Protección alimentaria del consumidor. Aspectos legales y aplicaciones en la práctica de investigación y enjuiciamiento de los delitos contra la salud pública derivados del tratamiento ilegal de animales destinados al consumo humano. Consideraciones generales
| Autor | Fausto Cartagena Pastor |
| Cargo | Fiscal. Inspección Fiscal de la Fiscalía Gral. del Estado |
| Páginas | 125-161 |
- El texto del presente artículo fue presentado en las Jornadas sobre «Delitos contra la salud pública por tratamiento ilegal de animales destinados al consumo humano», correspondiente al Curso de Formación Permanente de miembros del Ministerio Fiscal del año 2000, que se celebró en el Centro de Estudios Jurídicos de la Administración de Justicia, Madrid, en mayo de 2000.
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El derecho a la protección de la salud aparece reconocido en el artículo 43 de la Constitución, y en el artículo 51 el deber que corresponde a los poderes públicos de garantizar la defensa de los consumidores, protegiendo mediante procedimientos eficaces la salud y sus legítimos intereses económicos.
La integración de España en la Unión Europea ha supuesto la asunción del acervo comunitario, y por consiguiente la de su normativa protectora de los derechos de los consumidores, potenciada por el Acta única y las modificaciones derivadas de los Tratados de Maastricht y Amsterdam. Así, el artículo 153 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, modificado por el Tratado de Amsterdam, previene que para promover los intereses de los consumidores y garantizarles un alto nivel de protección, la Comunidad adoptará medidas que contribuyan a proteger su salud, seguridad e intereses económicos. Estas medidas no obstarán para que cada uno de los Estados miembros mantenga y adopte medidas de mayor protección. En materia sanitaria se ha producido un proceso muy importante de adecuación y armonización de nuestra legislación a las normas comunitarias.
La integración de España en las Comunidades Europeas no ha supuesto la alteración del orden de distribución interna de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, resultante de la Constitución y los diversos Estatutos de Autonomía. La competencia en la defensa del consumidor se reparte entre las distintas Administraciones, resultando a veces compleja su delimitación en algunas áreas, y así es ejemplo la disciplina de sustancias y productos que intervienen en la alimentación de los animales donde resultan involucrados diversos títulos competenciales: sanidad y ganadería -STC 67/1996-, o a nivel estatal el control de alimentos humanos que en el aspecto sanitario es competencia de la Dirección General de Salud Pública, correspondiendo al Instituto Page 126 Nacional de Consumo el control de precios, calidad, publicidad... A las Comunidades Autónomas corresponde el protagonismo competencia) en la defensa de los derechos del consumidor, lo que está suponiendo un amplísimo desarrollo normativo por parte de todas ellas. Pese a su menor papel, a la Administración del Estado que ostenta la competencia exclusiva en materia de comercio exterior, y bases y coordinación general de la sanidad (art. 149.1.10.a y 16.a de la Constitución), le corresponde la aprobación de las Reglamentaciones Técnico-Sanitarias, la aprobación de los Reglamentos de productos..., el apoyo y promoción de las actuaciones de las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales en materia de defensa de los consumidores, especialmente en casos de necesidad o urgencia... (art. 39 LGDCU). La participación de los Ayuntamientos en defensa de los consumidores se produce con el refrendo que a su competencia ha supuesto la Ley de Bases de Régimen Local (art. 26.1 LBRL), atribuyéndoles directamente competencias propias [servicio obligatorio de control sanitario de la distribución y suministro de alimentos, corroborado por el art. 41.2 LGDCU y 42.3.d) Ley General de Sanidad], o por delegación de las Comunidades Autónomas (mataderos, mercados, protección de la salubridad pública...), pudiendo ser competencias concurrentes con las de éstas. Lo expuesto, pone de relieve la necesidad de conseguir una adecuada política de coordinación, colaboración e información entre las diversas Administraciones implicadas -y entre sus propios Departamentos en disciplina de sanidad alimentaria para conseguir con los mecanismos de articulación la máxima eficacia en la gestión, especialmente cuando la situación desborda sus ámbitos territoriales.
La aparición de una nueva política jurídica fundada en la necesidad de proteger el Estado social y democrático al ciudadano como consumidor -principio rector de la política económica y social consagrado constitucionalmentedeterminó se dictase la Ley General de Defensa de Consumidores y Usuarios (LGDCU 26/1984, de 19 de julio).
