dispersión de esfuerzos e iniciativas perjudiciales para la finalidad prioritaria. A su vez, la coordinación como competencia estatal inherente, persigue la integración de la diversidad de las partes y sus sistemas en el conjunto o sistema, evitando contradicciones o reduciendo disfunciones que, de subsistir, impedirían o dificultarían respectivamente la realidad misma del sistema, y por ello, su presupuesto lógico es la existencia de competencias económicas que deben ser coordinadas pero con respeto absoluto a su contenido y evitando que la coordinación estatal se expanda hasta dejarlas vacías de contenido".

Las SSTC 95/86 200/94 señalaron: "En relación con la competencia estatal de ordenación general de la economía este Tribunal tiene establecido que bajo la misma encuentran cobijo tanto las normas que fijen las líneas directrices y los criterios globales de un sector concreto como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector".

Es de ver pues como la función de coordinación justifica el, ejercicio de la potestad normativa que el Estado ha actuado al dictar el art. 44 de la Ley 55/99 cuyo apartado 2 establece que sea el órgano competente de la Administración General del Estado el que determinarán las responsabilidades financieras, por lo que no puede considerarse que el Real Decreto haya incurrir en extralimitación.

Tampoco existe una posición de subordinación en las relaciones del Estado con la Comunidad Autónoma, lo que existe es una aplicación directa de la Ley que además se someta a todo un proceso de alegaciones, acuerdos y consultas con el fin de determinar cuales es el alcance de las responsabilidades de la Administración Autonómica, que por otra parte ella asumió en su propia norma, al establecer el régimen de funciones y su correlato de responsabilidades en el Decreto de la Diputación General de Aragón 162/96.

No existe tampoco la subordinación pretendida por cuanto la resolución que motiva la corresponsabilidad no la toma la Administración General del Estado sino que es una decisión de la Administración, decisión que el Estado como garante de los compromisos legales asumidos por el Tratado de la Unión Europea, que no sólo obliga a la Administración del Estado sino también a las CC.AA.

La aplicación del principio de colaboración entre las distintas Administraciones queda suficientemente asegurada en Real Decreto, cuya corrección se solicita, y ello porque a lo largo del procedimiento establecido se consulta a la Administración interesada y al conjunto de todas las administraciones autonómicas en sede de Conferencia Sectorial.

Todas las cuestiones que se suscitan en ésta pretendida extralimitación parten de un concepto quizá equivocado de la Administración demandante, dicho sea con todo respeto, porque a lo largo de su discurso parece señalar que la responsabilidad nace de un acto emanado de la Administración General del Estado, cuando ello no es así, y, aún siendo reiterativos, debemos destacar nuevamente el "Iter" de tales responsabilidades deriva en un primer momento de los actos administrativos cuya autor material es la Administración Autonómica en su legítimo ejercicio de las competencias que, con carácter exclusivo, ha asumido en materia de agricultura y ganadería. Actos que en materia de ayudas comunitarias se refrenda en el ejercicio de sus funciones como organismo pagador, que la propia demandante ha recogido en su legislación propia. Todo acto de la Administración conlleva responsabilidad que la propia Constitución y la Ley procedimental administrativa consagra. En consecuencia, todo deriva del ejercicio de las funciones propias de la Comunidad Autónoma y su correlato de responsabilidad.

La concreción por parte del FEGA, como organismo de coordinación de las consecuencias de tales actos, no tiene su origen en una decisión de este organismo sino en un acto de la Comisión Europea que es la competente en aplicación de la reglamentación comunitaria. Siendo el Estado español el garante del cumplimiento de la legislación comunitaria, toda la regulación contenida en el Real Decreto es un mero desarrollo de lo anterior en aplicación de los principios constitucionales que lo informan.

Con ello tampoco se restringe la autonomía financiera de la Comunidades Autónomas, porque a lo largo de todo el procedimiento establecido lo que se exige en una obligación propia de la Administración autonómica, la derivada de la responsabilidad de sus propios actos.

Por otra parte, el principio de eficacia y ejecutividad de los actos administrativos, no significa que la Comunidad Autónoma no pueda acudir a la vía contenciosa, a cuyo resultado habrá que estar en orden a revisar. En su caso, los efectos de la sentencia, ocurriendo lo mismo para el caso de que el FEGA, como único representante ante la Unión Europea, decida acudir a la vía jurisdiccional del Tribunal de Justicia Europeo y que los efectos de la sentencia que éste dicte se apliquen a la Comunidad afectada.

