STS, 30 de Octubre de 2006

En el proceso contencioso-administrativo número 331/2003, la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia de fecha 28 de enero de 2004, cuyo fallo dice literalmente: «

FALLAMOS: En atención a lo expuesto, la Sala ha decidido:

DESESTIMAR el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador D. LUIS FERNANDO ÁLVAREZ WIESE en nombre y representación de UNIÓN FENOSA GENERACIÓN, S.A. contra Orden del Ministerio de Economía de 16 de Abril de 2003, por ser la misma ajustada a derecho.

No haber lugar a la imposición de una especial condena en costas.».

Contra la referida sentencia preparó la representación procesal de UNIÓN FENOSA GENERACIÓN, S.A. recurso de casación, que la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional tuvo por preparado mediante providencia de fecha 26 de febrero de 2004 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación del recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 8 de marzo de 2004, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, concluyó con el siguiente SUPLICO: «que teniendo por presentado este escrito de interposición del RECURSO DE CASACIÓN, con su copia, en tiempo y forma, se digne admitirlo, darle tramitación que corresponda y dicte sentencia por la que ANULE y CASE la sentencia dictada por la Sección 6ª de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo de la Audiencia Nacional de 28 de enero de 2004 y dicte una nueva en la que fije una sanción proporcional atendiendo las circunstancias del hecho y, por tanto, inferior a la fijada en la Orden de 16 de abril de 2003 del Ministerio de Economía.».

La Sala, por providencia de fecha 20 de enero de 2006, admitió el recurso de casación.

Por providencia de la Sala de fecha 16 de marzo de 2006 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO) a fin de que, en el plazo de treinta días, pudiera oponerse al recurso, lo que efectuó en escrito presentado el día 4 de abril de 2006, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y concluyó con el siguiente SUPLICO: «Que, teniendo por presentado este escrito con sus copias, se sirva admitirlo, tener por formalizado a nombre del Estado escrito de oposición al presente recurso ordinario de casación interpuesto contra la Sentencia de 28 de enero de 2004, dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (autos 331/03 ); seguir el procedimiento por sus trámites y, en su día, dictar sentencia por la que se desestime el recurso, confirmando la sentencia recurrida en cuanto declara conforme a Derecho el acto administrativo impugnado; todo ello con expresa imposición de las costas causadas a la parte recurrente.».

Por providencia de fecha 9 de junio de 2006, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr.

D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 25 de octubre de 2006, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, Magistrado de Sala

Sobre el objeto del recurso de casación.

Constituye el objeto de este recurso de casación la sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 28 de enero de 2004, que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Compañía UNIÓN FENOSA GENERACIÓN, S.A. contra la Orden del Ministro de Economía de 16 de octubre de 2003, que le impone una sanción de multa por importe de trescientos mil euros (300.000 #), por la comisión de la infracción tipificada en el artículo 91 b) 1 de la Ley 25/1964, de 29 de abril, sobre energía nuclear, modificado por la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico.

Sobre la fundamentación de la sentencia recurrida.

En aras de una adecuada comprensión del debate casacional y con el objeto de delimitar el «thema decidendi», procede transcribir las consideraciones jurídicas de la Sala de instancia en el extremo que concierne a la desestimación de la alegación formulada en el proceso de instancia fundada en que la resolución ministerial impugnada ha realizado una incorrecta aplicación del principio de proporcionalidad infringiendo el artículo 92 de la Ley 25/1964, de 29 de abril, sobre energía nuclear, tras su redacción debida a la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, al no tener en cuenta las circunstancias concurrentes para la calificación de la infracción como infracción leve a tenor del artículo 91.a c) de la citada Ley sobre energía nuclear, según se refiere en el fundamento jurídico quinto:

En relación a la falta de proporcionalidad alegada, la Orden impugnada valora las circunstancias previstas en ese Art. 92, para imponer la sanción de 300.000 euros, la mitad de la que pueden corresponder a la infracción grave como la cometida (Art. 91.1.b) y 93 de la Ley modificada).

Debe señalarse en primer lugar asumiéndose la argumentación del acto impugnado que del informe del CSN se deduce que los hechos revisten importancia para la seguridad, por lo que debe calificarse la falta como grave, ya que las faltas leves, como se indica en el Art. 91.c. de la Ley 25/1964, se establecen para sucesos de escasa trascendencia o meramente formales, lo cual no puede considerarse en este caso pues como señala el Informe " ...el titular no tenía garantías de que, en caso de producirse un accidente de pérdida de refrigerante o una rotura en la línea de vapor principal, los dos sistemas de seguridad mencionados pudieran cumplir las funciones de seguridad siguientes: refrigerar la contención, enfriar, recircular la máxima cantidad de mezcla de aire-vapor y evitar altas concentraciones de hidrógeno en la cúpula".

