STS, 20 de Diciembre de 2007

En el Boletín Oficial de la Provincia de Zaragoza de 4 de noviembre de 1997 se hizo público el acuerdo del Ayuntamiento Pleno de Zaragoza, adoptado en sesión celebrada el 31 de octubre de 1997, por el que se aprobaba con carácter provisional la modificación de las Ordenanzas Fiscales para regir en 1998. Contra el acuerdo de aprobación provisional FECZA presentó alegaciones.

Por acuerdo adoptado por el Plenario del Ayuntamiento de Zaragoza el 29 de diciembre de 1997 se desestimaron !"las alegaciones presentadas por la representación de la Federación de Empresas de la Construcción de Zaragoza contra acuerdo de aprobación provisional de modificación de las Ordenanzas Fiscales para regir en 1998 expuestas al público en el B.O.P. de 4 de noviembre de 1997".

Contra el acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de Zaragoza el 29 de diciembre de 1997 FECZA promovió recurso contencioso-administrativo ante la Sala de la Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, cuya Sección Segunda resolvió en sentencia de 18 de febrero de 2002, cuya fallo era del siguiente tenor literal: "PRIMERO.- Estimamos en parte el presente recurso contenciosoadministrativo número 242/1998, interpuesto por la Federación de Empresas de la Construcción en cuanto a los siguientes extremos:

1 - En cuanto a la Ordenanza 1 General de Gestión, Recaudación e Inspección, anulando el apartado 8 de su art. 84, que habrá de suprimirse del mismo.

2. - Respecto de la Ordenanza 9, relativa al Impuesto sobre Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, anulando su art. 19 .

3. - En la Ordenanza 13, reguladora de la Tasa por prestación de servicios, anulando en su párrafo séptimo el inciso relativo al "pago de la energía eléctrica de alumbrado público", así como el párrafo catorce en su integridad.

4. - En la misma Ordenanza 13, sustituyendo en sus arts. 11 y 12, para su acomodación a la doctrina legal, los términos "presupuesto de contrata" por los de "presupuesto de ejecución material".

5. - En cuanto a la Ordenanza 18, referente a la Tasa por prestación de servicios de tramitación y redacción de Instrumentos de Ordenación y Gestión Urbanística, anulando íntegramente la misma. 6.- En el Texto Regulador 25, que contiene las Normas comunes a los Textos Reguladores de Precios Públicos por ocupación, utilizaciones privativas y aprovechamientos especiales de la vía pública, anulando igualmente los apartados 2 y 3 de su art. 8, que han de suprimirse del mismo.

Desestimamos el recurso en cuanto a las demás pretensiones de la recurrente.

No hacemos especial pronunciamiento en cuanto a costas procesales".

Contra la citada sentencia el Ayuntamiento de Zaragoza preparó ante el Tribunal "a quo" el presente recurso de casación que, una vez tenido por preparado en providencia de 15 de marzo de 2002, fue interpuesto en plazo ante esta Sala, desarrollándose después, procesalmente, conforme a las prescripciones legales; y, formalizado por la representación procesal de la parte recurrida su oportuno escrito de oposición al recurso, se señaló, por su turno, para votación y fallo, la audiencia del día 18 de diciembre de 2007, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan Gonzalo Martínez Micó, quien expresa el parecer de la Sección.

La sentencia recurrida, en lo que interesa destacar a los efectos de los motivos de casación articulados --que después se especificarán--, decía lo siguiente:

1. ) En referencia a la Ordenanza 13, reguladora de la Tasa por prestación de servicios de otorgamiento de licencias urbanísticas, la Federación de empresas demandante interesa la sustitución en los arts. 11 y 12 de los términos "presupuesto de contrata" por los de "presupuesto de ejecución material", en coherencia con las diversas sentencias del Tribunal Supremo y de Tribunales Superiores que, en relación con el ICIO, han equiparado el "coste real y efectivo" con el referido presupuesto de ejecución material y considerado el fundamento económico del impuesto similar al de la tasa que regula esta Ordenanza, que justificaría que las bases imponibles de ambos fuesen iguales.

   Al respecto el Ayuntamiento demandado, por remisión una vez más a lo informado por su Servicio de Hacienda (folios 71 y 72), viene a justificar la posibilidad de que las bases imponibles del ICIO y de la Tasa que aquí nos ocupa puedan ser diferentes, con base en la sentencia del Tribunal Supremo de 15 de marzo de 1995 .

