STS, 2 de Enero de 2002
| Ponente | Juan Antonio Xiol Ríos |
| ECLI | ES:TS:2002:14 |
| Número de Recurso | 8098/1996 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 2 de Enero de 2002 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. JUAN ANTONIO XIOL RIOSD. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVOD. RODOLFO SOTO VAZQUEZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dos de Enero de dos mil dos.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Cuarta, constituida por los señores al margen anotados, el recurso de casación que con el número 8098/1996, ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Letrado de la Junta de Andalucía en la representación que le es propia, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de fecha 4 de marzo de 1996, dictada en recurso número 3063/1993. Siendo parte recurrida el procurador D. Antonio de Palma Villalón en nombre y representación del Ayuntamiento de Espartinas
La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla dictó sentencia el 4 de marzo de 1996, cuyo fallo dice:
Fallamos. Que debemos desestimar el presente recurso interpuesto por la Consejería de la Presidencia de la Junta de Andalucía contra la resolución del Ayuntamiento de Espartinas por extemporaneidad del requerimiento efectuado al Ayuntamiento. No hacemos imposición de costas
.
La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:
El recurso pretende que se atienda el requerimiento efectuado por las Administración Autonómica a la municipal con base en los artículos 65.3 y 77 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local.
El Ayuntamiento entiende que el recurso es inadmisible, por ser extemporáneo el requerimiento. El Acuerdo plenario de 9 de diciembre de 1992 se recibió en la Junta de Andalucía el 19 de enero de 1993. La solicitud de ampliación de información al Ayuntamiento tuvo entrada el 7 de febrero de 1993, esto es, catorce días después. La Administración autonómica efectúa el requerimiento el 3 de abril siguiente, pese a que disponía de la información solicitada desde el 15 de marzo, esto es, dieciséis días después. Han transcurrido treinta días en total desde que la Junta tenía la información del Acuerdo hasta que recibe el requerimiento.
El plazo para esa actuación es de quince días hábiles según el artículo 65.2 de la Ley 7/1985. En consecuencia, el requerimiento es extemporáneo y el recurso debe ser desestimado.
En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por el Letrado de la Junta de Andalucía se formula, en síntesis, el siguiente motivo de casación:
Motivo primero y único. Al amparo del artículo 95.1.3º de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por indebida declaración de inadmisión del recurso, con infracción de los artículos 40 a) y 82 c) de la Ley de Bases de Régimen Local y 215.4 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales.
El recurso contencioso-administrativo se interpuso contra la contestación al requerimiento realizada por el Ayuntamiento con fecha 12 de abril de 1993, con entrada en la Delegación de Gobernación el día 23 de abril de 1993.
Habiéndose interpuesto recurso dentro del plazo de dos meses siguientes a la comunicación de dicho acto, en esta interposición se ofreció el debido cumplimiento a las previsiones del artículo 215.4º del Reglamento de Organización.
Se trata de obtener de la Corporación local la realización de la conducta consistente en la puesta a disposición de los Concejales de las actas de anteriores sesiones, con el objetivo de suscitar un determinado acto administrativo que pudiera resultar objeto de impugnación jurisdiccional. Se invocaba en la demanda la sentencia de 18 de febrero de 1991. En esta sentencia se afirma la existencia de una concreta petición de actuación que al ser desatendida genera una acto administrativo que puede ser impugnado de conformidad con el artículo 65.3 de la Ley 7/1985.
Existe un acto administrativo expreso de denegación de la petición que es el acuerdo de 12 de abril de 1993, cuya anulación se pretende. El recurso es admisible por haber sido interpuesto en el plazo de dos meses. A no entenderlo así la sentencia niega indebidamente el acceso al recurso.
No existe falta de legitimación activa de la Comunidad Autónoma en la instancia, según se infiere de la sentencia de 15 de diciembre de 1993.
En cuanto al fondo del recurso, nada se ha opuesto a que la negativa de la Presidencia de la Corporación local vulnera el artículo 23 de la Constitución.