En relación con las Disposiciones Adicionales Primera y Segunda, además de no invocarse fundamento alguno que pruebe ilegalidad alguna respecto de la primera, en relación con la segunda, no se comprende la razón para solicitar su nulidad, siendo de carácter meramente interno de la Administración General del Estado y así declara como órgano competente para la aplicación de la responsabilidad la Dirección General Del Tesoro, señalando la partida presupuestaria sobre las cuales deben realizarse las correcciones dejando para un desarrollo posterior por Orden Ministerial del procedimiento a seguir.

Referente a la Disposición Transitoria única es inadmisible la alegación que se formula ya que la Disposición se refiere al caso en que se produzcan correcciones financieras o rechazos de financiación comunitaria correspondientes a las ayudas pagadas desde la efectiva constitución de los organismos pagadores de las Comunidades Autónomas, siéndole de aplicación el procedimiento de actuación previsto en el art°. 13; es decir, la corrección financiera o el rechazo de financiación comunitaria no se han producido en el pasado, sino que se dan, en su caso adoptados por las instituciones comunitarias con posterioridad a la aprobación del Real Decreto; por ello, no se considera que se esté previendo retroactividad alguna de las previsiones contenidas en el Real Decreto, sino tan sólo que en el caso de que tales correcciones o rechazos traigan su causa de hechos anteriores producidos una vez constituidos los organismos pagadores de las CC.AA, en tal supuesto y como garantía de respeto de las competencias asumidas por estos, el Real Decreto ha previsto su participación.

El principio de responsabilidad financiera vinculado al ejercicio de la propia competencia ya había sido expresamente reconocido en el Real Decreto 2206/95, que estableció que los organismos pagadores y las Administraciones de las que dependen asumirán las responsabilidades financieras que les puedan corresponder por la realización de actuaciones o pagos indebidos, y en particular, de las correcciones financieras que pudiera aplicar la Unión Europea por las actuaciones derivadas de su gestión. Posteriormente la Ley 55/99 declaró la citada responsabilidad y estableció las consideraciones iniciales del procedimiento a seguir. Atendiendo a ello no se considera que por el Real Decreto se haya producido retroactividad de normativa alguna. De cuanto antecede se infiere que la recurrente no ha señalado precepto alguno ni doctrina constitucional que revele la invasión de competencias que denuncia."

Por providencia de 26 de abril de 2005, se señaló para votación y fallo el día veintiuno de junio del año dos mil cinco, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Martí García, Magistrado de Sala

Es conveniente para el adecuado análisis del recurso contencioso administrativo, exponer las normas del R.D. 327/03, contra las que la parte recurrente dirige prioritariamente sus alegaciones, y que son los arts. 13 y 14 y Disposición Adicional 1ª, 2ª y Transitoria Única, cuyo tenor es el siguiente:

"Artículo 13. Procedimiento para la determinación de la responsabilidad.

1. Cuando la Comisión Europea, como consecuencia de una corrección financiera o del rechazo de la financiación comunitaria de ayudas pagadas, minore los fondos remitidos al Estado miembro con cargo a la sección Garantía del FEOGA, el FEGA, sin perjuicio de los eventuales recursos ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, efectuará propuesta motivada de imputación de la corrección o rechazo, de acuerdo con los criterios establecidos en el artículo anterior. 2. El organismo afectado dispondrá de un mes desde la notificación para formular alegaciones, aportando la documentación que considere oportuna. En casos justificados, el FEGA podrá prorrogar dicho plazo. 3. Transcurrido dicho plazo y una vez estudiadas las alegaciones presentadas, el FEGA, en el plazo de tres meses, convocará una reunión bilateral con el objeto de alcanzar un acuerdo. La reunión bilateral no se celebrará si el organismo afectado no hubiera presentado alegaciones a la propuesta original o dichas alegaciones hubieran sido asumidas. Tras la citada reunión podrá establecerse, de común acuerdo, un plazo máximo de un mes para la comunicación, en su caso, de cualquier información suplementaria que sea necesaria para fundamentar la postura de las partes. 4. Finalizado este último plazo, o si el organismo afectado no acepta la convocatoria para la reunión bilateral o no acude a ella, el FEGA elaborará su propuesta definitiva. La propuesta se elevará a consulta de la Comisión Sectorial de Coordinación de Organismos Pagadores, creada al efecto en Conferencia Sectorial, cuya decisión deberá dictarse en el plazo de dos meses y no tendrá carácter vinculante. 5. El FEGA, a la vista del expediente, adoptará, en el plazo de dos meses, la resolución definitiva que corresponda, que será impugnable en vía contencioso- administrativa, previo recurso de alzada ante el Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación.