   Sin embargo, frente a esta sentencia que alega la Administración Municipal demandada, que simplemente se limita a sentar la irrelevancia de la posible discrepancia entre la base imponible estimada en una tasa por licencia de obras, devengada por la realización de unas obras, de la correspondiente al ICIO devengado como consecuencia de esas mismas obras, porque la Ley de Haciendas Locales no define los elementos de la base imponible de la tasa, que las Ordenanzas pueden concretar en términos diferentes del art. 101 de dicha Ley, es doctrina constante expresada en reiteradas sentencias de dicho Alto Tribunal, por todas la de 16 de septiembre de 1997 y 4 de diciembre de 1999, la de que el presupuesto a que ha de atenderse para cuantificar la base imponible es el de "ejecución material de la obra" que conlleva la eliminación en su cálculo de determinados conceptos que esa misma jurisprudencia va desgranando al hilo de los distintos casos enjuiciados, como medio de acomodarlo al coste real y efectivo de las obras que, "a efectos fiscales, no está constituido, como la simple expresión gramatical pudiera hacer suponer, por todos los desembolsos efectuados por los dueños de la obra y que conozcan aquélla como causa de su realización..." (sentencia del Tribunal Supremo de 15 de noviembre de 1997 .

   Así pues, en concordancia con dicha doctrina y por considerarse más acorde con la misma, ha de estimarse la pretensión de la recurrente y sustituir en los referidos arts. 11 y 12 de la Ordenanza 13, la referencia a "presupuesto de contrata" por la expresión "presupuesto de ejecución material". (F. de D. 17º).

2. ) En lo que se refiere en concreto al art. 8, apartados 2 y 3, del Texto Regulador 25 relativo a normas comunes a los Textos Reguladores de Precios Públicos, no resulta concluyente la explicación dada por el Servicio de Hacienda, al que una vez más se remite, como única alegación en contra, el Letrado Municipal, en la medida en que en tales apartados se establece una serie de infracciones y penalizaciones que, en definitiva, resultan ajenas a la finalidad propia del Texto regulador y, como apunta la demandante, encajarían en la facultad de sancionar que recoge el párrafo último del art. 44 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales, para la defensa de su patrimonio y asegurar la adecuada utilización del mismo, la misma que hoy recoge el art. 173. d) de la Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración Local de Aragón, por lo que también en este punto debe estimarse el recurso de la Federación de Empresas demandante, debiendo ser suprimidos del referido art. 8 del Texto Regulador 25 los actuales apartados 2 y 3. (F. de D. 19º ).

Los motivos de casación articulados por el Ayuntamiento de Zaragoza son los siguientes:

1. Al amparo de lo establecido en el art. 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional administrativa, se invoca la infracción del art. 26.1.a y c de la Ley General Tributaria, arts. 6 y 19.4 de la Ley Estatal de Tasas y Precios Públicos y arts. 20.1, 20.4.h y 24.3 y 4 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, en cuanto posibilitan configurar la base imponible de las tasas con parámetros de libertad (dentro del límite de la financiación del servicio prestado) así como de la STC 200/99 y de la jurisprudencia del Tribunal Supremo que con tales preceptos armoniza.

2. Al amparo de lo establecido en el art. 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional administrativa, se invoca la infracción del art. 33 LJCA en relación con el art. 24 de la Constitución, al no haberse dado respuesta a las motivaciones esgrimidas por la defensa de la Administración demandada.

3. Al amparo de lo establecido en el art. 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional administrativa, se invoca la infracción del art. 25.1 de la Constitución española, en cuanto que las garantías derivadas del principio de legalidad que dicho precepto establece, no alcanzan a la necesidad de que todas las descripciones de tipos antijurídicos en Ordenanzas locales deban de copiar o reflejar literalmente iguales descripciones efectuadas previamente en normas con rango material de ley.

4. Al amparo de lo establecido en el art. 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional administrativa, se invoca la infracción del art. 25.1 de la Constitución española, primero en cuanto se efectúa una expulsión de todos los tipos antijurídicos regulados en la Ordenanza sin analizar ni uno sólo de ellos, desconociendo (pues no se establece motivación alguna) si alguno o todos pueden hallar cobertura o habilitación normativa en algún precepto del ordenamiento. Segundo, en cuanto se anulan todas las sanciones pecuniarias establecidas en la Ordenanza por supuesta ausencia de habilitación, cuando ésta existe y se invocó y se expuso en su momento. Y finalmente, en cuanto se opera una expulsión de preceptos que no se hallan vinculados con la predeterminación normativa del tipo o de la sanción y que, además, hallan referente legal en otras normas de superior jerarquía.

