La regulación de los nuevos estatutos de autonomía en materia de aguas (desde un prisma jurídico-internacional)
| Autor | Adela M. Aura y Larios De Medrano |
| Cargo del Autor | Profa. Adjunta de Derecho Internacional Público y RI Universidad CEU Cardenal Herrera |
| Páginas | 39-63 |
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En estos últimos años, varias Comunidades Autónomas han puesto en marcha procedimientos para reformar sus Estatutos de Autonomía y siete de ellos han culminado con éxito. Hoy están reformados los de la Comunidad Valenciana2, Cataluña3, Illes Balears4, Andalucía5, Aragón6, Castilla y León7y Extremadura8. Cabe resaltar que las propuestas de reforma de las Comunidades de Canarias y Castilla-La Mancha también estuvieron en Cortes, pero sus textos fueron retirados de las Cortes Generales9.
En consecuencia, algunas Comunidades Autónomas han asumido mayores competencias en materias especialmente sensibles, como es el tema del agua. Todo ello ha re-abierto un debate interno que, más allá de la constitucionalidad de las mismas, reincide en la cuestión de la forma territorial de nuestro Estado, en una posible deriva federal10.
En esta ponencia no pretendemos abordar en detalle esas cuestiones, pero hacernos eco de la polémica nos sirve para encuadrar el objeto de la misma: el análisis, desde una perspectiva iusinternacionalista, de los preceptos estatutarios que guardan relación con el tema del agua. Resulta por ello imprescindible tocar, si bien de manera tangencial, la cuestión de la constitucionalidad de las reformas al hilo de la exposición sobre su contenido. Lo haremos, además, siempre con vistas a descubrir si en los Estatutos reformados se han introducido, en el tema que nos ocupa, conceptos y principios propios del Derecho Internacional o de los sistemas federales.
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Comenzamos, por tanto, abordando el tema de la constitucionalidad de las reformas, de los recursos de inconstitucionalidad interpuestos y de las sentencias dictadas hasta el momento por nuestro Tribunal Constitucional, ante el cual aún penden recursos.
Con relación al tema que nos ocupa, esto es, con preceptos estatutarios reformados y referidos al agua, fueron interpuestos varios recursos de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional. Los concretos preceptos cues-tionados fueron los siguientes: el art. 17.1 del Estatuto de la Comunidad Valenciana, que fue objeto de dos recursos de inconstitucionalidad11; el art. 117 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, impugnado en cinco recur-sos12; los arts. 50 y 51 del Estatuto de Autonomía de Andalucía13; los arts. 19 y 72 y la Disposición Adicional Quinta del Estatuto de Autonomía de Aragón14; y el art. 75.1 del Estatuto de Autonomía de Castilla y León15. De todos estos recursos de inconstitucionalidad el Tribunal Constitucional sólo ha resuelto, hasta la fecha16, los interpuestos al Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana y al de Cataluña.
En efecto, en diciembre del año 2007 fueron resueltos, y desestimados, los dos recursos que interpusieron al Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana las Comunidades de Aragón y Castilla-La Mancha, por STC 247/2007 y STC 249/2007, respectivamente17. Y durante el año 2010 el Tribunal Constitucional ha dictado varias sentencias en las que ha resuelto los
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recursos interpuestos a la reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña18; destaca la primera de ellas, dictada en junio de dicho año, por ser una lata sentencia interpretativa.
Tras esta breve introducción, y con carácter previo al análisis de los citados preceptos estatutarios que guardan relación con el tema del agua, pasamos a revisar cómo son regulados los ríos internacionales por el Derecho Internacional.
Nos referiremos, ahora, al ordenamiento internacional, esto es, a las normas generales que contiene el Derecho Internacional para regular los ríos internacionales. Vamos a tratar, en concreto, las normas que regulan los usos distintos a la navegación en los ríos internacionales, esto es, en los ríos que forman frontera o transcurren por el territorio de más de un Estado. En la Península Ibérica tienen este carácter, entre otros, los ríos Miño, Limia, Duero, Tajo y Guadiana; como puede apreciarse en la siguiente imagen19, los mismos son internacionales pues nacen en España para luego pasar a Portugal.