   Artículo 14. Recuperación de las cantidades no reconocidas por el FEOGA.

1. De la resolución a que se refiere el artículo anterior, se dará traslado al Ministerio de Economía para que se efectúen las liquidaciones, deducciones o compensaciones financieras pertinentes que deban aplicarse a los organismos afectados.

2. El Ministerio de Economía remitirá al FEGA la información relativa a las cantidades recuperadas para regularizar los correspondientes anticipos con el Tesoro Público.

3. Las cantidades no reconocidas correspondientes a aquellas Comunidades Autónomas que no se encuentren acogidas al sistema de prefinanciación nacional podrán deducirse automáticamente de las transferencias a realizar correspondientes a los reembolsos comunitarios.

   Disposición adicional primera. Adaptación.

   Los organismos pagadores válidamente constituidos a la entrada en vigor de este Real Decreto deberán adaptarse en el plazo de tres meses a lo dispuesto en éste.

   Disposición adicional segunda. Modo de hacer efectiva la responsabilidad financiera.

   La liquidación, deducciones y compensaciones financieras que deban realizarse como consecuencia de la resolución a que se refiere el artículo 13 de este Real Decreto se llevarán a cabo por la Dirección General del Tesoro y Política Financiera, mediante la deducción de sus importes en los futuros libramientos que se realicen por cuenta del FEOGA-Garantía y con los procedimientos que se establezcan mediante orden del Ministro de Economía, previo informe de los departamentos competentes.

   Disposición transitoria única. Procedimiento de corresponsabilidad.

   El procedimiento regulado en el artículo 13 será aplicable a las correcciones financieras o rechazos de financiación comunitaria correspondientes a ayudas financiadas con cargo al FEOGA-Garantía pagadas desde la constitución de los organismos pagadores de las comunidades autónomas."

Es conveniente iniciar este análisis haciendo unas breves referencias a la Disposición Final Primera y al preámbulo o antecedentes del Real Decreto impugnado.

Pues bien , como la Disposición Final Primera, dispone que el Real Decreto se dicta en virtud de la competencia estatal en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, prevista en el articulo 149.1.13 de la Constitución, es claro, que no se podrá aceptar ningún reproche al citado Real Decreto, siempre que el mismo se pronuncie y resuelva sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, o sobre acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación del sector, pues a lo dispuesto en el articulo 149, citado de la Constitución, se ha agregar que en las propias sentencias que el recurrente cita, el Tribunal Constitucional, en sentencia 128/99, tiene declarado: "Debemos partir de que el Estado al amparo del art°. 149.1.13 CE puede, en desarrollo y aplicación del Reglamento CE n° 2328/91, llevar a cabo una programación general para España de la acción común contenida en dicho Reglamento Comunitario, ya que aquella competencia cobija tanto las normas estatales que fijan las líneas directrices y los criterios globales de un sector concreto, como las previsiones de acciones y medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector y dicha competencia no resulta alterada por el hecho de que se trate de desarrollar un Reglamento Comunitario. Ciertamente esta competencia estatal deberá hacerse respetando la autonomía financiera de la Comunidad de Cantabria, así como sus competencias exclusivas en materia de agricultura y ganadería solo limitadas por las competencias estatales de dirección de este sector económico ex. Art°. 149.1.13 CE".

