Notas a sentencias del TC
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Extranjería. Sanción de expulsión del territorio nacional, en lugar de la sanción de multa. Lesión del derecho de defensa en el procedimiento administrativo sancionador, al no dar traslado de la propuesta de resolución que incorporaba nuevos hechos relevantes.
En el caso que resuelve esta sentencia, la Delegación del Gobierno en Madrid impuso a una persona de nacionalidad ecuatoriana la sanción de expulsión del territorio nacional y prohibición de entrada durante diez años, por la comisión de una infracción grave -encontrarse irregularmente en España- prevista en el art. 53 a) de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, en la redacción dada al precepto por la Ley Orgánica 14/2003, de 20 de noviembre.
Dado que el mismo hecho está sancionado, igualmente, con multa, el demandante sostenía en vía judicial que la decisión de imponer la sanción de expulsión (art. 57.1 LOEX) se ha adoptado con vulneración de su derecho a la defensa (art. 24.2 CE), pues no se le notificó la propuesta de resolución del expediente, pese a que en ella se introdujeron hechos nuevos relevantes para sustentar la sanción de expulsión; también el derecho a la presunción de inocencia (art. 24.2 CE), por no estar acreditado que hubiese mantenido un comportamiento antisocial en España; igualmente, el derecho a la intimidad familiar (art. 18.1 CE), en la medida en que no se ha valorado su situación de arraigo familiar en España; y, por último, el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), dada la carencia de adecuada motivación de la opción por la sanción de expulsión, en lugar de la multa.
Como cuestión previa, resuelve la sentencia el alcance de la carga procesal que se les impone a los recurrentes de amparo tras la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo, por el art. 49.1 in fine LOTC de alegar y acre-ditar que el contenido del recurso justifica una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal en razón de su especial trascendencia constitucional. En el caso concreto, se considera que el recurrente cumplió con dicha carga, y que lo hizo aludiendo a la necesidad de unificar los criterios de los Tribunales Superiores de Justicia, pues tras la entrada en vigor de la Ley Orgánica 19/2003 de 23 de diciembre, el Tribunal Supremo ha dejado de conocer de la mate-ria de que dimana este recurso; a la necesidad de que este Tribunal Constitucional establezca jurisprudencia acerca del art. 18.1 Ce con relación al art. 8.1 del convenio europeo para la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, en materia de extranjería; y, también, a la necesidad de corregir el apartamiento en que incurren, a su juicio, las resoluciones impugnadas respecto de la doctrina de este tribunal constitucional en diversos aspectos. Según el tc, estos elementos, supone, al margen de lo que se pueda considerar en cuanto al fondo, entiende que es "suficiente a los efectos, de alcance instrumental, de proporcionar al tribunal elementos de juicio para decidir sobre la admisibilidad de la demanda".
Entrando en el fondo del asunto, el TC pasa a analizar la lesión del derecho de defensa en el seno del procedimiento administrativo y que encaja en el art. 24.2 Ce, cuya estimación supondría, dado su carácter procesal, la retroacción de las actuaciones (sstc 96/2000, de 10 de abril, fj 1; 229/2003, de 18 de diciembre, fj 2; 41/2005, de 28 de febrero, fj 6; 54/2006, de 27 de febrero, fj 4; y 316/2006, de 15 de noviembre, fj 2, por todas).
