STS, 6 de Mayo de 2008
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 06 Mayo 2008 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a seis de Mayo de dos mil ocho.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 3230/07, interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Cesáreo Hidalgo Senen en nombre y representación del Ayuntamiento de Guardamar de Segura contra la sentencia de fecha 6 de marzo de 2007, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, Sección Tercera, en el recurso núm. 905/04, interpuesto por Gespark UTE y Jostsa e Iniciativa de Obras Públicas SA contra el Reglamento de Régimen Interior del Aparcamiento Público de la Plaza del Mercat aprobado por el Ayuntamiento de Guardamar del Segura, publicado en el BOP de Alicante de 18 de mayo de 2004. Ha sido parte recurrida la Gespark UTE y Jostsa e Iniciativa de Obras Públicas SA, representada por el Procurador de los Tribunales don Gustavo Gómez Molero.
En el recurso contencioso administrativo núm. 905/04 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, Sección Tercera, se dictó sentencia con fecha 6 de marzo de 2007, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "1º La estimación del recurso contencioso administrativo interpuesto pro el procurador don Emilio Sanz Osset en nombre y representación de Gespark UTE y Jostsa e Iniciativa de Obras Públicas SA, asistido por el Letrado Doña Maria Teresa Tellechea Sanchez, contra el Régimen Interior del Aparcamiento Público de la Plaza del Mercat aprobado por el Ayuntamiento de Guardamar del Segura, publicado en el BOP de Alicante de 18 de mayo de 2004, que se anula en el apartado 1, párrafo 6. 2) La no imposición de las costas causadas en el presente expediente".
Notificada dicha resolución a las partes, por la representación procesal del Ayuntamiento de Guardamar de Segura se prepara recurso de casación y teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
Dicha representación procesal, por escrito presentado el 10 de julio de 2007, formaliza recurso de casación e interesa la estimación de los motivos alegados y que se case la sentencia recurrida resolviendo conforme al suplico contenido en el recurso contencioso-administrativo.
La representación procesal de Gespark UTE y Jostsa e Iniciativa de Obras Públicas SA formalizó el 13 de diciembre de 2007, escrito de oposición al recurso de casación interesando su desestimación con condena en costas a la recurrente.
Por providencia de fecha 3 de marzo de 2008 se señaló para votación y fallo el 30 de abril de 2008, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Celsa Pico Lorenzo, Magistrada de la Sala
La representación procesal del Ayuntamiento de Guardamar de Segura interpone recurso de casación 3230/2007 contra la sentencia dictada el 6 de marzo de 2007 por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el recurso contencioso administrativo 905/2004 deducido por Gespark Unión Temporal de Empresas, JOSTSA e Iniciativa de Obras Públicas SA, contra el Reglamento de Régimen Interior del Aparcamiento Público de la Plaza del Mercat aprobado por el Ayuntamiento aquí recurrente publicado en el BOP de Alicante de 18 de mayo de 2004 procediendo a anular su apartado 1. párrafo 6 que establece "En lo referente a las segundas y posteriores transmisiones de los titulares del derecho de uso, éstas no podrán ser por un precio superior al de la primera adquisición, debiendo de ser fiscalizadas previamente por la corporación quien se reserva el derecho de adquirirla y volverla a adjudicarla sin sobreprecio a residentes previo el oportuno concurso".
Identifica la sentencia el acto impugnado en su PRIMER fundamento en que también se especifican los hechos esenciales. La UTE recurrente, como adjudicataria del contrato de construcción y posterior gestión de un aparcamiento subterráneo tenía la obligación de presentar a la aprobación municipal un Reglamento de Régimen Interior lo que hizo el 11 de abril de 2003. Cumplimentada la obligación fue aprobado inicialmente en el Pleno de 21 de mayo de 2002 salvo que en el apartado "Titulares, transmisiones" se tenía que hacer constar el requisito de residente tanto para los primeros como los posteriores adquirentes. Añade que "sin exposición pública alguna, aparece un escrito del representante del Grupo Municipal Socialista que hace referencia a dicha exposición y que motiva un informe determinante de que el Acuerdo del Pleno de 12.8.03 establezca que en las posteriores transmisiones el precio no podrá ser superior al de la primera y que la Corporación se reserva el derecho de adquirirla y volver a adjudicarla sin sobreprecio a residentes mediante concurso, modificación que se aprueba definitivamente el 18.5.04, en un momento en que se han vendido la totalidad de las plazas sin esa exigencia".