Cita el artículo 77 de la Ley 7/1985, que reconoce el derecho a obtener antecedentes, datos e informaciones a los miembros de las Corporaciones Locales y alega que este derecho encuentra su desarrollo en los artículos 14 y siguientes del Reglamento de Organización, el cual impone expresamente en el artículo 15 b) a los servicios administrativos locales la obligación de facilitar información y documentación.
Cita asimismo el artículo 80.2 del Reglamento de Organización y el artículo 84 del mismo.
Con todo ello se trata de hacer efectivo el mantenimiento de la función y de las facultades inherentes al desempeño del cargo público necesarias para su normal desenvolvimiento, cuyo desconocimiento representa la vulneración del propio derecho a la permanencia en los cargos y funciones públicas (sentencia del Tribunal Constitucional 95/1994) y, por tanto, del artículo 23 de la Constitución.
Termina solicitando que se dicte sentencia por la que, casando la de instancia, se desestime la demanda en todos sus pedimentos.
En el escrito de oposición al recurso de casación presentado por la representación procesal del Ayuntamiento de Espartinas se formulan, en síntesis y entre otras, las siguientes alegaciones:
Aduce la Junta que el plazo de dos meses no se inició en la fecha de 15 de marzo de 1993, en que reconoce que tuvo conocimiento de la negativa de la Alcaldesa, sino el 23 de abril de 1993, a raíz de la recepción del escrito de la Alcaldesa en el que ésta reiteraba su negativa a entregar las actas tras ser requerida para ello el 3 de abril de 1993. Esta negativa no constituye más que una reproducción y confirmación del acto del que la Administración recurrente tenía entero conocimiento el 15 de marzo de 1993, el cual por no haber sido recurrido en el plazo de dos meses (el recurso se presentó el 20 de mayo de 1993), se transformó en definitivo, firme y consentido, de tal modo que resultaba obligada la declaración de inadmisibilidad del recurso conforme al artículo 40 a) de la Ley Jurisdiccional.
La Junta de Andalucía carece de legitimación porque los preceptos infringidos pertenecen a la legislación básica del Estado. Cita la sentencia del Tribunal Supremo de 21 de junio de 1998. Mantiene esta misma tesis la sentencia del Tribunal Supremo de 21 de mayo de 1996, en la cual se siente al principio de que los actos de las entidades locales por su contenido u objeto material deben formar parte del ámbito competencial natural de las Comunidades Autónomas.
Tampoco tiene la Junta legitimación general al amparo del artículo 28 de la Ley, pues son los concejales o los vecinos de dicho municipio cuya representación ostentan los verdaderamente legitimados. La Junta no representa a ninguno de ellos.
El recurso se presentó en la Sala de Sevilla el 20 de mayo de 1993 sin contar con la preceptiva autorización del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, órgano al que corresponde el ejercicio de acciones en vía jurisdiccional, según el artículo 50 de la Ley autonómica 6/1983, de 21 de julio. Hasta el 18 de abril de 1995 no se ratificó por el citado órgano la interposición del recurso. Tal ratificación es ineficaz por tardía, puesto que según el artículo 29.2 del Decreto 323/1984, de 28 de septiembre, debió realizarse en el plazo de tres meses. Se impone también por este motivo la inadmisión del recurso (sentencia del Tribunal Supremo de 29 de junio de 1988).
Termina solicitando que se desestime el recurso de casación.
Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 19 de diciembre de 2001, en que tuvo lugar.
El recurso de casación que enjuiciamos se interpone por la Junta de Andalucía contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla el 4 de marzo de 1996, por el que se desestima, por extemporaneidad del requerimiento efectuado al Ayuntamiento, el recurso interpuesto por la Consejería de la Presidencia de la Junta de Andalucía contra la orden de la Alcaldesa del Ayuntamiento de Espartinas de no distribuir las actas de los Plenos de 29 de septiembre de 1992, 4 de noviembre de 1992 y 9 de diciembre de 1992.