Junto con este aspecto de capital importancia sobre el riesgo para la seguridad, la multa impuesta, se determina, apreciando de forma positiva, la inexistencia de daño o deterioro concreto causado a personas o cosas, la ausencia de fraude o connivencia, la adopción de las medidas oportunas y la falta de reincidencia. Pero tampoco puede obviarse para cuantificar aquélla que sin duda alguna ha primado el beneficio económico frente al cumplimiento de los documentos oficiales de explotación, así como el descubrimiento de las deficiencias, no por la Central, sino por el Inspector residente.

Debe por todo ello considerarse perfectamente ponderada y ajustada a las circunstancias concurrentes la sanción impuesta.

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Sobre le planteamiento del recurso de casación.

El recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Compañía UNIÓN FENOSA GENERACIÓN, S.A. se articula en la exposición de un único motivo, que se funda implícitamente al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, y que imputa a la Sala de instancia la infracción del artículo 92 de la Ley 25/1964, de 29 de abril, sobre energía nuclear, modificado por la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico. En desarrollo de esta queja casacional, se aduce que el Tribunal a quo no ha realizado "una interpretación ajustada al principio de proporcionalidad", que "ha de observarse de forma plena en materia sancionadora", al confirmar la validez jurídica de la sanción impuesta, porque tuvo que tomar en consideración "la inexistencia de circunstancias negativas" y la concurrencia de circunstancias positivas.

La comisión de la infracción por la Entidad recurrente -se advierte- no ha producido peligro para la vida y la salud de las personas, la seguridad de las cosas y el medio ambiente, ni ha existido daño o deterioro a personas o cosas, ni ha primado en la conducta infractora la obtención de beneficio frente al cumplimiento de las Especificaciones Técnicas de explotación, ni hubo incumplimiento de advertencias o requerimientos previos, ni puede calificarse de negligente el comportamiento de los responsables de la Central, al haber adoptadolas medidas correctoras oportunas, ni se observa fraude o connivencia en la ejecución de la infracción y no se considera que concurra reincidencia.

Sobre la improsperabilidad del recurso de casación.

El recurso de casación, que se articula en la exposición de un único motivo, que denuncia que la Sala de instancia ha infringido el principio de proporcionalidad, en la proyección argumental centrada en que la Administración en la imposición de la sanción no ha tomado en consideración las circunstancias concurrentes que, conforme al artículo 92 de la Ley 25/1964, de 29 de abril, sobre energía nuclear, determinan la calificación de la conducta como infracción leve, debe ser desestimado.

El motivo de casación debe rechazarse, en primer término, por razones formales, al evidenciarse que en su formulación la Compañía recurrente se limita a reiterar las alegaciones vertidas en el escrito de demanda presentado en el proceso de instancia, como denuncia el Abogado del Estado en su escrito de oposición, eludiendo deberes procesales derivados de la naturaleza extraordinaria del recurso de casación.

A estos efectos, resulta oportuno recordar la consolidada doctrina jurisprudencial de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, que concretiza los presupuestos de procedibilidad exigidos por el legislador en el artículo 92 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contenciosoadministrativa, que deben cumplimentar en el escrito de interposición en la fundamentación de los motivos, y cuyo objeto es preservar la naturaleza extraordinaria del recurso de casación, y que responden al siguiente fundamento, según se declara en la sentencia de esta Sala de 11 de noviembre de 2004 (RC 6211/2001 ):

La exigencia de formular de manera fundada y precisa en el escrito de interposición del recurso de casación la pretensión casacional revocatoria de la sentencia de la Sala de instancia recurrida descansa en la necesidad de que las partes observen y cumplimenten con rigor jurídico determinados deberes procesales que se justifican en la adecuada ordenación del debate procesal casacional, lo que promueve la carga de exponer una crítica razonada de lo argumentado por la sentencia, porque no se puede obviar, como se observa en la sentencia de la Sala del Tribunal Supremo de 14 de diciembre de 2000 (RC 7410/1995 ) que el recurso de casación se dirige contra la sentencia impugnada y no contra el acto recurrido, que delimita el objeto del proceso de instancia.

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Y, el motivo de casación, también debe desestimarse por motivos de fondo, al apreciarse que la Sala de instancia ha realizado, en este supuesto, una aplicación razonable del principio de legalidad de las infracciones y sanciones administrativas, que garantiza el artículo 25 de la Constitución, al rechazar la pretensión de que la conducta infractora se califique de infracción leve.