5. Al amparo de lo establecido en el art. 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional administrativa, se invoca la infracción del art. 9.3 de la Constitución, art. 2 del Código Civil y por infracción de las facultades que a los entes locales reconoce el art. 41, en relación con el art. 2.1 .g), art. 10 y art. 11, de la Ley 39/88, Reguladora de las Haciendas Locales, para la imposición tributaria de precios públicos y tipificación de infracciones, sanciones y penalizaciones, a través de las Ordenanzas Fiscales municipales; infringiendo la sentencia asimismo lo dispuesto en los arts. 105, 106 y 108 de la Ley 7/85, de 2 de abril, reguladora de las bases del Régimen Local.

Respecto a la procedencia de sustituir en los arts. 11 y 12 de la Ordenanza nº 13 reguladora de la Tasa por prestación de servicios de otorgamiento de licencias urbanísticas el término "presupuesto de contrata" que figura en ellos por el de "presupuesto de ejecución material", pretensión que la Federación actora en la instancia ejercitaba y que la sentencia recurrida ha estimado pertinente, la Corporación recurrente sostiene la libertad de las entidades locales para, dentro de determinados parámetros, establecer la base imponible de las tasas y, en concreto, de la que grava el otorgamiento de licencias urbanísticas, no existiendo ninguna norma que condicione la voluntad municipal a la ahora de establecer como base imponible el presupuesto de contratación. Los conceptos de gastos generales y beneficio industrial se hallan vinculados a los presupuestos de obras, configurando lo que se denomina presupuesto de contratación.

Dos son los criterios que se mantienen a la hora de determinar la base imponible de las tasas por otorgamiento de licencias urbanísticas.

Para la sentencia recurrida la base imponible ha de venir constituida por el presupuesto de ejecución material de la obra. Para el Ayuntamiento recurrente la base imponible en las tasas devengadas para la obtención de licencias urbanísticas ha de venir constituida por el importe del presupuesto de ejecución por contrata, que se forma incrementando el de ejecución material en un porcentaje en concepto de gastos generales de la empresa, gastos financieros, cargas fiscales y tasas de la Administración legalmente establecidas que incidan sobre el costo de las obras y demás derivados de las obligaciones del contrato, y en otro porcentaje como beneficio industrial del contratista.

La tesis que sostiene el Ayuntamiento de Zaragoza en el recurso objeto de análisis no es conforme con el criterio que ha mantenido esta Sala a efectos de determinar la base imponible de la licencia de obras. La jurisprudencia de esta Sala ha establecido que la base imponible en las tasas devengadas para la obtención de licencias urbanísticas ha de limitarse al valor del coste de la obra realizada; el presupuesto a que ha de atenderse para cuantificar la base imponible es el de ejecución material de la obra, en el que no se integran ni los honorarios del Arquitecto y Aparejador que intervienen en su elaboración y ejecución ni el beneficio industrial del contratista o el porcentaje de gastos generales de éste; es decir, la base ha de estar constituida por el importe del presupuesto integrado en el Proyecto de las Obras a que afecta la licencia que se otorga, porque a ellas se contrae exclusivamente la fiscalización urbanística que constituye el servicio prestado, al examinar la adecuación al planeamiento y ordenanzas vigentes, y a su coste real se circunscribe, en su caso, la comprobación de valores que puede realizar el Ayuntamiento exaccionante pero que no pueda extenderse a otros costes adicionales a la ejecución material sin desvirtuar la naturaleza del propio servicio cuya prestación justifica el giro del tributo. (Sentencia 16 de septiembre de 1997, recurso num. 11916/1991 ).