Y en sentencia 79/92, lo siguiente, "Dentro de esta competencia de dirección de la actividad económica general tienen cobijo también las normas estatales que fijen las líneas y los criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos, así como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector... Estos criterios generales se recapitulan en la siguiente STC 13/92 donde se regula que en materia de agricultura y ganadería, siendo la competencia especifica de las CC.AA el Estado puede intervenir en virtud de sus competencias generales sobre la ordenación general de la economía. Esto significa que el Estado puede regular las_ _condiciones de otorgamiento de las ayudas hasta donde lo permita su competencia genérica, básica o de coordinación, pero siempre que deje un margen a las CC.AA, al menos para desarrollar y complementar la regulación de las condiciones de otorgamiento de las ayudas y su tramitación... Las normas del Estado que sean simple trascripción de las comunitarias, sino que sirvan de desarrollo o complemento de estas, solo pueden tener aplicación directa sin invadir las competencias que sobre agricultura y ganadería ostentan las CC.AA del País Vasco y Cataluña cuando hayan de ser consideradas como normas básicas de ordenación del sector, o bien cuando la existencia de una regulación común esté justificada por razones de coordinación de las actividades del Estado y de las Comunidades Autónomas relativas a la ejecución de las medidas de ayuda prevista en los Reglamentos Comunitarios aplicables".

Por otro lado en el preámbulo del Real Decreto 327/2003, impugnado, se refiere, que la necesidad del nuevo régimen establecido por el Real Decreto, se debe a), a que el Reglamento CEE 729/70 de 21 de abril ha sido modificado por el Reglamento CEE 1287/95, que establece que la responsabilidad de el control de los gastos de la sección de garantía del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola, FEOGA, corresponde en primer lugar a los Estados miembros, que son quienes designan los servicios y organismos que pagan los gastos con cargo al FEOGA y que los Estados miembros deben asumir plena y efectivamente dicha responsabilidad; b), a que el artículo 44 de la Ley 55/99 de 29 de diciembre, establece el principio de corresponsabilidad financiera, respecto a los organismos pagadores y las Administraciones de quienes dependan, precisando que serán los organismos de la Administración General del Estado los competentes para promover y coordinar los pagos de las ayudas a cada fondo, previa audiencia de las entidades afectadas; y c), a que el Real Decreto 1441/2001 de 21 de diciembre, atribuye al Fondo Español de Garantía Agraria FEGA las funciones de información y coordinación a la Comisión de la Unión Europea en todas las cuestiones derivadas de la aplicación del Reglamento CEE 1258/99 y del Reglamento CEE 1663/95 de 7 de julio.

Con tales precedentes, y a la vista de la doctrina del Tribunal Constitucional, expresada en las sentencias que el propio recurrente cita, sentencias de 79/92 y 128/99, ningún reproche cabe hacer a la oportunidad y necesidad del Real Decreto impugnado, pues era obligado y exigido para adaptar a nuestro ordenamiento la nueva normativa comunitaria y también para recoger las reformas introducidas en la materia por la Ley 55/99 y Real Decreto 1441/2001.

Tampoco cabe hacer ningún reproche a la regulación que establece el articuló 13, para los supuestos en que la Comisión Europea imponga una corrección financiera o rechace la financiación comunitaria de ayudas pagadas.

Pues de una parte si conforme a la normativa comunitaria, mas atrás expuesta, Reglamento CEE 1287/95, corresponde a los Estados miembros la responsabilidad del control de los gastos, a pesar de que puedan existir distintos pagadores, y si la Ley 55/99 ha designado como órgano competente al nivel del Estado al FEGA, es claro que a ese órgano habrá de corresponder la decisión final del procedimiento.

Sin que ello se pueda entender que afecta al principio de coordinación y a las competencias de las Comunidades Autónomas, pues es el Reglamento Comunitario el que establece en la materia la responsabilidad ultima y única del Estado miembro, y es la Ley 55/99, que además no consta haya sido impugnada ante Tribunal Constitucional, la que designa el órgano competente , sin olvidar, que esa actuación del FEGA, tiene el amparo genérico previsto en la Disposición Final Primera , articulo 149 de la Constitución y además de forma concreta la doctrina del Tribunal Constitucional, sentencias 79/92, 13/92 y 128/99, que las amplía a las acciones o medidas singulares necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro del sector de ayudas, entre los que obviamente se han encontrar las medidas necesarias para el cumplimiento de la normativa de ayudas y la depuración de las responsabilidades en que cada uno de entre los distintos órganos intervinientes hayan podido incurrir.