El Tribunal sentenciador, confirmando la calificación de la infracción establecida en la Orden del Ministro de Economía de 16 de abril de 2003, considera los hechos imputados subsumibles en la infracción grave tipificada en el artículo 91.b) 1 de la Ley 25/1964, de 29 de abril, sobre energía nuclear, en la redacción debida a la Disposición Adicional Quinta de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, que define como infracción grave "el incumplimiento de los preceptos legales o reglamentarios aplicables o de los términos y condiciones de las autorizaciones o documentos oficiales de explotación, cuando no constituya falta muy grave, salvo los de escasa transcendencia", que se tipifican como infracción leve en el artículo 91.c) de la citada Ley.

Los hechos que la sentencia considera acreditados, concernientes al incumplimiento de la Especificación Técnica de Funcionamiento 3.0 .3 de la Central Nuclear José Cabrera, que se encuadran en la infracción grave contemplada en el referido artículo 91.b) 1 de la Ley sobre energía nuclear, no permiten incardinar dicha conducta en la falta leve de haber cometido "simples irregularidades o cualquier incumplimiento meramente formal de los preceptos legales o reglamentarios cuando, asimismo, tengan escasa relevancia". En efecto, en el fundamento jurídico primero de la sentencia se declaran los hechos imputables a los responsables de la Central Nuclear que motivan la imposición de la sanción, que revelan la trascendencia de la conducta imputada de no iniciar la secuencia de llevar la planta a parada, al estar inoperables las unidades de recuperación de la contención y el sistema de aspersión de la cúpula, por suponer un riesgo grave y concreto a la seguridad de la Central:

Se interpone Recurso contencioso administrativo contra Orden del Ministerio de Economía de 16 de Abril de 2003, en las que se impone a la recurrente, como explotador responsable de la Central Nuclear José Cabrera, una sanción pecuniaria de 300.000 euros en concreto por:

"Incumplimiento de la Especificación Técnica de Funcionamiento nº 3.0.3, de la central, ya que el titular debía haber declarado inoperables, los día 8 de Enero y 16 de Enero de 2002, no sólo el sistema de aspersión de la cúpula sino también las unidades de refrigeración de la contención, lo que lleva a la aplicación de la ETF 3.0.3, que fue incumplida. Este incumplimiento se tipifica como falta grave según el Art. 91.b.1. de la Ley 25/1964, sobre Energía Nuclear, que contempla como tal "El incumplimiento de los preceptos legales o reglamentarios aplicables o de los términos y condiciones de las autorizaciones o documentos oficiales de explotación, cuando no constituya falta muy grave, salvo los de escasa trascendencia".

Los hechos que motivaron el expediente sancionador en esencia consistieron en que el 3 de Enero de 2002 la Inspección Residente del CSN en la Central nuclear observó un descenso de presión en la descarga de las bombas del sistema de agua de servicios esenciales, poniendo de manifiesto a los responsables de la misma, que dicha bajada de presión podía hacer que los resultados de la prueba del sistema de aspersión de la cúpula no fueran representativos. El 8 de Enero se procedió a efectuar las mediciones nuevamente, comprobándose que el caudal del "sistema de aspersión de la cúpula del recinto de contención" no alcanzaba el valor requerido por el requisito de vigilancia, por lo que el titular declaró inoperable dicho sistema. Igualmente, la Inspección Residente observó que el caudal a cada uno de los enfriadores de las unidades de ventilación del recinto de contención era inferior a los 15 litros por segundo (1/seg) indicados en la ETF, e informó de ello al titular, que no declaró inoperable las unidades de enfriamiento basándose en la literalidad del texto del requisito de vigilancia.

Después de unos días de operaciones y análisis técnicos, durante los cuales se declaró operable el sistema de aspersión, se volvió a declarar inoperable el día 16 de Enero, debido a la imposibilidad de alcanzar el caudal requerido de aspersión de la cúpula. El titular solicitó una exención al límite de 3.800 1/ seg., proponiendo un nuevo límite de 3.100 1/seg.. El 19 de Enero el CSN informó favorablemente la solicitud de exención, declarándose ese mismo día operable el citado sistema.

El 6 de Febrero, el titular comunicó que el caudal a las unidades de enfriamiento de la contención estaba por debajo de los 15 1/seg. requeridos por las Especificaciones Técnicas y que dicho caudal era inferior al determinado en las bases de diseño del sistema, de 15'7 1/seg., por lo que se declaró este sistema inoperable. Posteriormente solicitó una exención al límite del caudal, pasando a ser de 13'5 1/seg., lo cual fue apreciado favorablemente por el CSN el día 9 de Febrero.

En la Incoación del expediente se consideraba que de acuerdo con las evidencias de las medidas de caudal de las unidades de refrigeración de la contención, el titular debía haber declarado inoperables, los días 8 y 16 de Enero de 2002, no sólo el sistema de aspersión de la cúpula sino también las unidades de refrigeración de la contención, y se entendía que se habría cometido una falta grave por incumplimiento de la Especificación Técnica de Funcionamiento 3.0.3, al no llevar la planta a la parada en las fecha citadas por estar inoperables las unidades de enfriamiento de la contención y el sistema de aspersión de la cúpula. La Orden Ministerial hoy impugnada considera cometida la falta grave antes señalada.

