STS, 11 de Febrero de 2003
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 11 Febrero 2003 |
D. JUAN JOSE GONZALEZ RIVASD. FERNANDO MARTIN GONZALEZD. NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEND. PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a once de Febrero de dos mil tres.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso contencioso-administrativo que con el número 544/2000 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la FEDERACIÓN SINDICAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DE COMISIONES OBRERAS (FSAP-CCOO), representada por Doña María Luisa , frente al Real Decreto 138/2000, de 4 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.
Habiendo sido parte recurrida el Abogado del Estado, en representación de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO.
Por la FEDERACIÓN SINDICAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DE COMISIONES OBRERAS FSAP-CCOO- se interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 138/2000, de 4 de febrero, el cual fue admitido por la Sala, motivando la reclamación del expediente administrativo, que, una vez recibido, se puso de manifiesto a la parte recurrente para que formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito, en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando:
"(...) dicte finalmente Sentencia por la que, previa estimación de la presente, anule el Real Decreto 138/2000, de 4 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, o, subsidiariamente, anule el último inciso del apartado 1 del artículo 11 en relación a la necesidad de abstención de los funcionarios del sistema de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en todo asunto en que concurra interés para la asociación o sindicato de su afiliación, condenando a la Administración a estar y pasar por dicha declaración, con los efectos administrativos inherentes a la misma".
El señor Abogado del Estado, en la representación que le es propia, se opuso a la demanda con su escrito, en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando:
"(...) dictar sentencia desestimando el presente recurso contencioso-administrativo".
Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo la audiencia del día 4 de febrero de 2003, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
El presente recurso contencioso administrativo lo interpone la FEDERACIÓN SINDICAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DE COMISIONES OBRERAS (FSAP-CCOO) frente al Real Decreto 138/2000, de 4 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.
En su demanda deduce alternativamente dos pretensiones. La primera y principal es la nulidad total de esa disposición reglamentaria, para lo que alega que no se ha observado durante su proceso de elaboración el requisito establecido en el articulo 24.1.c) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y ello como consecuencia de no haberse concedido un trámite de audiencia a las organizaciones sindicales más representativas. La segunda, formulada con carácter subsidiario, va dirigida a la anulación del último inciso del apartado 1 del artículo 11 de ese Reglamento que es aquí objeto de impugnación (su texto es el que se indica en cursiva: "En razón de su función, los inspectores y subinspectores(....) se abstendrán en todo asunto en que concurra interés para la asociación o sindicato de su afiliación").
La primera cuestión que aquí ha de analizarse es la oposición que el Abogado del Estado realiza frente a la principal pretensión de nulidad total.
Aduce que el Reglamento impugnado tiene un carácter meramente organizativo, así como que solo muy indirectamente afecta a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos y "mucho más remotamente a FSAP-CCOO, cuyos fines no guardan relación directa con el objeto de la disposición".
Y con ese presupuesto sostiene que el trámite cuya ausencia aquí se denuncia no resultaba necesario, pues bastaba, como así se hizo, con seguir el procedimiento de elaboración previsto en el artículo 67, apartados 2 y 4 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado -LOFAGE-.
La lectura del Reglamento permite compartir ese principal alegato sobre su carácter meramente organizativo, pues la regulación que en él se incluye está referida a los aspectos estructurales y funcionales de la Inspección de Trabajo.
Es cierto que hay preceptos que rebasan el ámbito puramente interno u organizativo de la Administración General del Estado y contienen la regulación de una actuación administrativa externa, que incide sobre los ciudadanos y se traduce para estos en relaciones de sujeción o de necesidad de soportar como carga u obligación la actividad inspectora (son ejemplo de esta segunda clase de preceptos los artículos 15 y 19), pero tales preceptos no comportan innovación normativa alguna introducida por vía reglamentaria, en cuanto que se limitan a reproducir (como en ellos se declara) lo ya establecido en la Ley Ordenadora de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.
Por todo lo cual, esa primera pretensión de nulidad total del Reglamento debe ser desestimada.
Sí resulta fundada la nulidad que se reclama para el último inciso del apartado 1 del artículo 11 del Reglamento aquí controvertido, que, como antes se puso de manifiesto, dice así: (En razón de su función, los inspectores y subinspectores....) se abstendrán en todo asunto en que concurra interés para la asociación o sindicato de su afiliación.
Son de compartir los reproches que se realizan para apoyar esta segunda pretensión de la demanda sobre que la abstención articulada a través de dicho inciso no tiene suficiente cobertura en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas - LRJ/PAC- ni en la Ley 42/1997, de 14 de noviembre, Ordenadora de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, y sobre que incide en el derecho de libertad sindical y, por lo que se refiere a la afiliación sindical, exterioriza un tratamiento diferenciado que no se contempla para similares formas de pertenencia en otras clases de entidades o personas jurídicas.