En la sentencia de esta Sección y Sala de 14 de noviembre de 1997 se dice que es improcedente incluir el IVA repercutido al propietario por el constructor, los honorarios de los técnicos facultativos que intervengan en la redacción del proyecto y en la dirección de la obra, los gastos generales y el beneficio industrial del contratista en la base imponible de la liquidación de la Tasa por Licencia de Obras, pues dicha base ha de estar constituida por el importe del presupuesto integrado en el proyecto de las obras a que afecta la Licencia otorgada, porque a ellas (a tales obras) se contrae exclusivamente la fiscalización urbanística que constituye el servicio prestado, al examinar la adecuación de las mismas al planeamiento y Ordenanzas vigentes, y, a mayor abundamiento, a su coste real se circunscribe, en su caso, la comprobación de valores que puede realizar el Ayuntamiento exaccionante, que no puede extenderse a otros costes adicionales a la ejecución material, ya que ello supondría desvirtuar la naturaleza del propio servicio cuya prestación justifica la práctica de la liquidación; y es que, si se adicionara al valor o coste de la obra, por ejemplo, el porcentaje calculado como beneficio industrial del contratista, su gravamen significaría sujetar tanto la riqueza representada por la obra como el volumen de negocios del constructor.

La sentencia de 2 de julio de 2002 (recurso num. 4071/1997 ) reconoce la reiterada doctrina jurisprudencial según la cual no pueden formar parte de la base imponible de las Tasas por Licencia de Obras los honorarios facultativos de Arquitecto y Aparejador, los gastos generales y el beneficio industrial.

Recientemente, la sentencia de esta Sala y Sección de 28 de febrero de 2007 (recurso num. 984/2002 ) ha conocido de un recurso de casación interpuesto por el mismo Ayuntamiento de Zaragoza contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón de 19 de diciembre de 2001, resolviendo la cuestión de ilegalidad nº 646/2001, planteada por el Juzgado de lo ContenciosoAdministrativo nº 2 de Zaragoza con relación a la Ordenanza Fiscal numero 13 del Ayuntamiento de Zaragoza relativa a la tasa por otorgamiento de licencias urbanísticas. Ante un supuesto análogo al aquí planteado, ya le dijo esta Sala al Ayuntamiento de Zaragoza que la base para la cuantificación de las tasas viene determinada por el importe del presupuesto integrado en el proyecto de las obras a que afecta la licencia, pues a ellas se contrae, exclusivamente, la fiscalización urbanística, declarando que deben excluirse los costes adicionales, como las partidas por beneficio industrial del contrato, honorarios de arquitecto y aparejador y porcentaje de gastos generales.

Así pues, para delimitar la base imponible en la tasa ha de referirse al presupuesto de ejecución material y no al de ejecución por contrata, pues lo contrario supondría sujetar a la tasa no ya las obras sino los gastos generales de la empresa y su beneficio industrial.

1. Es verdad que la congruencia procesal obliga, en el orden jurisdiccional contenciosoadministrativo, a juzgar dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de las alegaciones deducidas para fundamentar el recurso y la oposición. Debe, pues, darse la debida correlación entre el fallo y los problemas debatidos en el recurso; es necesario partir de lo solicitado y de los motivos que sirven de fundamento a la pretensión o a la oposición del demandado.

La corporación recurrente, a la vista de la sentencia impugnada, entiende que el argumento utilizado en el Fundamento Decimoséptimo para llegar a la conclusión que se refleja en el fallo de sustituir en los arts. 11 y 13 de la Ordenanza 13 los términos "presupuesto de contrata" por el de presupuesto de ejecución material" resulta insuficiente para considerar cumplimentado el requisito de congruencia en la resolución judicial recurrida. Excluir los conceptos de beneficio industrial y gastos generales del presupuesto de contrata de ejecución de obra es un razonamiento genérico que no explícita el motivo por el que esos dos concretos conceptos --beneficio industrial y gastos generales-- son expulsados del ordenamiento fiscal municipal.

2. Como ha dicho la propia jurisprudencia que invoca la Corporación municipal recurrente, no existe incongruencia en los supuestos en que la sentencia no conteste todos y cada uno de los argumentos de las partes, ya que la exigible congruencia de las sentencias no requiere una exhaustiva argumentación que corra paralela al iter discursivo de las alegaciones de las partes, sino un núcleo de razonamientos suficiente para dar una respuesta razonada a la pretensión que se formula.

En el caso que nos ocupa, la sentencia recurrida, después de sintetizar las posiciones de la Federación de empresas recurrentes y del Ayuntamiento demandado respecto de la sustitución del término "presupuesto de contrata" por el de "presupuesto de ejecución material", fundamenta explícitamente la resolución que va a adoptar en este punto en la "doctrina constante expresada en reiteradas sentencias" de este Tribunal Supremo (con cita, por todas, de las de 16 de septiembre de 1997 y 4 de diciembre de 1999 ) de que "el presupuesto a que ha de atenderse para cuantificar la base imponible es el de la ejecución material de la obra, eliminando aquellos conceptos que no respondan al coste real y efectivo de las obras, que no esta constituido, a efectos fiscales, por todos los desembolsos efectuados por el dueño de la obra.

No se niega, como se ve, la potestad normativa local para diseñar de manera específica la base imponible de la tasa ni se expulsan de la Ordenanza 13 los arts. 11 y 12 ; sólo se acomoda su contenido a lo que es doctrina constante de esta Sala acerca de la base de la tasa por otorgamiento de licencias urbanísticas.

No hay, pues, incongruencia alguna que reprochar a la sentencia recurrida en este punto.

1. La sentencia anula en la Ordenanza 25, reguladora de las Normas Comunes a los Textos Reguladores de Precios Públicos por ocupación, utilizaciones privativas y aprovechamientos especiales de la vía pública, los apartados 2 y 3 de su art. 8 porque en tales apartados se establecen una serie de infracciones y sanciones que resultan ajenas a la finalidad propia del Texto regulador de precios públicos. La sentencia vino a recoger la tesis de la Federación de empresas de la construcción que en la instancia mantuvo que las sanciones que, en base al art. 44 del Reglamento de bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, pueden imponer las Corporaciones Locales para asegurar la adecuada utilización de sus bienes y la defensa de su patrimonio no entran en el ámbito jurídico de un Texto Regulador de un precio público ni es materia que deba regular atendiendo a su propia naturaleza. A lo que el Servicio de Hacienda replicaba que la Federación recurrente pretendía identificar las sanciones que para la defensa de su patrimonio o para la adecuada utilización del mismo puedan imponer las Corporaciones locales con las penalizaciones contenidas en el art. 8 del Texto Regulador, mientras que el Servicio de Hacienda entendía que las infracciones y sanciones previstas en el art. 8 del Texto Regulador vienen a contemplar supuestos de utilización abusiva y continuada del dominio público sin la pertinente autorización preceptiva (por ejemplo, la utilización de un badén y reserva de espacio sin licencia).

2. El Ayuntamiento de Zaragoza proclama la posibilidad de que las entidades locales puedan tipificar ilícitos en las Ordenanzas sin necesidad de reproducir literalmente los establecidos en norma con rango material de ley y que ello ha venido a ser sancionado definitivamente por la sentencia del Tribunal Constitucional 132/2001, de 8 de junio .

   El precepto sobre el cual se planteó inicialmente la cuestión, el art. 8, apartados 2 y 3, de la OF nº 25 de 1998, halla amparo en el art. 41, en relación con el art. 2.1 .g), art. 10 y 11, de la Ley 39/88, Reguladora de las Haciendas Locales, para la imposición tributaria de precios públicos y tipificación de infracciones, sanciones y penalizaciones, a través de las Ordenanzas Fiscales municipales, infringiendo la sentencia asimismo lo dispuesto en los arts. 105, 106 y 108 de la Ley 7/85 de 2 de abril, reguladora de las bases del Régimen Local.

   Si estas leyes están estableciendo la competencia de las entidades locales para dictar la normativa de desarrollo, si está imponiendo el Ayuntamiento a través del instrumento reglamentario idóneo (la Ordenanza Fiscal) un catálogo de conductas rechazables en quien mantiene una relación de especial sujeción como titular de una licencia de uso especial del domino público y su defensa le compete en exclusiva al Ente Local, se comprenderá --concluye el Ayuntamiento de Zaragoza-- que está sentando el referente mínimo al objeto de que las entidades locales puedan diseñar unos tipos tal como se contemplan en los preceptos anulados, apartados 2 y 3 del art. 8 de la OF nº 25 .

3. La materia a que se refiere el presente motivo es la de tipificación de infracciones y sanciones administrativas mediante Ordenanza local. Los apartados 2 y 3 del art. 8 se refieren a las infracciones que puedan cometerse a los mandatos de la Ordenanza misma y a las sanciones a imponer.

   No podemos, dado el ejercicio a que se refiere la Ordenanza en cuestión, dejar de hacer referencia a la sentencia de esta Sala de 29 de septiembre de 2003 (rec. 5167/1998 ), que constituye un auténtico "leading-case" en esta materia y que resolvió un recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Zaragoza contra una Ordenanza reguladora de la ocupación de vías públicas con contenedores. La problemática planteada --decía-- se encuentra regulada en nuestro Derecho tanto por la legislación de aplicación general como por la específica en materia de régimen local. El precepto decisivo es el art. 25.1 de la Constitución a tenor del cual nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento. Alusión ésta a legislación que el Tribunal Constitucional refiere a una norma con rango formal de ley.

   Pero el mandato constitucional ha venido a ser reforzado por la legislación ordinaria. Así, el art. 127.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, dispone que "la potestad sancionadora de las Administraciones públicas, reconocida por la Constitución, se ejercerá cuando haya sido expresamente atribuida con una norma con rango de ley, con aplicación del procedimiento previsto para su ejercicio y de acuerdo con lo establecido en este Titulo". Se recoge, pues, en este artículo la consagración del principio de legalidad en materia sancionadora. Pero además la necesaria tipificación por ley de las infracciones y sanciones se establece en el art. 129 del mismo texto legal, cuyo núm. 1 dispone que "sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento previstas como tales infracciones por una ley". Y en cuanto a las sanciones el núm. 2 del mismo artículo establece que "únicamente por la comisión de infracciones administrativas podrán imponerse sanciones que, en todo caso, estarán limitadas por la ley". La normativa se completa con lo dispuesto en el núm. 4 del mismo precepto, según el cual "las normas definidoras de infracciones y sanciones no serán susceptibles de aplicación analógica". Dado el carácter de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de aplicación a todas las Administraciones públicas por regular el procedimiento administrativo común y dictarse en ejecución del art. 149.1.18 de la Constitución, la normativa hasta ahora citada parece constituir un obstáculo insalvable para que se tipifiquen infracciones y sanciones mediante norma sin rango formal de ley, como sucede en el caso de las Ordenanzas municipales a que se refiere el caso estudiado.

   Por otra parte, el art. 1.1, apartado c), del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, dispone que el Reglamento se aplicará, en defecto total o parcial de procedimientos específicos, por las entidades que integran la Administración local, respecto de aquellas materias en que el Estado tiene competencia normativa plena. El art. 1.2 del mismo Reglamento dispone que se aplicará a los procedimientos sancionadores establecidos por Ordenanzas locales que tipifiquen infracciones y sanciones en lo previsto por tales Ordenanzas y respecto de aquellas materias en que el Estado tiene competencia normativa plena. La Exposición de Motivos del mismo Reglamento hace una referencia expresa a que la norma reglamentaria sigue la doctrina tradicional, pues aunque las Ordenanzas tipifiquen infracciones y sanciones se mantiene el referente básico del principio de legalidad, si bien admitiendo la colaboración del Reglamento con la ley. Es decir, el autor de la norma reglamentaria prevé que se tipifiquen infracciones y sanciones por Ordenanza local, pero exige el citado referente, es decir, la existencia de una norma con rango de ley que regule en términos generales las infracciones y las sanciones.

   No obstante, los preceptos de aplicación general a los que se acaba de hacer referencia deben ser contrastados con las normas que otorgan potestades a los entes locales. Así resulta incuestionable que dichos entes son titulares de las potestades reglamentaria y sancionadora, según se desprende del art. 4.1, apartados a) y f) de la Ley Básica de Régimen Local 7/1985, de 2 de abril. Esta atribución de potestades por el precepto citado fue interpretado desde el primer momento por la doctrina científica como contenido propio de la autonomía municipal, que consagran los arts. 137 y 140 de la Constitución; además, el art. 21.1 de la misma ley, en su apartado n), otorga al Alcalde, como Presidente de la Corporación, atribuciones para sancionar las faltas de desobediencia a su autoridad o por infracción de las Ordenanzas municipales.

   Es indudable por tanto la titularidad de los Ayuntamientos respecto a dichas potestades y a los efectos aquí perseguidos importa tener en cuenta lo que establece el art. 55 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones vigentes sobre Régimen Local. Según dicho artículo "en la esfera de su competencia las entidades locales podrán aprobar Ordenanzas y Reglamentos y los Alcaldes dictar Bandos. En ningún caso contendrán preceptos opuestos a las leyes". Los artículos siguientes del mismo texto legal se refieren a las infracciones y sanciones. Así, el art. 59 del texto refundido, a más de precisarse que las sanciones por infracción de Ordenanzas han de consistir precisamente en multas, contiene una escala de sanciones establecida según la población del Municipio.