El procedimiento de impugnación de acuerdos de las Corporaciones locales por la Administración del Estado o de las Comunidades Autónomas, según reiterada jurisprudencia, debe ser interpretado restrictivamente, en cuanto implica una limitación al principio de autonomía local en aras de las facultades de tutela reconocidas a las Administraciones territoriales de ámbito superior.
Por ello no es admisible la interpretación, que subyace en la pretensión de la parte recurrente, favorable a entender que en aquel procedimiento no rige el principio del acto previo o a interpretar de manera muy amplia este requisito. En la sentencia de esta Sala de 2 de julio de 2001, recurso número 8720/1995, hemos declarado que el artículo 65 de la Ley de Bases del Régimen Local reconoce la legitimación de determinadas Administraciones para impugnar los «actos o acuerdos» de la Administración local. En él se introducen especialidades en cuanto al procedimiento administrativo aplicable y en cuanto a la legitimación para impugnarlos, pero no se altera el concepto de «actos o acuerdos», equivalente al de «actos» utilizado por la Ley de la Jurisdicción aplicable al proceso contencioso-administrativo. Ello no es obstáculo para que, conforme se declara en la sentencia de 18 de febrero de 1991, la falta de contestación a un requerimiento dentro del plazo señalado para ello pueda considerarse como determinante de un acto presunto susceptible de impugnación, dado el carácter desestimatorio que la Ley atribuye en estos casos al silencio (artículo 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común).
No aceptar este principio comportaría, entre otras consecuencias, una extensión indebida de las facultades de tutela a los actos de trámite o a actos que hayan ganado estado por no haber sido impugnados dentro de los plazos establecidos, lo que supondría someter a la fiscalización de las Administraciones legitimadas los interna córporis (asuntos internos de una corporación) o sujetar los actos dictados por la Administración local a una potestad de control sine die (por tiempo indefinido).
En el motivo primero y único, al amparo del artículo 95.1.3º de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, por indebida declaración de inadmisión del recurso, con infracción de los artículos 40 a) y 82 c) de la Ley de Bases de Régimen Local y 215.4 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales, se alega, en síntesis, que el recurso contencioso-administrativo se interpuso contra la contestación al requerimiento realizada por el Ayuntamiento con fecha 12 de abril de 1993, con entrada en la Delegación de Gobernación el día 23 de abril de 1993, por lo que el recurso se interpuso dentro de plazo.
El obligado respeto a los hechos fijados por la sentencia recurrida en el ejercicio de la facultad de valoración de la prueba que corresponde a la Sala de instancia, no impide a esta Sala integrar aquellos hechos, según resulta del expediente y del proceso, de la siguiente forma:
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De los antecedentes obrantes en el expediente administrativo se deduce que los acuerdos de la Alcaldesa ordenando la no distribución de las actas se reflejaron en las actas de los Plenos del Ayuntamiento de Espartina de 29 de septiembre de 1992, 4 de noviembre de 1992 y 9 de diciembre de 1992.
-
La Junta de Andalucía, al recibir esta última acta, solicitó información sobre cuáles eran las actas cuya distribución se había denegado, y obtuvo esta información el 15 de marzo de 1993, según declara la sentencia recurrida y aceptan las partes.
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La Administración autonómica dirigió requerimiento al Ayuntamiento el 7 de febrero de 1993 para que se procediera a la entrega de las actas, al amparo del artículo 65.3 de la Ley de Bases del Régimen Local.
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El 12 de abril de 1993 la Alcaldesa contestó al requerimiento expresando las razones por las cuales no había hecho entrega de las actas. El escrito, según afirma la Junta de Andalucía sin oposición del Ayuntamiento, tuvo entrada el 23 de abril de 1993.
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El recurso contencioso-administrativo se interpuso el 20 de mayo de 1993.
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El acto impugnado, según se expresa en el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo, es la orden de la Alcaldesa de no distribuir las actas de plenos anteriores.
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Las órdenes de la Alcadesa fueron formuladas verbalmente y documentadas en las Actas que acaban de ser referidas.