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El planteamiento que subyace en la exposición de este motivo de casación, en que la parte recurrente pretende implícitamente una minoración de la sanción impuesta por la falta de concurrencia de circunstancias calificadoras de la conducta imputada, a las que alude el artículo 92 de la Ley sobre energía nuclear, que debió fundarse por infracción del artículo 93 de la mencionada Ley, que prescribe que las cuantías sobre las sanciones se graduarán atendiendo a los criterios de proporcionalidad y a las circunstancias especificadas en el artículo anterior, no puede ser acogido, porque la Sala de instancia ha confirmado la cuantía de la sanción impuesta de 300.000 euros, que se estima proporcionada, atendido a que la cuantía de la multa se ha impuesto en el límite medio, en relación con la transcendencia que para la seguridad ha supuesto la comisión de la infracción, al no tener garantía el explotador de la Central, de que en caso de producirse un accidente los sistemas de seguridad pudieran cumplir su función precautoria, el beneficio económico derivado de no paralizar el funcionamiento de la Central, y al hecho de que no fue advertido el incumplimiento por los responsables de la Central.

Debe concluirse, que la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional ha respetado las directrices jurisprudenciales sobre el principio de proporcionalidad expresadas en la sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo de 24 de mayo de 2004 (RC 7600/2000 ):

Pues, en efecto, el principio de proporcionalidad, en su vertiente aplicativa ha servido en la jurisprudencia como un importante mecanismo de control por parte de los Tribunales del ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración, cuando la norma establece para una infracción varias sanciones posibles o señala un margen cuantitativo para la fijación de la sanción pecuniaria; y, así, se viene insistiendo en que el mencionado principio de proporcionalidad o de la individualización de la sanción para adaptarla a la gravedad del hecho, hacen de la determinación de la sanción una actividad reglada y, desde luego, resulta posible en sede jurisdiccional no sólo la confirmación o eliminación de la sanción impuesta sino su modificación o reducción.

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Y debe, asimismo, referirse que el Tribunal de instancia ha respetado el principio de culpabilidad al calificar la conducta infractora y declarar a la Compañía UNIÓN FENOSA GENERACIÓN, S.A. autora del ilícito tipificado en el artículo 91 b) 1 de la Ley 25/1964, de 29 de abril, sobre energía nuclear, porque este principio, que se garantiza en el artículo 25 de la Constitución como principio estructural básico del Derecho Penal y del Derecho Administrativo Sancionador, según refiere el Tribunal Constitucional en la sentencia 150/1991, de 4 de julio (CI 1407/1989 ), que limita el ejercicio del ius punendi del Estado, exige que la imposición de la sanción se sustente en la exigencia del elemento subjetivo de culpa para garantizar el principio de responsabilidad y el derecho a un procedimiento sancionador con todas las garantías (STC 129/2003, de 20 de junio; RA 3081/2000 ), ya que en este supuesto ha quedado debidamente constatada su concurrencia, al no poder deducir que la empresa sancionada ignorase las consecuencias de riesgo a la seguridad que habrían de seguirse del incumplimiento de la Especificación Técnica de Funcionamiento 3.0.3, y porque la posterior apreciación favorable del Consejo de Seguridad Nuclear a las exenciones de las especificaciones del sistema de aspersión de la cúpula ha sido tenida en cuenta en la graduación de la sanción impuesta.

En consecuencia, al rechazarse el motivo de casación formulado, procede declarar no haber lugar al recurso de casación formulado por la representación procesal de la Entidad Mercantil UNIÓN FENOSA GENERACIÓN, S.A., contra la sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 28 de enero de 2004, dictada en el recurso contencioso-administrativo 331/2003.

Sobre las costas procesales.

De conformidad con el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso- administrativa, procede imponer las costas procesales causadas en el presente recurso a la parte recurrente.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

Que no ha lugar al recurso de casación formulado por la representación procesal de la Entidad Mercantil UNIÓN FENOSA GENERACIÓN, S.A., contra la sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 28 de enero de 2004, dictada en el recurso contencioso-administrativo 331/2003.

Efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación a la parte recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Manuel Campos SánchezBordona.- Eduardo Espín Templado.- José Manuel Bandrés Sánchez- Cruzat.- Rubricados. PUBLICACIÓN.-Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr.

D. JOSÉ MANUEL BANDRÉS SÁNCHEZ- CRUZAT, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.- Alfonso Llamas Soubrier.- Firmado.