Refleja la Sentencia que la parte atribuye nulidad al acuerdo por entender que la Corporación carece de competencia para intervenir en la libre competencia del mercado así como que hubo defecto de procedimiento al no existir información pública. Aduce asimismo que no se trata de un servicio público sino de una actividad mercantil privada de interés público que supone un uso privativo y anormal de un bien de dominio público. Recalca que el añadido implica una alteración de los términos de la concesión.
Consigna la oposición de la administración defendiendo su actuación.
En el SEGUNDO subraya que "el contrato suscrito por las partes el 23.7.02 establece su sujeción a lo dispuesto en los artículos 130 a 134 y 159 y siguientes del RDLe 2/2000 de 16 de junio y por el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales y en su apartado 5.12 destinado a la gestión del aparcamiento y zona de equipamiento se establece que "en el plazo de dos meses desde la adjudicación, el concesionario someterá a la aprobación municipal un Reglamento de Régimen Interior del aparcamiento y zona de equipamiento que deberá concertar el funcionamiento del mismo en relación con los siguientes apartados básicos: 1. Titulares, transmisiones y figura jurídica a constituir frente al ayuntamiento, 2. Uso del aparcamiento y zona de equipamiento, 3. Vehículos autorizados, 4. Horario de funcionamiento, 5. Tarifas, 6. Administración y gestión, 7. Mantenimiento y conservación".
Por ello entiende, no corresponde a la voluntad de las partes determinar cuales son las normas aplicables. De los preceptos expuestos anteriormente concluye se trata de un contrato de obras y de gestión de un servicio público cuya financiación se lleva a cabo mediante la concesión de dominio público.
Subraya que el precio de la primera transmisión vino establecido en el contrato. Añade que la cuestión central es la determinación de la facultad de la Administración para imponer unilateralmente al tercero que adquiere temporalmente la plaza de aparcamiento la limitación económica, caso de posteriores transmisiones y la inclusión de un derecho de adquisición preferente a su favor. Arguye que al no estar previsto ni en el Pliego de condiciones, ni en el contrato, sólo pueden obtener respuesta afirmativa de encuadrarse en el art. 163 del RDLe 2/2000. Concluye, no existe razón alguna por la que dicha modificación pueda ser impuesta posterior y unilateralmente, en el ámbito de un Reglamento de Régimen Interior que no puede por esta vía introducir modificaciones sustanciales del contrato.
Por ello anula el apartado citado apartado 1, párrafo 6.
Un primer y único motivo de casación al amparo del art. 88.1. d) LJCA atribuye infracción del art. 163 del Real Decreto Legislativo 2/2000, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, TRLCAP, al que imputa indebida aplicación. Aduce que el Reglamento por el que se regula un servicio y el Pliego están relacionados pero tienen objeto distintos, mientras el primero contempla la contratación el segundo los derechos y deberes de las partes contratantes. Considera dentro de las facultades de un municipio la ordenación del tráfico de vehículo.
Invoca el art. 155.2 LCAP respecto al régimen del servicio pero en el que no se incluyen las cuestiones a regular en el Reglamento que, por tanto, no se contemplan en el Pliego. Considera que el art. 163 solo afecta a las modificaciones que afecten al servicio de que habla el art. 155.2 LCAP.
Esgrime que las previsiones del Reglamento interior no implican nuevas obligaciones.
Refuta el motivo la parte recurrida. Inicialmente mantiene que el recurso debería inadmitirse por defectuoso planteamiento al no razonar la infracción ni en el escrito de interposición ni en el de preparación absolutamente coincidentes.
Debe rechazarse ya la objeción. Si bien es cierto que en el encabezamiento del motivo no se citan los preceptos infringidos también lo es que en su planteamiento si se discute la interpretación que la Sala de instancia realiza del art. 163 TRLCAP.
En cuanto al fondo contesta el motivo ahora manifestando que se vuelve a incidir en la legalidad del acto administrativo en lugar de combatir la sentencia cuya interpretación, lógicamente, defiende.
Insiste en que el Pliego carecía de cualquier previsión acerca del régimen de explotación de las plazas de aparcamiento denominadas de "residentes" pues no definía el concepto ni exigía condición alguna para esta figura. Subraya que con la aprobación del Reglamento se modificaron las condiciones de las concesión al alterar los derechos reconocidos a los adquirentes sin advertencia previa a la concesionaria. Insiste en que la actividad ha sido calificada como privada de interés público (STS de 22 de enero de 2002 ) y no encaja en la noción de servicio público local (STS de 23 de marzo de 2000 ).