La aplicabilidad de las garantías procesales del art. 24 CE son aplicables a los procedimientos administrativos sancionadores según la doctrina del TC fijada ya en su STC 18/1981, de 8 de junio, "en cuanto
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derecho del interesado a ser informado de la acusación formulada contra él, reconocido en el art. 24.2 CE" (SSTC 29/1989, de 6 de febrero, FJ 6; 145/1993, de 26 de abril, FJ 3; 160/1994, de 23 de mayo, FJ 3; y 14/1999, de 22 de febrero, FJ 3). Esta conclusión tiene matices -STC 98/1989, de 1 de junio (FJ 7)- pues no se considera que disminuyan la posibilidades de defensa si la propuesta de resolución "reproduce el contenido del acuerdo de incoación, o en su caso del pliego de cargos, en sus elementos esenciales: relato de los hechos, calificación jurídica de los mismos e individualización de la sanción cuya imposición se sugería. Si el expedientado tuvo oportunidad de alegar respecto de ese contenido, no es posible apreciar que la ausencia de traslado de la propuesta de resolución con la que concluyó la instrucción del expediente mermara su derecho de defensa ni le causara indefensión material alguna (SSTC 145/1993, de 26 de abril FJ 3; y 117/2002, de 20 de mayo, FJ 5)".
Dado que en el caso concreto en la propuesta de resolución formulada por el instructor del expediente incorporó deter-minados datos fácticos que no figuraban en el acuerdo de incoación, como eran los relativos a que había sido detenido en tres ocasiones en aplicación de la legislación sobre extranjería, incoándose otros tantos expedientes de expulsión, posteriormente archivados; que no acreditaba tener relación laboral u oferta de empleo, ni vínculos significativos con la sociedad española; y, sobre todo, se destacaba que tenía antecedentes policiales por abuso sexual; asimismo, se hacía constar la apertura de unas diligencias previas por delito de malos tratos en el ámbito familiar y la adopción de una orden judicial de alejamiento respecto de su esposa. Estos elementos tuvieron una influencia decisiva en la resolución del caso, puesto que sirvieron para sustentar la imposición de la sanción de expulsión, en lugar de la de multa.
Para el TC, estos nuevos hechos, aunque sólo hubieran sido relevantes para elegir una modalidad de las sanciones posibles, determinan que se hubiera materializado la lesión del derecho de defensa. "Esos hechos que son manifestación de la potestad punitiva del Estado, con las matizaciones que resulten de su propia naturaleza (por todas, STC 17/2009, de 26 de enero, FJ 2), incluyendo en esas garantías el derecho a la defensa, que proscribe cualquier indefensión". Las implicaciones del derecho de defensa presuponen unas garantías concretas que enumera la doctrina del TC, aludiendo, en primer lugar, al emplazamiento en el procedimiento "tomando conocimiento de la incoación del procedimiento, pues sólo así podrá disfrutar de una efectiva posibilidad de defensa frente a la infracción que se le imputa". En segundo lugar, se alude a la capacidad de alegar en el curso del mismo lo que a su derecho convenga, así como de aportar y proponer las pruebas que estime pertinentes".
De forma cualificada analiza el alcance de la propuesta de resolución que formule el instructor, cuya relevancia viene dada, según dice la Sentencia en que "si es inculpatoria, cumple la destacada función de constituir la imputación, para lo cual en esa propuesta se fijarán de forma motivada los hechos, especificándose los que se consideren probados y su exacta calificación jurídica, se determinará la infracción que, en su caso, aquéllos constituyan y la persona o personas que resulten responsables, especificándose la sanción que propone que se imponga y las medidas provisionales que se hubieran adoptado, en su caso" (art. 18 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora). Como requisitos internos que debe reunir la acusación se encuentran "por una parte la inalterabilidad o identidad de los hechos que se le imputan" y, por otra, "la calificación de la falta y sus consecuencias punitivas" (STC 160/1994, de 23 de mayo, FJ 3).
El conocimiento de la propuesta de resolución era lo que se discutía en el caso. Según la doctrina constitucional, "la falta de comunicación de la propuesta de resolución del expediente constituye sin duda una violación del derecho constitucional del expedientado a su defensa en el seno del procedimiento administrativo sancionador e, incluso, más en concreto... Del
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nuevos incorporados a la propuesta de resolución, que no fue notificada, no implicaban una nueva calificación jurídica ni tampoco la imposición de una sanción distinta de la anunciada, pero sí eran...
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