Agua: competencias estatales y autonómicas

AutorManuel Martínez Sospedra/Joaquín J. Marco Marco
Cargo del AutorCatedrático de Derecho Constitucional/Prof. Agregado de Derecho Constitucional Universidad CEU Cardenal Herrera
Páginas21-37

Page 21

I Introducción

El agua desempeña un papel central y fundamental en todos los aspectos de la vida, afectando a un número ilimitado de cuestiones. De hecho, el acceso al agua potable está en la raíz de algunas de las preocupaciones más apremiantes de la sociedad mundial1, por lo que no creemos exagerado afirmar

Page 22

que, en la actualidad, existe un acuerdo común en torno a la idea de que la supervivencia de la humanidad y de todas las especies en la Tierra depende, en gran medida, del destino del agua.

Con todo, resulta evidente que en los países desarrollados –como España– la cuestión del acceso al agua no genera la misma problemática que en los países en vías de desarrollo, pero no por ello es una cuestión exenta de tensión. El agua, sin duda, es –también en nuestro país– materia sensible. Sin embargo, en los países desarrollados no solemos valorar el agua como el lujo que realmente es, y ello se percibe no únicamente en que la desperdiciamos de una forma que resulta moralmente insostenible2–haría falta que nos educáramos en una nueva cultura del agua–, sino en que ni siquiera nuestra legislación la regula de forma conveniente.

En el caso de España, la insuficiente regulación del agua, en general, y de los recursos hídricos, en particular, se percibe en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía de primera generación, normas en las que, como es necesario en los Estados territorialmente complejos, sí se llevo a cabo una distribución de competencias sobre la materia, pero donde el reparto fue abordado de modo sumamente imperfecto.

En las próximas páginas vamos a tratar de analizar someramente el reparto competencial sobre la materia y todas las dificultades que ha gene-rado, complicaciones que se han visto agravadas con los cambios legislativos producidos en 1985 y la jurisprudencia emanada del Tribunal Constitucional.

II El reparto competencial de la materia hídrica en la constitución de 1978

Como es sabido, el Título VIII de la Constitución vigente sigue el modelo del Titulo I de la Constitución republicana de 1931, del cual toma no sólo la estructura general, sino buena parte de sus contenidos y algunos de sus enunciados. Sin embargo, dicha imitación nos ha generado algunos problemas. Dado que la norma de referencia, la del 31, no contemplaba el escenario de la completa federalización del Estado, adoptó un modelo pensado para resolver algunos casos puntuales, manteniendo en el resto lo que la Constitución republicana designaba gráficamente como «provincia directamente vinculada al Poder central» (artículo 22), lo que provocó que no se diseñara un reparto competencial que diera coherencia al conjunto, sino que se limitó a hacer frente a cuestiones puntuales y particulares.

Al imitar el modelo republicano, tales propiedades se trasladaron a la Constitución de 1978 –en general– y al Título VIII –en particular–, generando

Page 23

dos resultados que no siendo necesarios sí eran previsibles: de un lado, nuestra Constitución no establece un modelo constitucional de Estado de las Auto-nomías3, mientras, del otro, no existe un diseño de las instituciones centrales de gobierno como instituciones comunes al conjunto de las autonomías. Por ello, no debe extrañar que una consecuencia perversa del sistema constitucionalmente previsto sea su muy elevada litigiosidad4, síntoma evidente de que algo no funciona como debieran en el sistema de relaciones entre las Autonomías y las Instituciones Comunes5.

Entrando en materia, hay que indicar, como punto de partida, que el Título VIII de la Constitución contempla un régimen dual del reparto de competencias en materia de aguas: por un lado, el artículo 148.1.10 CE señala la competencia menos plena de las Comunidades en lo que se refiere a la ejecución de aprovechamientos, mientras que el artículo 149.1.22 fija la competencia estatal mínima, determinando el techo autonómico en la mate-ria. Dicho precepto es heredero directo del artículo 14 de la Constitución Republicana y articula el reparto sobre los cursos de agua, estableciendo que la competencia corresponde al Estado si el curso discurre por dos o más Comunidades, correspondiendo a la Comunidad Autónoma en caso contrario. De tal forma, el precepto no contempla las Confederaciones Hidrográficas.