Se refiere el art. 163 del RDLEgislativo 2/2000 o TRLCAP a la modificación del contrato de gestión de servicios públicos que puede ser ejercido por las administración en el ejercicio del "ius variandi". Por ello tiene razón la Corporación recurrente cuando aduce aplicación indebida del articulo por la Sala de instancia al reputar carente de cobertura la limitación económica en la transmisión cuestionada.
El contenido del articulo del Reglamento de Régimen Interior cuestionado no comporta una modificación de las características del servicio establecidas en el correspondiente contrato a tenor de lo fijado en el Pliego de licitación ni de las tarifas que han de ser abonadas por los usuarios. Tampoco afecta al régimen financiero del contrato de concesión de obra de construcción de un aparcamiento subterráneo, zona de equipamiento y adecuación de la plaza superior en la Plaza del Mercat y la posterior gestión del servicio respecto del cual la administración hubiere de restablecer el equilibrio económico.
Simplemente comporta una mayor clarificación de las condiciones esenciales ya fijadas en el Pliego de condiciones que regía la contratación administrativa en cuanto a titulares y transmisiones.
Como hechos obrantes en el expediente que es necesario integrar para resolver el recurso hemos de tomar en consideración:
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El Pliego de condiciones técnicas, jurídicas y económico administrativas que había de regir en la contratación de la concesión de obra de construcción de un aparcamiento subterráneo en Guardamar de Segura establecía que su uso sería mixto, rotación y residentes.
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Asimismo imponía que en las plazas destinadas a residentes el adjudicatario podrá transmitir el derecho de uso de cada una de estas plazas, remitiendo copia del contrato al Ayuntamiento en su primera transmisión.
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Añadía que el precio de venta por plaza de aparcamiento sería de 9.615,00 euros IVA aparte con un plazo de duración de la concesión de 75 años.
Omitía la definición de residente y de rotación lo cuál no es óbice, en un contrato de la citada naturaleza, para entender como plaza de rotación la que se disfruta temporalmente sin carácter exclusivo ya que el pliego de condiciones si fijaba una tarifa horaria en las plazas destinadas a uso rotatorio. Y como plaza de residente la que se obtenía para un uso exclusivo mediante el pago de la suma establecida en el Pliego para su disfrute por 75 años. Los aspectos de uso y disfrute de ambas categorías de plazas si estaban claramente determinados antes de la suscripción de los contratos con base en las antedichas previsiones del Pliego.
Nada decía el Pliego acerca de las condiciones que debían cumplir los sujetos que pretendían acceder a una plaza de las citadas características (p. Ej. Empadronamiento en el área de influencia, titularidad de un negocio abierto en la mencionada área de influencia, etc.)
Sin embargo quedaba explicitado en el Pliego, al igual que en los ulteriores contratos, que la operación realizada consistía en un derecho de uso temporal de una plaza de aparcamiento que no implicaba transmisión de propiedad al desarrollarse en el ámbito de una concesión de uso temporal de un espacio de dominio público.
Ningún efecto despliega aquí el contenido de la STS de 22 de enero de 2002 dictada en recurso de casación para la unificación de doctrina 7301/1996 que afirma que el servicio de aparcamiento de vehículos no encaja en la noción de servicio público local fijado en la Ley de Bases de Régimen Local. Ello es así por dos razones. Una, tal aserto se realiza en el ámbito de unas liquidaciones tributarias relativas al Impuesto sobre Bienes Inmuebles que gravaban una concesión de bienes demaniales o de servicios públicos a los que están afectados dichos bienes que constituyen un uso privativo y anormal de los bienes de dominio público y no el uso común general y normal de los bienes de tal naturaleza que conlleva el aprovechamiento público y gratuito. Dos, la propia sentencia pone de relieve los cambios legislativos operados tras la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, dando nueva versión a los arts. 64.b) 65 d) de la Ley 39/1988, en relación a la condición de sujeto pasivo del IBI de los titulares de concesión administrativa sobre bienes inmuebles o sobre los servicios públicos a los que se hallen afectados.
Sentado lo anterior es innegable que a las plazas de residentes les otorgó la Corporación municipal en el Pliego de condiciones administrativas un determinado valor para poder disfrutar temporalmente de un espacio integrado en terrenos de dominio público. Es decir que el propio Pliego de condiciones administrativas del contrato para la construcción y posterior gestión de un aparcamiento subterráneo delimitaba claramente la naturaleza del contrato y su contenido económico.
