Las órdenes de ejecución.
| Autor | Julia Ortega Bernardo |
| Cargo | Universidad Autónoma de Madrid. |
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FUNDAMENTO DE LAS ORDENES DE EJECUCION
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EL DEBER DE CONSERVACION COMO FUNDAMENTO DE LA ORDEN DE EJECUCION
El deber que tienen los propietarios de las edificaciones de mantenerlas en condiciones de seguridad, salubridad y ornato público, previsto en los arts. 21.1 y 245.1 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (en adelante TRLS 1992), aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio (Ref.) -, permite a los Ayuntamientos dictar las correspondientes órdenes de ejecución -tal y como establecía el apartado 2.º del referido art. 245 que ahora hay que reconducir al art. 181.2 de la Ley del Suelo de 1976 (en adelante TRLS 76), aprobada por Decreto 1346/1976, de 9 de abril, en virtud de lo establecido en la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, que anuló, entre otros, el art. 245.2 (Ref.) -.
Por medio de esta normativa, en la que se dispone que «Los propietarios de terrenos, urbanizaciones de iniciativa particular, edificaciones y carteles deberán de mantenerlos en condiciones de seguridad, salubridad y ornato público», se configura una obligación directamente dirigida a los propietarios de los inmuebles, tal y como sostiene la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, de 4 de junio de 1998 (Az. 2250) Ponente: D. Antonio Montero Fernández (Ref.), en la que se alude a esta obligación de conservación como un deber legal que forma parte del contenido normal del derecho de propiedad y que faculta a la Administración a dictar órdenes de ejecución con la finalidad de garantizar a lo largo de toda la vida de un edificio su permanencia en buenas condiciones.
En la reciente jurisprudencia de los Tribunales Superiores de Justicia se encuentran numerosos pronunciamientos que aluden a esta obligación, prevista en el art. 245.1 TRLS 92, como uno de los deberes legales que forman parte del contenido normal del derecho de propiedad.
De este tenor es la sentencia de 15 de enero de 1996 del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Az. 133), ponente D. Félix Méndez Canseco (Ref.), en la que se afirma que nuestro ordenamiento -arts. 76 y 87.1 del TRLS de 1976- impone, entre otros, este deber al que se califica de «urbanístico». Esto mismo se reitera en la sentencia de 6 de febrero de 1998 del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Az. 595), Ponente: Luis Manglano Sada (Ref.), que se refiere a estas obligaciones legales de conservación y rehabilitación de las propiedades inmobiliarias, considerándolas como uno de los contenidos básicos del derecho de propiedad.
Este deber legal se deriva de la función social que el derecho de propiedad cumple (art. 33 Constitución), de modo que su imposición no da lugar a indemnización, toda vez que dicha obligación no constituye una privación singular de la propiedad o de cualquier interés patrimonial legítimo sino mera regulación del ejercicio de un derecho (Ref.).
Como expresiva de lo que resulta ser el fundamento de la orden de ejecución cabe también citar a la sentencia de 10 de junio de 1997 del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Az. 1319), ponente D. José Félix Méndez Canseco (Ref.), en la que se afirma, en los mismos términos que la jurisprudencia ya citada, y siguiendo expresamente la doctrina del Tribunal Supremo, en concreto la STS de 20 de octubre de 1989, que en el ámbito urbanístico la Administración está habilitada para intervenir en la actividad de los administrados no sólo en la fase de construcción de los edificios sino también a lo largo de toda la vida de éstos con la finalidad de garantizar su permanencia en condiciones adecuadas. Literalmente la sentencia dice así:
En efecto, nuestro ordenamiento jurídico -arts. 76 y 87.1 del TRLS 1976- da lugar, en lo que ahora importa, a una definición del contenido normal del derecho de propiedad del que forman parte auténticos deberes como son los de mantener los edificios en condiciones de seguridad,
salubridad y ornato públicos -art. 181.1 TRLS 1976- (...) Resulta así claro que dentro del contenido normal del derecho de propiedad inmobiliaria se integra un deber legal, un deber urbanístico del propietario cuyo contenido es el ya mencionado. La naturaleza jurídico-administrativa de dicho deber habilita a la Administración para ordenar la realización de obras -art. 181.1 TRLS 1976- y por tanto para, en su caso, proceder a la ejecución forzosa del acto administrativo que lo impone -art. 233 del Texto Refundido-
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Esta sentencia se detiene además en la finalidad del deber de conservación de los edificios, la cual es exactamente precisada por la sentencia núm. 114 del Tribunal Superior de Justicia de Canarias de 5 de marzo de 1997, ponente D. Pablo José Moscoso Torres (Ref.), en la que se llega a la conclusión (FD 2.º) de que la imposición de una orden de ejecución de obras sólo puede estar legitimada en razón de la finalidad a la que se orienta el deber de conservación urbanística, finalidad que es triple: la seguridad (la estabilidad del terreno y el acabado de las construcciones en condiciones tales que no impliquen riesgo para las personas o cosas), la salubridad (el mantenimiento de los bienes de forma que no se atente contra la higiene) y el ornato (la conservación de dichos bienes de modo que no afecten a la imagen urbana) (Ref.).