En todo caso, una vez planteado lo que establece la Constitución, no debemos olvidar que la norma atributiva de competencia es el Estatuto, pero el criterio que siguieron todos los Estatutos de primera generación, de igual modo que hizo la Constitución, fue el de curso y no el de cuenca, obviando del mismo modo a las Confederaciones. En términos generales, la puerta abierta a la diversificación competencial por razón de la materia y a la consiguiente dispersión del reparto competencial, se ha evitado al optarse por tomar como

Page 24

Estatuto-modelo al primer Estatuto de Autonomía de Cataluña (el de 1979), y adoptar formulas de reparto idénticas o funcionalmente equivalentes. No obstante, eso sí, la homogeneización del sistema de reparto operado median-te reformas estatutarias ha tenido por efecto que las Comunidades, que inicialmente contaban con autonomía menos plena, hayan pasado a dotarse de un ámbito competencial propio de la autonomía plena.

La determinación de la competencia estatal mínima que opera el artículo 149.1 CE –en esencia refundiendo los artículos 14 y 15 de la Constitución de 1931–, otorga al Estado varios títulos competenciales con posible incidencia en el régimen de aguas, siendo el primero y fundamental el ya referido del artículo 149.1.22, que utiliza como criterio director el del curso, asignando la competencia posible según el agua discurra o no por una sola Comunidad Autónoma, y permitiendo la competencia exclusiva regional en las aguas no circulantes y subterráneas. No obstante, el texto constitucional actual se separa de los precedentes al integrar en la competencia exclusiva del Estado los recursos además del régimen de aprovechamientos que, como sabemos, era lo tradicional, lo que permite al legislador estatal determinar por sí mismo el régimen dominical de los recursos mismos6. Además del 149.1.22, algunos títulos competenciales adicionales tienen posible aplicación sobre el derecho de aguas: así el artículo149.1.1, en la medida en que la propiedad es un derecho constitucional a gozar en condiciones de igualdad; el art.149.1.8, en cuanto reserva al Estado de la mayor parte del Derecho Civil; el artículo 149.1.18, en cuanto se refiere al régimen jurídico-administrativo; y, por último, el art. 149.1.13, ya que habilita al Estado para planificar la economía nacional.

Además, la Constitución no contempla el caso de los cursos de agua que discurren, además de por el Reino de España, por otro Estado7, situación que se produce de manera particular con los ríos Tajo y Duero, que tras nacer y discurrir por territorio hispano, se adentran en Portugal para, tras regar tierras lusas, desembocar en el Atlántico. Indicar, por último, que si bien la Constitución (artículo 132.2.) incluye el mar territorial y la zona marítimoterrestre en el dominio público estatal, no contiene previsión alguna sobre la

Page 25

competencia relativa a la desalación de aguas marinas, cuestión que no se contemplaba en los años treinta –sencillamente porque entonces no existía una tecnología con capacidad para operar una desalación económicamente viable–, y que tampoco contempla la Constitución de 1978 –pese a que dicha tecnología ya había comenzado a emerger para entonces8–, pero que sí tiene trascendencia y mucha en la política hídrica de la España del siglo XXI. Posteriormente nos referiremos más detalladamente a esta cuestión.

III La ley de aguas de 1985

El planteamiento descrito sufrió una radical alteración con la aprobación y entrada en vigor de la Ley 29/85, de 2 agosto, de Aguas, ya que dicha norma:

  1. Introdujo la idea directriz del ciclo hídrico y, por ello, trató de dar una regulación unitaria al Derecho de Aguas, entendiendo que a una concepción unitaria del recurso correspondía una ordenación unitaria del régimen dominical del mismo.

  2. Como consecuencia de ello, estableció la completa demanialización del recurso, que pasó a regirse por el régimen constitucional de dominio público que deriva del art.132 CE, lo que suponía que todos los aprovechamientos pasaran a ser de régimen concesional, fuera cual fuera el recurso y su ubicación física.

  3. Utilizó el concepto de cuenca y no el de curso para delimitar las esferas de competencia estatal y autonómica, y lo hizo con la voluntad –en absoluto oculta– de dar una interpretación expansiva a la competencia del Estado.

A la vista de lo expuesto, entendemos que lo más relevante y en lo que debemos hacer hincapié es en que la Ley 29/85 operó una auténtica mutación constitucional. Si afirmamos esto es porque una ley ordinaria cambió, al menos en lo que a al alcance competencial se refiere, el significado de los enunciados constitucionales relativos a la materia hídrica. Así, mientras por un lado se amplia la competencia estatal, por otro, el criterio de cuenca intro-

Page 26

ducido por la Ley de Aguas, afecta de forma secundaria a la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma; toda vez que ésta sólo es posible sobre la cuenca intracomunitaria –cuencas que físicamente suelen ser reducidas y de escasos recursos, cuando no deficitarias–, con el cambio de curso a cuenca es prácticamente imposible la existencia de ríos intracomunitarios, lo que provoca que, aunque en el territorio de la Comunidad se dieran abundantes recur-sos hídricos, la competencia...

Para continuar leyendo

Solicita tu prueba

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR