STS, 31 de Octubre de 2006
| Ponente | EDUARDO ESPIN TEMPLADO |
| ECLI | ES:TS:2006:7117 |
| Número de Recurso | 64/2005 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 31 de Octubre de 2006 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a treinta y uno de Octubre de dos mil seis.
VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituída en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso contencioso-administrativo número 2/64/2.005, interpuesto por Dª María Luisa, representada por el Procurador D. Saturnino Estévez Rodríguez, contra la resolución del Consejo de Ministros de 8 de febrero de 2.002, por la que se declara la inadmisión a trámite de la solicitud de revisión de oficio de una resolución del Ministerio de Fomento de 17 de abril de 1.997.
Es parte demandada la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el Sr. Abogado del Estado.
En fecha 8 de mayo de 2.002 la representación procesal de la demandante interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid recurso contenciosoadministrativo contra la resolución adoptada por el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro de Fomento, de 8 de febrero de 2.002. Esta resolución declara la inadmisión a trámite de la solicitud de revisión de oficio que realizó la demandante respecto de la resolución del Ministro de Fomento de 17 de abril de 1.997, que desestimaba el recurso ordinario interpuesto por la misma contra la resolución del Director General de Carreteras de 10 de mayo de 1.995, la cual resolvía el expediente sancionador 324/94 iniciado por la Unidad de Carreteras de Pontevedra; la resolución imponía una multa de 500.000 pesetas a Dª María Luisa por construir un cierre en zona de dominio público de la carretera CN-550 de La Coruña a Tuy, frente al punto kilométrico 85,450, margen izquierda, término municipal de Fuentecesures, con infracción del artículo 21.3 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras.
Turnado a la Sección Octava de dicha Sala, y previa audiencia de las partes y del Ministerio Fiscal, por la misma se elevaron las actuaciones del recurso 740/2.002 al Tribunal Supremo, junto con una exposición razonada, por entender que podría corresponder a su Sala de lo Contencioso- Administrativo el conocimiento del recurso. Recibidas las actuaciones y tras la tramitación correspondiente se dictó Auto por la Sección Primera de esta Sala de fecha 21 de enero de 2.005 resolviendo la cuestión de competencia 61/2.002, en el que se declara la competencia de esta Sala para conocer del recurso contencioso-administrativo interpuesto inicialmente ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid y se ordena la remisión del mismo a esta Sección Tercera.
Admitido a trámite el recurso por providencia de fecha 16 de febrero de 2.005, y recibido el expediente administrativo previamente reclamado, se entregó el mismo a la parte actora para que formulara la correspondiente demanda, lo que verificó mediante escrito en el que, previa alegación de las argumentaciones que consideraba oportunas, suplicaba que se dicte sentencia por la que, con estimación de la demanda, acuerde revocar la resolución administrativo objeto de la misma, declarando procedente la revisión de oficio por causa de nulidad de la Orden Ministerial de 17 de Abril de 1.997 dictada por el Ministerio de Fomento y, por ende, la nulidad radical de la misma por incompetencia manifiesta del órgano que la ha dictado, con imposición de costas a la Administración demandada. Mediante los correspondientes otrosíes manifestaba que la cuantía debía fijarse en la cantidad de 3.005,06 euros, y solicitaba que se tuvieran por reproducida como prueba documental el documento obrante al folio 57 del expediente administrativo, así como que se acuerde la práctica del trámite de conclusiones.
De dicha demanda se dio traslado a la Administración, presentando el Sr. Abogado del Estado escrito contestándola, en el que suplicaba que se dicte sentencia que desestime íntegramente la demanda, imponiéndole a la actora las costas del proceso.
En auto de 23 de septiembre de 2.005 se fijó la cuantía del recurso en 3.005,06 euros y se acordó el recibimiento a prueba del mismo, formándose con el escrito de proposición de prueba presentado por la actora el correspondiente ramo, procediéndose a la práctica de las admitidas.
Finalizada la fase probatoria se concedió a las partes plazo por el orden establecido en la Ley jurisdiccional para formular conclusiones, que evacuaron, declarándose a continuación conclusas las actuaciones por resolución de fecha 16 de febrero de 2.006.
Por providencia de fecha 9 de junio de 2.006 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 17 de octubre de 2.006, en que han tenido lugar dichos actos.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espín Templado,
Objeto y planteamiento del recurso.