A este deber de conservación también están sujetos los edificios calificados «fuera de ordenación». Así lo entienden la sentencia núm. 1091/97 del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 26 de noviembre de 1997, ponente D.ª Ana Rubira Moreno (Ref.) y la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de 18 de diciembre de 1995 (Az. 1057), ponente D. José Luis Riudavets González (Ref.). En esta última se afirma claramente en el FD 2.º que en los edificios calificados como «fuera de ordenación» de conformidad con el art. 137 de la vigente LS 92, sólo pueden realizarse pequeñas reparaciones que exige la higiene, el ornato y conservación del mismo, sin embargo, como en los demás inmuebles habrá que llevar a cabo las obras necesarias para el mantenimiento de su seguridad, salubridad y ornato público del art.
245.1. Tampoco decae, según sostiene la última sentencia citada, la obligación de conservar los inmuebles en las debidas condiciones de salubridad, ornato público e higiene el hecho de que las viviendas en cuestión hayan sido cedidas en precario a la Administración.
Igualmente es aplicable este deber urbanístico de conservación a un elemento de construcción que se encuentre en el entorno de una comunidad privada e incluso aunque se halle alejado de zonas de tránsito público, lo que se considera intranscendente a los efectos de la finalidad de «seguridad» que se plasma en las normas citadas (Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco núm. 116/97, de 26 de febrero de 1997, ponente D. Angel Ruiz Ruiz (Ref.)).
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PRESUPUESTO DE LA ORDEN DE EJECUCION: INCUMPLIMIENTO DEL DEBER DE CONSERVACION POR PARTE DEL PROPIETARIO
Un paso más en la fundamentación de las ordenes de ejecución se da en aquellos pronunciamientos que identifican esta orden con una medida de intervención administrativa que tiene su presupuesto en el incumplimiento del deber de conservación por parte del particular obligado al mismo. Así lo aprecia la sentencia de 11 de diciembre de 1997 del TSJ de Cataluña (Az. 2677), ponente D. Manuel Taboas Bentanachs (Ref.), en la que [FD 3, B)b)] se precisa que una orden de ejecución consiste en «la perfecta reacción jurídico administrativa fundada en el incumplimiento del deber de conservación -que no es sino uno de los deberes que integran el estatuto de la propiedad -que da lugar a potestad de dictar órdenes de policía o de gravamen o de intervención administrativa a fin y efecto de que con las proporcionadas obras que se acuerden ejecutar, las edificaciones se mantengan en las condiciones indicadas de seguridad, salubridad y ornato públicos». Y en la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 29 de octubre de 1996 (Az. 2063), ponente D.ª María Pilar Martín Coscolla (Ref.), en la que se alude a la orden de ejecución dictada al amparo del art. 251 del TR catalán 1/1990 considerando que se trata de una actividad intervencionista de la Administración cuando los propietarios de los edificios incumplen su obligación de mantenerlos en condiciones de salubridad, seguridad y ornato público.
Asimismo se deduce de la sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, núm. 512/96, de 12 de septiembre de 1996, ponente D. Luis Angel Garrido Bengoetxea (Ref.), que la Administración demandada hizo uso de las facultades que le confiere el art. 181.2 del TRLS 1976, vigente en el momento de dictado de la resolución recurrida, de ordenar la ejecución de las obras y la adopción de otras medidas de seguridad «a los propietarios de inmuebles que no hayan dado cumplimiento a sus deberes de conservación».
Lo mismo cabe deducir de la Sentencia de 1 de julio de 1997, (Az. 1680), el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, ponente D. Manuel Quiroga Vázquez (Ref.), en la que se afirma (FD 2.º) lo siguiente:
Es deber de los propietarios de terrenos y construcciones el mantenerlos en condiciones de seguridad, salubridad y ornatos públicos, teniendo los Ayuntamientos la correlativa potestad de ordenar de oficio o a instancia de parte interesada, la ejecución de las obras necesarias para conservar tales condiciones, establecidas en el art. 251 del TR 1/1990, vigente en Cataluña y art. 10 del Reglamento de Disciplina Urbanística, por constituir aquella obligación parte del contenido normal del derecho de propiedad delimitado por la ordenación urbanística, con la consecuencia de ser exigible a quien en un momento determinado sea el propietario del inmueble afectado y puede serle impuesta coactivamente por la simple circunstancia de desatender la citada obligación
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Al incumplimiento del deber de conservación de las condiciones mínimas de seguridad, sanidad y...
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