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Debido a las condiciones orográficas de la Península Ibérica, el uso para la navegación por los ríos arriba referidos, cuando es posible, es un uso secundario o marginal, apenas regulado, siendo utilizados estos ríos, fundamentalmente, para los usos distintos de la navegación. Por ello, a continuación sólo nos vamos a ocupar de las normas internacionales que regulan estos usos, sin hacer siquiera referencia al uso para la navegación.
La norma básica o principal del régimen internacional, en el ámbito de los usos distintos a la navegación, es el principio que prescribe la necesaria utilización equitativa y razonable de los ríos internacionales20.
Este principio comporta tanto un derecho como una obligación: el derecho de todo Estado ribereño a utilizar y a beneficiarse de la parte del río o curso de agua internacional que se encuentra en su territorio, y la obligación de hacerlo de manera que dicha utilización sea equitativa y razonable, esto
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es, sin sobrepasar los límites de su derecho y sin privar a otros Estados del curso de su derecho a una utilización equitativa. Dicho principio suele realizarse convencionalmente (a través de un tratado internacional) por los Estados ribereños. Son estos Estados los que, evaluando y ponderando un conjunto de factores y circunstancias21, realizan un reparto equitativo de los usos y beneficios del curso, o distribuyen el agua del mismo.
Así, en España y Portugal contamos con el recientemente reformado Convenio de Albufeira22, que es un tratado internacional que, aunque no contiene mención alguna a este principio, lo realiza o aplica en las cuencas hispano-lusas23, repartiendo los usos y aprovechamientos de estos ríos (el hidroeléctrico, en concreto), así como sus caudales.
Este principio internacional del uso equitativo y razonable tiene un origen interno, ya que se basa en las decisiones judiciales dadas en el ámbito de algunos Estados federales, cuando sus tribunales tuvieron que resolver conflictos concernientes al uso de las aguas que formaban o atravesaban las fronteras de los Estados federados24. Así, por ejemplo, en los Estados Unidos de América existe la doctrina judicial de la «participación equitativa», que
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juega un papel similar al del principio del uso equitativo al que antes me he referido.
En los Estados Unidos resulta que, salvo excepciones, son los Estados federados los que tienen atribuido el control sobre el agua dulce en su territorio25, por lo que necesitan pactar cómo distribuir el agua de las cuencas interestatales. Si surge un conflicto entre ellos, la Corte Suprema de los Estados Unidos es la llamada a solventarlo aplicando la doctrina de la «participación equitativa»26, tomando en consideración los factores y circunstancias que concurren en ese caso27. Dichos factores a considerar vienen a coincidir, con carácter general, con los que en el ámbito internacional conforman el principio del uso equitativo y razonable de los cursos de agua internacionales.
En el ordenamiento jurídico internacional encontramos, además, otras normas generales que regulan los usos distintos a la navegación de los ríos internacionales. Son las siguientes: la que afirma, para el caso de un conflicto de usos, el uso prioritario del agua para atender a las necesidades humanas vitales o esenciales de todo o parte de la población de un Estado (agua para beber); las que recogen deberes para con el resto de los ribereños, como el deber de prevenir los daños sensibles28(a los Estados vecinos) y los deberes de informar y notificar ciertas situaciones o circunstancias29; la que afirma el deber de los co-ribereños de negociar de buena fe; y las respectivas especifi-
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caciones de las anteriores en el marco de la protección medioambiental30, presidido por la noción de sostenibilidad.
Tras haber revisado las normas de Derecho Internacional General, pasamos ahora a examinar cuál es la situación en el ordenamiento jurídico español, resultado de las recientes reformas estatutarias y de la jurisprudencia constitucional dictada.
En la actualidad ya ha desaparecido de nuestro ordenamiento la diferencia entre Comunidades de autonomía inicial amplia y reducida, y por eso todos los Estatutos de Autonomía pueden extender sus competencias sobre el agua más allá de lo dispuesto en el art. 148.1.10 de la Constitución Española, siempre que no vulneren ninguna de las disposiciones del art. 149.1 de la misma. En el tema del agua, en particular, los Estatutos de Autonomía han de respetar la disposición del aptdo. 22...
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