Los tributos y el medio ambiente. Una aproximación económica a la política ambiental
| Autor | Ramón Barberán; Fernando Arbués |
| Cargo | Universidad de Zaragoza |
| Páginas | 38-49 |
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Ramón Barberán Ortí Doctor en Ciencias Económicas y Empresariales por la Universidad de Zaragoza. Profesor Titular de Economía Aplicada en la Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales. Ha publicado numerosos trabajos en libros y revistas especializadas, sobre todo relacionados con la actividad financiera de las administraciones públicas (haciendas territoriales y hacienda de la Unión Europea) y con la economía del medio ambiente (política ambiental y valoración económica de recursos ambientales).
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Fernando Arbués Gracia Lienciado en Ciencias Económicas y Empresariales por la Universidad de Zaragoza. Profesor Asociado de Economía Política en la Escuela de Estudios Sociales. Desarrolla su actividad investigadora en el campo de la economía del medio ambiente y de los recursos naturales, en particular en torno a la economía del agua. Ha publicado diversos trabajos en relación con estas materias.
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La corriente principal del pensamiento económico presenta al consumidor como un individuo racional que, con la finalidad de hacer máxima su utilidad o satisfacción, se ve continuamente enfrentado a la tarea de elegir, de entre el conjunto de bienes disponibles para satisfacer sus necesidades, la combinación más preferida que resulta compatible con su nivel de renta, dados los precios relativos de los bienes. Estas elecciones se traducen en una determinada disposición a pagar y, consiguientemente, en demandas a los productores; los cuales, movidos por el objetivo del beneficio, las atenderán siempre que los costes de producción resulten inferiores al precio que están dispuestos a pagar los consumidores. Así, a través de la interacción de demandantes (consumidores) y oferentes (productores) en los mercados se determinan los precios y las cantidades producidas y consumidas de los distintos bienes. Estos precios proporcionan información a los productores sobre si una necesidad de los consumidores está o no suficientemente cubierta de acuerdo con los costes de hacerlo; si no lo está, hay una oportunidad de negocio y, por tanto, acabará siendo atendida.
Los consumidores son, de acuerdo con esta lógica, los soberanos del sistema económico: todo está diseñado para dar satisfacción a sus necesidades; aunque cada uno de ellos podrá hacerlo en distinta medida según la renta real de que disponga. Ellos marcan la pauta para la asignación de los recursos productivos disponibles entre las distintas alternativas de producción.
Cuando todos los costes y los beneficios de las actividades de producción y consumo son recogidos por el sistema de precios, los mercados asignan eficientemente los recursos productivos y permiten que la comunidad alcance el máximo nivel de bienestar posible en las condiciones vigentes de distribución de la renta y la riqueza. Ahora bien, en ocasiones esto no sucede y el óptimo no se alcanza. Tal es el caso cuando en los procesos de producción o de consumo intervienen recursos ambientales.
Como señala Pearce (1976), el medio ambiente cumple al menos tres funciones económicas relevantes: proporciona recursos para los procesos productivos, provee de bienes y servicios a los consumidores y sirve de receptor de los residuos originados por las actividades de producción y de consumo; además de constituir el soporte de todas las formas de vida. Sin embargo, en muchos casos, los productores y consumidores se apropian de forma gratuita de los beneficios derivados de estas funciones. Cuando la capacidad del medio ambiente para prestarlas es ilimitada, esto no constituye un problema, pero sí lo constituye cuando dicha capacidad es limitada, ya que en este supuesto su disfrute conlleva un coste de oportunidad. Así ocurre cuando un agente económico cualquiera se sirve del medio ambiente, por ejemplo, de un río, para deshacerse de los residuos derivados de sus actividades: está limitando las posibilidades de los demás agentes para obtener otros servicios del mismo, ya sean productivos (v.gr. utilización del agua por una industria cervecera o una piscifactoría) o estéticos y recreativos (v.gr. disfrutar de la naturaleza del entorno del río o practicar la pesca o la natación).