Sin olvidar, de una parte, que el procedimiento articulado ha de alcanzar su fin por medio de la decisión de un órgano, y si el único responsable ante la Comunidad Europea es el Estado miembro, parece adecuado que ese órgano sea de la Administración General, que además ha sido designado por Ley; de otra, que en el procedimiento se da amplia y detallada intervención, como obviamente no podía menos, tanto la órgano pagador de la Comunidad Autónoma a quien en principio se puede imputar la responsabilidad, como a la Comisión Sectorial de Coordinación de organismos pagadores, lo que además justifica la intervención del FEGA en todo el Estado al tratarse de un órgano ajeno, y en fin, que la decisión que el FEGA adopte, es además impugnable ante la jurisdicción contencioso administrativa, por lo que no puede decirse, que la decisión sea unilateral, y que no respete las competencias de las Comunidades Autónomas, pues se adopta por el órgano señalado por la Ley, que actúa además en correspondencia con las exigencias del derecho comunitario, y trata de que lo sea de acuerdo con el órgano pagador de la Comunidad Autónoma afectado, al establecerse un tramite de alegaciones y una reunión bilateral con el objeto del alcanzar un acuerdo, y por tanto solo si no existe el acuerdo, continua el procedimiento y lo termina el órgano al efecto designado, para todo el territorio del Estado miembro, que es, lo que exige la normativa comunitaria como se ha visto, ni en fin que sea definitiva, pues a virtud de la impugnación ante la jurisdicción contencioso administrativa, será esta jurisdicción y no el FEGA, la que resuelva definitivamente la cuestión.

No está demás por ultimo agregar que ese procedimiento está establecido para el caso de que se pueda imputar alguna responsabilidad al órgano pagador de la Comunidad Autónoma, por incumplimiento de las obligaciones que tiene y que se precisan en el articulo 12 del Real Decreto, sin que las mismas aparezcan controvertidas en forma.

De igual forma procede rechazar las alegaciones que se formulan sobre las Disposiciones Adicional Primera y Segunda y la Transitoria única.

La Disposición Adicional Primera, porque se limita, a otorgar un plazo de tres meses, para que los organismos pagadores, ya existentes ,se adapten a lo dispuesto en el Real Decreto impugnado, y no se advierte en ello, cual pueda ser la ilegalidad de la norma, ni tampoco su aplicación retroactiva.

La Disposición Adicional Segunda, porque se trata en definitiva de una norma de derecho interno de la Administración del Estado, como refiere el Abogado del Estado, que se limita a concretar cual es el órgano competente para hacer efectiva la responsabilidad financiera, obviamente en el caso de que tal responsabilidad exista y se haya declarado, y ningún reproche cabe hacer a esta norma.

Por ultimo en relación con la Disposición Transitoria Única, tampoco cabe hacer reproche alguno, ni incluso desde la perspectiva de la irretroactividad que la parte recurrente aduce.

Pues la citada Disposición Transitoria se limita a decir, que el procedimiento regulado en el articulo 13 será aplicable a las correcciones financieras...desde la Constitución de los organismos pagadores de las Comunidades Autónomas, y como quiera que los organismos pagadores, antes de la entrada en vigor del Real Decreto, 327/2003, -que es el impugnado-, ya estaban sujetos, a la responsabilidad financiera, cuyo procedimiento regula el articulo 13 citado, por virtud de lo dispuesto en el Real Decreto 2206/95, y de la Ley 55/99, que declaro la citada responsabilidad y estableció las consideraciones iniciales del procedimiento a seguir, es claro, que no cabe aceptar, que la citada Disposición Transitoria, autorice una aplicación retroactiva prohibida por nuestro ordenamiento, máxime, cuando como mas atrás se ha visto, el procedimiento regulado en el citado artículo 13, cumple todas las exigencias legales y es respetuoso con las competencias y derechos de las Comunidades Autónomas, en cuanto, les concede tramite de audiencia y alegaciones, y además arbitra una reunión bilateral para resolver conjuntamente y de acuerdo, la cuestión de fondo, que en cada caso se plantee, y que se derive de alguno de los incumplimientos, que para los organismos pagadores, prevé y define con precisión el articulo 12 del Real Decreto impugnado 327/2003 de 14 de marzo.

Las valoraciones anteriores obligan, a desestimar el recurso contencioso administrativo por aparecer ajustado a Derecho el Real Decreto impugnado, en los términos en que lo ha sido.

Sin que sean de apreciar temeridad ni mala fe en ninguna de las partes a los efectos de una concreta imposición de costas, conforme a lo dispuesto en el articulo 139 de la Ley de la Jurisdicción.