El valor de la concesión de uso temporal estaba fijado por la administración concedente sin que se trate por tanto de una transacción que pueda efectuarse libremente en el mercado al ser indisponible por el vendedor el precio marcado. Valor que subsiste a lo largo de la vigencia del período de uso temporal por lo que resulta implícito a la concesión la exclusión de cualquier veleidad especulativa propia de la compraventa de fincas de titularidad privada donde si rigen las leyes del mercado.
Es esencial no olvidar que independientemente de que la Corporación local, por medio del concesionario de las obras de construcción y explotación, cediese la parcela de terreno calificada como Dotaciones Locales para la construcción del aparcamiento, lo hacía en el ámbito de una financiación de una obra pública mediante la concesión de dominio público, para lo cual remitía a los arts. 130 a 134 del RD Legislativo 2/2000, de 16 de junio, Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.
Por tanto al tratarse de una concesión al llegar su término de vencimiento las instalaciones revertirán al Ayuntamiento tal cual establece el Pliego.
Es claro el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, Decreto de 17 de junio de 1955, al establecer que constituye obligación del concesionario no enajenar bienes afectos a la concesión que hubieren de revertir a la Entidad concedente salvo autorización expresa de la Corporación, art. 128.4.
No es un precepto extraño a nuestro ordenamiento pues la Ley de Puertos del Estado y de la Mariana Mercante 27/1992, de 24 de noviembre, en su art. 64, establece la transmisión por actos "inter vivos" de las concesiones sobre bienes de dominio público portuario previa autorización de la autoridad portuaria que podrá ejercer derechos de tanteo y retracto en los términos que reglamentariamente se establezcan. o la Ley de Costas 22/1988. Por su parte el art. 70 de la Ley 22/1988, de 28 de junio, de Costas tras negar con carácter general la transmisión por actos intervivos de las concesiones autoriza excepcionalmente las contempladas en el apartado segundo si bien no reputando eficaz la transmisión hasta el reconocimiento del cumplimiento de las condiciones establecidas en la concesión.
Ciertamente una buena técnica administrativa hubiera comportado su pormenorización en el Pliego. Sin embargo, se encontraba implícito en la concesión, al ser consustancial a su propia naturaleza en virtud del precepto reglamentario local, que cualquier transmisión ulterior a la inicial, si autorizada en el Pliego, debía ser comunicada a la Corporación y que ésta podía readquirir cualesquiera de las plazas de residentes puestas a la venta por el primer adquirente al mismo precio de la primera transmisión.
Prospera, por lo tanto, el motivo.
Dicho lo anterior procede, conforme al art. 95.2.d) LJCA, resolver conforme a las pretensiones planteadas en instancia.
De todo lo anterior se concluye que es improsperable la pretensión de la concesionaria acerca de que el párrafo impugnado constituya un acto nulo por falta de competencia sobre la actividad económica privada.
Independientemente de que la concesionaria esté autorizada para transmitir el uso temporal de determinadas plazas de aparcamiento lo cierto es que partimos de la concesión de un espacio de dominio público por lo que no puede reputarse actividad económica libre sujeta a las leyes del mercado.
A tenor art. 139 LJCA no procede hacer imposición de costas ni sobre las de instancia ni respecto este recurso.
Ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Guardamar de Segura contra la sentencia estimatoria dictada el 6 de marzo de 2007 por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el recurso contencioso administrativo 905/2004 deducido por Gespark Unión Temporal de Empresas, JOSTSA e Iniciativa de Obras Públicas SA, contra el Reglamento de Régimen Interior del Aparcamiento Público de la Plaza del Mercat aprobado por el Ayuntamiento aquí recurrente publicado en el BOP de Alicante de 18 de mayo de 2004, la cual se declara sin valor ni efecto alguno.
Que se desestima el recurso contencioso administrativo 905/2004 deducido por Gespark Unión Temporal de Empresas, JOSTSA e Iniciativa de Obras Públicas SA, contra el Reglamento de Régimen Interior del Aparcamiento Público de la Plaza del Mercat aprobado por el Ayuntamiento aquí recurrente publicado en el BOP de Alicante de 18 de mayo de 2004.
Que no ha lugar a un pronunciamiento expreso sobre costas
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Excma. Sra. Magistrada Ponente de la misma, Doña Celsa Pico Lorenzo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mi la Secretaria, certifico.
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ATS, 17 de Junio de 2010
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