Así, desde la perspectiva económica, el problema medioambiental es, en esencia, un problema de sobreexplotación. Y su origen está en el hecho de que los precios —que sirven de guía a las decisiones de consumidores y productores— no reflejan adecuadamente todos los costes y beneficios derivados del uso del medio ambiente, dando lugar a lo que se conoce como efectos externos: el agente económico que realiza una actividad para su propio beneficio, por la que provoca costes ambientales a otros agentes, puede hacerlo sin necesidad de compensarles y, además, sin que éstos puedan impedirlo. Portante, en coherencia con el objetivo de maximización de la utilidad o del beneficio que dirige sus decisiones, consumidores y productores tenderán a explotar al máximo el medio ambiente y a trasladar al mismo todos aquellos costes que les sea posible, al objeto de no tener que soportarlos privadamente.
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La existencia de costes medioambientales que escapan al sistema de precios, limitará sensiblemente el papel del mercado como mecanismo encargado de lograr una asignación eficiente de los recursos y provocará el deterioro del medio ambiente. Ante esta inoperancia de los mercados, y dada la importancia que el medio ambiente tiene en el proceso de desarrollo económico y en la calidad de vida, se hace necesaria una intervención pública que permita alcanzar el equilibrio necesario entre la actividad económica y el entorno natural —de acuerdo con las necesidades y preferencias del conjunto de la sociedad—, promoviendo unos mayores niveles de bienestar.
El papel de la Administración resulta fundamental a la hora de establecer las estrategias de desarrollo económico y, especialmente, de introducir los medios necesarios para que consumidores y productores incorporen en sus decisiones los costes medioambientales que quedan al margen del mercado. El objetivo final de esta acción colectiva será lograr el diseño de políticas ambientales que propicien un desarrollo sostenible, entendido éste como la consecución de un equilibrio sus-tentable en el tiempo entre la actividad humana y el desarrollo socioeconómico, por una parte, y los recursos y la capacidad regeneradora de la naturaleza por otra; de modo que se satisfagan las necesidades del presente sin poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades.
En este artículo, tras haber situado la problemática del medio ambiente en el contexto del análisis económico, analizamos la política ambiental y, en particular, el papel de los tributos en la misma. En su primera parte (epígrafe II) presentamos los principales instrumentos de la política ambiental, clasificados de acuerdo con el papel que juegan en cada caso la autoridad y los agentes a los que ésta quiere influir. Nos detenemos en la consideración de los controles directos —los instrumentos más utilizados— y de los mecanismos de incentivo —los más fructíferos teóricamente—, al objeto de resaltar las diferencias entre ambos desarrollos de la política ambiental y sus respectivos problemas y potencialidades. En su segunda parte (epígrafes III, IV y V y anexo), nos centramos en el análisis de los tributos ambientales, tanto desde la perspectiva teórica como aplicada, poniendo de manifiesto el fuerte contraste que se da entre la sencillez teórica con que opera este instrumento y la complejidad de su utilización práctica. La revisión de la experiencia de los países de la OCDE y la consideración, a modo ilustrativo, del caso del agua, permiten profundizar en el detalle de las características de este tipo de tributos y en las limitaciones que impiden una mayor implantación de los mismos.
Los instrumentos utilizados por los poderes públicos en la política ambiental podemos agruparlos en tres grandes categorías de acuerdo con sus características económicas1:
— Controles directos.
En esta categoría se incluyen aquellas medidas que condicionan la actividad económica a través del «orden y control», esto es, prohibiendo (en todo o en parte) o sometiendo a autorización determinadas actividades a través de reglamentaciones y estableciendo estándares de calidad ambiental de cumplimiento obligatorio. Las regulaciones constituyen el grupo de instrumentos más utilizados en política ambiental dada la versatilidad que ofrecen para atender todo tipo de problemas; aunque para su posterior aplicación se requiere una estructura administrativa y de «policía» que vele por su cumplimiento y en su caso aplique sanciones, tarea que no suele resultar sencilla.
— Mecanismos de incentivo.
Estos instrumentos hacen referencia a las medidas dirigidas a estimular a los agentes económicos para que modifiquen sus comportamientos agresivos con el medio ambiente. Los mecanismos de incentivo abarcan una amplia gama de instrumentos que van desde los estrictamente...
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