Doña María Luisa interpone el presente recurso contencioso administrativo contra la Resolución del Consejo de Ministros de 8 de febrero de 2.002, por la que se inadmite la solicitud de revisión de oficio formulada contra la Orden Ministerial de 17 de abril de 1.997. En esta Orden Ministerial se desestimaba el recurso ordinario entablado contra la resolución del Director General de Carreteras de 10 de mayo de 1.995, relativa a una sanción por realizar obras sin autorización en el punto kilométrico 85,450 de la CN-550.
Entiende la parte actora que procede el recurso de revisión porque la resolución sancionadora de la que trae causa el asunto se dictó por un órgano manifiestamente incompetente, puesto que el lugar en el que se construyó el cierre es suelo urbano sobre el que resultaba competente el Ayuntamiento, mientras que la sanción fue impuesta por el Director General de Carreteras.
Sobre la incompetencia del órgano sancionador alegada en la solicitud de revisión de oficio.
Constituye el fundamento de este recurso la solicitud que la parte actora formula de que se proceda a la revisión de oficio de la Orden Ministerial de 17 de abril de 1.997, por la que se desestimaba un recurso ordinario contra la sanción impuesta por un cierre efectuado sin autorización en un tramo urbano de una carretera estatal, tal como se ha indicado en el fundamento anterior y, con mayor detalle, en los antecedentes. La cuestión de fondo en disputa es si el órgano sancionador, que fue el Director General de Carreteras, resultaba o no competente para imponer la referida sanción, al estar dicho cierre en un tramo urbano de la carretera. Esa supuesta incompetencia fue alegada en el recurso ordinario desestimado por la Orden Ministerial citada, frente a la que la actora formuló su solicitud de revisión de oficio por entender que concurría la causa de nulidad de pleno derecho de incompetencia manifiesta del órgano sancionador. Como es sabido, las causas de nulidad de pleno derecho están contempladas en el artículo 62.1.b) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (Ley 30/1992, de 26 de noviembre ), y son las que pueden dar lugar a la referida revisión de oficio según el artículo 102.1 de la citada Ley 30/1992.
Es claro, por tanto, que para resolver la inadmisión acordada por el Consejo de Ministros de dicha solicitud de revisión de oficio debemos examinar en forma liminar la referida cuestión de la alegada incompetencia del Director General de Carreteras para imponer la sanción en cuestión, al objeto de verificar si la misma concurría de manera manifiesta. De tal forma que si entendiésemos que dicha incompetencia resultaba efectivamente manifiesta habríamos de estimar el recurso ahora deducido, pues en tal caso hubiera resultado obligado proceder a la revisión de oficio de la Orden Ministerial que rechazó tal incompetencia. Ahora bien, conviene insistir en que no se trata aquí tanto de examinar sin más la cuestión de fondo debatida en vía administrativa de si la competencia para sancionar una infracción de cerramiento sin autorización correspondía al Ayuntamiento o al Director General de Carreteras, sino de decidir si la incompetencia que se le achaca a este último órgano era manifiesta, pues sólo entonces hubiera resultado inexcusable proceder a la revisión de oficio de la Orden Ministerial de 17 de abril de 1.997 que desestimó el recurso ordinario contra la sanción. En cuanto a la competencia en discusión encontramos, por un lado, que la recurrente sostiene la competencia exclusiva del Municipio para ejercer la competencia sancionadora por infracciones cometidas en los tramos urbanos de las carreteras, al amparo de lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley de Carreteras (y 125 del Reglamento ), en cuyo apartado primero se establece que
El otorgamiento de autorizaciones para realizar obras o actividades no ejecutadas por el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, en la zona de dominio público de los tramos urbanos corresponde a los Ayuntamientos, previo informe vinculante de dicho Departamento ministerial, que habrá de versar sobre aspectos relativos a disposiciones de la presente Ley.
y en el apartado 3 se añade
"En las travesías de carretera estatales corresponde a los Ayuntamientos el otorgamiento de toda clase de licencias y autorizaciones sobre los terrenos y edificaciones colindantes o situadas en las zonas de servidumbre o afección."
Análoga regulación establece la normativa autonómica para las carreteras competencia de la Comunidad Autónoma. Y, por último, señala la actora, dicha competencia no empece a las exigencias o limitaciones que los Ayuntamientos tengan para otorgar tales autorizaciones o de los informes, vinculantes o no, que éstos tengan que solicitar al Departamento Ministerial correspondientes.