El contraste de ese inciso aquí discutido con los motivos de abstención que figuran en el apartado 2 del artículo 28 lo que inicialmente sugiere es que, si la afiliación sindical tuviera encaje en alguno de ellos, su mención específica sería en principio innecesaria. Pero es que tal afiliación sindical, por sí sola, no es equiparable a ninguna de las circunstancias genéricas que configuran en ese artículo 28.2 los distintos motivos de abstención, y por ello carece de justificación su consignación como una posible manifestación singularizada de esos genéricos motivos de abstención.
La Abogacía del Estado pretende sostener que la necesaria cobertura legal del discutido inciso se encuentra en los motivos de impugnación enunciados en las letras a) y c) de ese artículo 28.1 de la LRJ/PAC, pero el contenido o la significación que corresponde a la afiliación sindical, por lo que se explicará más adelante, presenta acusadas diferencias con los que revelan los específicos vínculos de "interés personal" o de "servicio" que se describen en esos motivos a) y c).
El "interés personal" que configura el motivo de abstención a) del artículo 28.1 de la LRJ/PAC concurre cuando la actuación administrativa para la que se predica la abstención puede producir consecuencias en la esfera jurídica del funcionario actuante o le puede reportar cualquier clase de beneficio o ventaja personal.
Ese concepto de "interés personal", por lo que hace a la labor inspectora de Trabajo y Seguridad Social, no es de apreciar en el Sindicato denunciante o iniciador de la actuación (salvo los casos en que él mismo pueda ser objeto de inspección como empledor) ni en el Inspector o Subinspector que intervenga en dicha actuación. Tratándose de expedientes concretos sobre controles administrativos de policía en materia laboral o de Seguridad Social, los intereses en juego no son los corporativos o comunes de la entidad sindical sino los de los trabajadores a los que individualmente afecte el expediente.
La simple afiliación sindical tampoco es asimilable a "relación de servicio" que se menciona en el motivo de abstención e) del artículo 28.1 de la LRJ/PAC .
Esa "relación de servicio" alude a prestaciones personales o profesionales insertas en vínculos de carácter contractual (arrendamiento civil de servicios o contrato de trabajo), y que por tal razón su continuidad o reanudación no dependen solo de la voluntad de quien las realiza. Se trata, pues, de situaciones de subordinación que no son de advertir en la afiliación sindical, ya que esta encarna un acto enteramente libre, y esta libertad, además, constituye el contenido de un derecho fundamental.
A esa falta de cobertura en el artículo 28 de la LRJ/PAC debe añadirse, como antes se adelantó, que también son justificados los reproches que el sindicato demandante dirige al inciso objeto de polémica desde la perspectiva del derecho de libertad sindical, y desde la diferenciación que se establece entre la afiliación sindical y similares formas de pertenencia en otras entidades o personas jurídicas (se menciona la situación de accionista en sociedades de capital).
El inciso discutido se puede traducir en restricciones de la libertad sindical tanto para el funcionario afectado como para el sindicato en que pretenda afiliarse. Para el primero porque su afiliación le puede crear unas cortapisas profesionales que en caso contrario no existirían, y para el segundo porque esas limitaciones profesionales pueden frenar o disminuir su poder de captación de afiliados.
Esa importante incidencia en el derecho fundamental de libertad sindical (artículo 28.1 de la Constitución) revela que es insuficiente el rango reglamentario de la norma que lo establece.
Por lo que se refiere al paralelismo entre la afiliación sindical y la pertenencia como simple asociado o accionista de otros entes corporativos, hay que decir que asiste razón al sindicato demandante en que no se ofrece una explicación de la causa por la que solo se incluye como supuesto específico de abstención la primera de esas dos situaciones.
Procede la estimación parcial del recurso contencioso administrativo en los términos que resultan de lo antes razonado, y no median circunstancias para hacer un especial pronunciamiento sobre costas.
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- Estimar en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la FEDERACIÓN SINDICAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DE COMISIONES OBRERAS (FSAP-CCOO) frente al Real Decreto 138/2000, de 4 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, a los exclusivos efectos de lo que se declara a continuación.
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- Anular y dejar sin efecto, por no ser conforme a Derecho, dentro del apartado 1 del artículo 11 del mencionado Reglamento, la siguiente frase:
"(....) se abstendrán en todo asunto en que concurra interés para la asociación o sindicato de su afiliación")".
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- No hacer especial pronunciamiento sobre costas.
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- Publíquese este fallo en el Boletín Oficial del Estado a los efectos previstos en el artículo 72.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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