De los antecedentes reseñados resulta evidente que el requerimiento de la Junta de Andalucía al Ayuntamiento se formuló extemporáneamente y en consecuencia el recurso fue correctamente desestimado. No se aprecia, en suma, que la sentencia impugnada incurra en la infracción denunciada.
En efecto, los acuerdos impugnados, aun cuando formulados verbalmente, fueron incorporadas a determinadas actas municipales, de las cuales tuvo conocimiento definitivo la Junta el día 15 de marzo de 1993 (teniendo en cuenta el efecto interruptivo de la petición de información efectuada dentro de plazo, al que se refiere la sentencia de esta Sala de 20 de mayo de 1998, fundamento jurídico 2).
Sin embargo, el requerimiento a la Administración municipal, que sólo puede ser entendido como un requerimiento de anulación de las expresadas órdenes, se dirigió al Ayuntamiento una vez transcurrido el plazo de quince días hábiles establecido en el artículo 65.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local.
La representación de la Junta de Andalucía objeta que el acuerdo impugnado fue el acuerdo de 12 de abril mediante el que se contestó al requerimiento, expresando las razones de las órdenes dadas por la Alcaldesa. Esta alegación no es admisible por las siguientes razones:
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La contestación al requerimiento no hace sino ratificar los acuerdos a que éste se refiere, de tal suerte que no constituye un nuevo acto administrativo susceptible de impugnación independiente.
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En el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo no se hace referencia a dicho oficio como objeto de impugnación. En consecuencia, la Sala de instancia no pudo examinar dicha alegación, por lo que se trata de una cuestión nueva que no puede ser traída a la casación sin vulnerar el principio de contradicción y la naturaleza especial de este recurso, cuya función es la de corregir las vulneraciones del ordenamiento jurídico cometidas por la Sala de instancia según las alegaciones y pruebas ante la misma presentadas.
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El plazo para presentar el requerimiento es determinante, pues de la Ley se deduce que la Administración tutelante puede optar por la vía del requerimiento previo (que fue la elegida) o por la presentación de manera directa del recurso contencioso- administrativo. No obstante, aun en la hipótesis de que fuera posible prescindir del requerimiento -entendiendo que éste no puede producir efectos interruptivos del plazo de interposición del recurso contencioso-administrativo por su carácter extemporáneo-, el recurso ante la Sala de instancia aparece presentado fuera del plazo de dos meses contados a partir del 15 de marzo de 1993, día en que la Administración autonómica recibió la comunicación de la información complementaria.
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No es aplicable la doctrina sentada en la sentencia de esta Sala de 18 de febrero de 1991, pues allí se contempla el supuesto en que, sin existencia de acto administrativo previo, la Administración tutelante provoca la existencia de un acto administrativo presunto mediante la formulación de un requerimiento dirigido a la Administración local para que subsane una omisión que infringe lo dispuesto en el ordenamiento jurídico.
En virtud de lo hasta aquí razonado procede declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto y condenar en costas a la parte recurrente. Así lo impone el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- administrativa de 27 de diciembre de 1956, hoy derogada. Esta Ley es aplicable al caso en virtud de lo ordenado por la disposición transitoria novena de la Ley 29/1998, de 13 de julio.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la potestad emanada del pueblo que nos confiere la Constitución,
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Junta de Andalucía contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla el 4 de marzo de 1996, cuyo fallo dice:
Fallamos. Que debemos desestimar el presente recurso interpuesto por la Consejería de la Presidencia de la Junta de Andalucía contra la resolución del Ayuntamiento de Espartinas por extemporaneidad del requerimiento efectuado al Ayuntamiento. No hacemos imposición de costas
.
Declaramos firme la sentencia recurrida.
Condenamos en costas a la parte recurrente.
Hágase saber a las partes que contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leida y publicada fue la anterior sentencia dictada por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Juan Antonio Xiol Ríos, en audiencia pública celebrada en el mismo día de la fecha. Certifico. Rubricado.
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