Sin embargo, frente a dicha interpretación opone la Administración la tesis de que existe una concurrencia de competencias sancionadoras que avala la posibilidad de dictar la resolución sancionadora origen del presente litigio. En este sentido sostiene la resolución recurrida que, sin perjuicio de las competencias municipales, el Ministerio de Fomento conserva la capacidad de velar por la aplicación de la normativa general sobre carreteras. Así afirma que, de acuerdo con lo prevenido en el artículo 34.1 de la Ley de Carreteras, el Director General de Carreteras tiene competencia para sancionar las infracciones graves, entre las que se cuentan las obras, instalaciones o actuaciones no autorizadas en la zona de dominio público de los tramos urbanos (artículo 31.3 de la Ley). Señala igualmente que, de acuerdo con lo establecido en el ya citado artículo 39.1 de la referida Ley, el Ayuntamiento debe solicitar un informe vinculante para otorgar autorizaciones en dichas zonas, lo que justifica que el Estado conserve la capacidad sancionadora respecto de las infracciones que puedan cometerse en esta materia.
Arguye también el Abogado del Estado que el artículo 36 de la Ley de Carreteras, comprendido en el capítulo IV de la Ley, relativo a las travesías y redes arteriales, establece que los referidos tramos "se regirán por las demás del presente capítulo y por las demás disposiciones contenidas en esta Ley en lo que resulten aplicables", lo que implica la remisión al régimen disciplinario contenido en los artículos 31 y siguientes, en contra de la competencia municipal propugnada.
Sobre la procedencia de la revisión de oficio.
Pues bien, teniendo en cuenta que lo que se dilucida en ese recurso es la admisión a trámite de una solicitud de revisión de oficio de un acto administrativo (la orden que denegó el recurso ordinario entablado contra la sanción impuesta) y que dicha revisión sólo sería procedente en caso de incompetencia manifiesta en razón de la materia o del territorio del órgano que impuso la sanción, se impone la desestimación del recurso. Pues no puede dejar de concluirse que la controversia sobre la competencia sancionadora que se discute es una cuestión en modo alguno evidente o manifiesta pues ambos órganos tienen competencia en materia de carreteras estatales y la cuestión controvertida se circunscribe a la exacta delimitación de las competencias respectivas. O, dicho de otro modo, no resulta en forma alguna manifiesta la incompetencia del órgano estatal que impuso la sanción ni por razón de la materia ni por causa del territorio, por lo que no puede apreciarse ilegalidad alguna en la resolución del Consejo de Ministros que inadmite la petición de revisión de oficio de una resolución administrativa por dicha causa de nulidad.
Ha de tenerse en cuenta, por otra parte, que la solicitud de revisión de oficio es un medio impugnatorio extraordinario, puesto que tal carácter tiene el procedimiento de revisión de oficio, el cual ha de atenerse a reglas precisas como lo son la concurrencia de alguno de los supuestos de nulidad de pleno derecho contemplados en el artículo 62.1.b) de la Ley 30/1992 . Otra cosa sería, como es obvio, un procedimiento impugnatorio judicial ordinario contra la resolución sancionadora de la que trae causa el pleito, impugnación judicial que, como pone de relieve el Abogado del Estado, no se produjo en su momento, y que ha sido sustituida por una vía extraordinaria que no equivale a dicha impugnación ordinaria en vía judicial. Pues mientras que en ella nos veríamos constreñidos a pronunciarnos respecto a quién pertenece la competencia controvertida, en el presente supuesto se trata únicamente de dilucidar si concurre una causa de nulidad de pleno derecho consistente en la incompetencia manifiesta del órgano sancionador en razón de la materia o del territorio, lo que hemos visto que no es el caso.
Conclusión y costas.
En razón de las consideraciones expuestas hemos de desestimar el recurso. En cuanto a las costas, no concurren las circunstancias previstas en el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción para su imposición.
En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,
Que DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dª María Luisa contra la resolución del Consejo de Ministros de 8 de febrero de 2.002, por la que se declara la inadmisión a trámite de la solicitud de revisión de oficio de una resolución del Ministerio de Fomento de 17 de abril de 1.997. No se hace imposición de las costas del recurso.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos .-Fernando Ledesma Bartret.-Óscar González González.- Manuel Campos SánchezBordona.-Eduardo Espín Templado.-José Manuel Bandrés Sánchez- Cruzat.-Firmado.- PUBLICACIÓN.-Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. EDUARDO ESPIN TEMPLADO, estando constituída la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.-Alfonso Llamas Soubrier.-Firmado.-
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