Esta Ley ofrece un marco general, que ha de ponerse en conexión y completarse con otras muchas disposiciones legales, ofreciendo en su totalidad el sistema de protección de los consumidores. Por ello, el mismo Preámbulo de la LGDCU expresa que ella misma no excluye ni suplanta otras actuaciones y desarrollos normativos derivados de ámbitos competenciales cercanos o conexos, tales como la legislación mercantil, penal o procesal y las normas sobre higiene y salud pública...
Así, la salud de los consumidores también goza de protección penal, correspondiendo a los órganos judiciales valorar las conductas lesivas de tal naturaleza. En estas ocasiones, la Administración de Consumo contribuye a la averiguación de los hechos delictivos poniéndolos en conocimiento de la Justicia al detectarlos en sus inspecciones, actividad de vigilancia -mediante observación directa, complementada por toma de muestras y posteriores análisis en laboratorios oficiales o acreditados- que constituye uno de los medios administrativos de control del cumplimiento de deberes impuestos a cuantos ofrecen sus productos en el mercado. Sobre la actividad administrativa de inspección procede referir la nota de proporcionalidad que, reflejada en los Estatutos de Consumidores de las Page 127 Comunidades Autónomas, constituye principio de medida de la frecuencia e intensidad de las inspecciones, en aras a causar el menor perjuicio de los administrados. Para ello resultará razonable valorar los antecedentes de cada empresa y el peligro de la actividad, debiendo ser más intensa cuando haya sospecha o indicios de irregularidad. El carácter de autoridad de los inspectores de consumo en el ejercicio de sus funciones, se reconoce en el RD 1945/1983 sobre infracciones en materia de defensa del consumidor y de la producción agroalimentaria (art. 13.1), y en el RD 109/1995 sobre medicamentos veterinarios (art. 99). De esta manera se refuerza sensiblemente su protección penal -acreditada debidamente su condición-, a la vez que su rango para facilitar el desarrollo de las amplias facultades que legalmente tienen atribuidas, como recabar el auxilio de los miembros de los Cuerpos de Seguridad, examinar la documentación del inspeccionado... No obstante, la legislación de algunas Comunidades expresamente les otorgan carácter de agentes de la autoridad. Así, el Estatuto de Consumidores de Murcia del año 1996 (art. 23.1) y el Estatuto Aragonés del Consumidor de 1997 (art. 53.2).
La LGDCU reconoce como derecho básico de los consumidores la protección contra los riesgos que puedan afectar la salud [art. 2.°1.a)], considerando prioritaria la protección cuando guardan relación directa con productos de consumo común, ordinario y generalizado -art, 2.°2- (el RD 287/1991, de 8 de marzo, otorga esta calificación a productos alimenticios: carnes y derivados..., y a otros no alimenticios como los medicamentos y productos sanitarios...), sin que los productos puestos en el mercado a disposición de los consumidores puedan implicar riesgos para la salud (deber general de no lesionar ni poner en peligro la salud que se concreta en esta prohibición general a falta de norma que específicamente lo prohíba), salvo los usual o reglamentariamente admitidos (riesgos aceptados) en condiciones normales y previsibles de utilización (art. 3.°1). Previene que para la protección de la salud se regulará la importación, producción, transformación, almacenamiento, transporte, distribución y uso de bienes y servicios, así como su control, vigilancia e inspección, en especial los bienes de primera necesidad, prohibiendo expresamente utilizar cualquier aditivo que no figure expresamente citado en las listas positivas autorizadas y publicadas por el Ministerio de Sanidad y Consumo, y obliga a retirar cualquier producto que no se ajuste a las condiciones o requisitos exigidos o que, por cualquier otra causa, suponga un riesgo previsible para la salud o seguridad de las personas... (artículo 5). Exige que los productos puestos a disposición de los consumidores lleven consigo de forma cierta y objetiva una información veraz sobre sus características esencia les, y entre ellas: a) origen, naturaleza, composición... b) aditivos autorizados que lleven incorporados... Las exigencias concretas de información habrán de determinar se en los reglamentos de etiquetado, presentación y publicidad de los productos, o en la reglamentación o normativa especial aplicable en cada caso, en aras siempre a garantizar el derecho de los consumidores a una información eficaz, veraz y objetiva (art. 13). Dispone que la infracciones en materia de consumo serán objeto de sanción administrativa, previa instrucción del oportuno expediente, sin perjuicio de las responsabilidades civiles, penales o de otro orden que puedan concurrir, y que la instrucción de causa penal ante los Tribunales de Justicia suspenderá la tramitación del expediente administrativo sancionador incoado por los Page 128 mismos hechos, debiendo mantenerse las medidas administrativas adoptadas para salvaguardar la salud de las personas en tanto la autoridad judicial se...
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