   Ello implica que los Ayuntamientos pueden aprobar validamente reglamentos bajo el ropaje formal de Ordenanzas. Obviamente estos reglamentos no pueden contravenir las leyes. Pero la cuestión es qué sucede si las Ordenanzas contienen determinados mandatos que tienen por destinatarios a los habitantes y a las entidades y empresas del municipio, y sin embargo, a tenor de la doctrina de aplicación general, no pueden normar la situación producida si se incumplen las Ordenanzas correspondientes, doctrina ésta que al menos hasta ahora viene formulándose sin tener en cuenta los mandatos de los arts. 55 y 59 del Texto refundido de las disposiciones vigentes sobre régimen local. La situación viene a ser, según la interpretación actual del ordenamiento, que la potestad reglamentaria municipal, a los efectos de garantía en caso de incumplimiento, encuentra el fundamento de su sanción como tal norma jurídica en una disposición emanada del Estado o de una Comunidad Autónoma, que son en nuestro derecho los entes titulares de la potestad de dictar normas con rango de ley. La potestad reglamentaria local estaría por tanto menoscabada o disminuida.

   Por más que ello pueda merecer serios reparos, lo cierto es que así se deduce de la doctrina jurisprudencial vigente y dominante. En este sentido se ha pronunciado de forma reiterada el Tribunal Constitucional y ello desde el comienzo del ejercicio de la jurisdicción que le atribuyen la Constitución y su propia Ley Orgánica. Sin embargo, no parece obligado ni indispensable que hagamos ahora un estudio minucioso de la evolución de la doctrina del Tribunal Constitucional, aunque no puede omitirse destacar que la tendencia que se desprende de dicha evolución es la de relajar o atenuar la exigencia de reserva de ley para la tipificación de infracciones y sanciones. Basta que nos centremos en la sentencia del Tribunal Constitucional de 8 de junio de 2001, dictada en el recurso de amparo 132/2001, en la que por otra parte se hace completa y abundante cita de la jurisprudencia constitucional anterior. En esta sentencia (y en concreto en su fundamento de Derecho Sexto ) se declara que la exigencia de ley para la tipificación de infracciones y sanciones ha de ser flexible en materias donde, por estar presente el interés local, existe un amplio campo para la regulación municipal y siempre que esta regulación la apruebe el Pleno del Ayuntamiento. Ello es buena muestra de las inflexiones de la jurisprudencia constitucional, que no aplica ya tan rígidamente la reserva de ley y que le ha llevado a relajar el criterio en diversas materias. Pero el Tribunal Constitucional continúa declarando que esta flexibilidad no sirve, con todo, para excluir de forma tajante la exigencia de ley. Se sostiene que los municipios no pueden tipificar por completo y según su propio criterio las infracciones y sanciones. Se continúa expresando que la flexibilidad alcanza a que no sea exigible una definición de cada tipo de ilícito y sanción en la ley, pero no permite la inhibición del legislador. La ley ha de fijar los criterios mínimos de antijuridicidad, de modo que establezca criterios que orienten y condicionen la valoración por cada municipio al establecer los tipos de infracción. La misma exigencia se mantiene, en definitiva, respecto a las sanciones. No es ocioso destacar que ninguna alusión se hace a que la escala de multas del art. 59 del Texto refundido de régimen local ya constituye por sí misma una garantía. Es decir, la doctrina del Tribunal Constitucional, declarada en interpretación del art. 25.1 de la Constitución, no rechaza que por Ordenanza municipal pueda efectuarse la última concreción del tipo de las infracciones y sanciones, pero considera ineludible que una norma con rango de ley establezca al menos unos criterios generales. Ha de concluirse, en consecuencia, que, según esta doctrina, cuando no exista ley del Estado ni de la Comunidad Autónoma, aunque se trate de materias de típica competencia municipal, la potestad reglamentaria local a ejercer mediante Ordenanza es una potestad menoscabada y disminuida.

   Desde luego no faltan en el panorama jurídico español voces y tendencias que contemplan con importantes reservas esa doctrina vigente y dominante. Muestra de ello es, sin ir más lejos, el Voto particular formulado a la sentencia que acaba de citarse por el magistrado Sr. Garrido Falla al que se adhirió el propio Presidente del Tribunal Constitucional. En ese Voto particular se destaca que las Ordenanzas no son meros reglamentos burocráticos, sino normas aprobadas por el Ayuntamiento cuya legitimidad democrática está ampliamente reconocida y cuyo título de ejercicio se encuentra, entre otros, en el art. 4.1 de la Ley Básica de Régimen Local . En el contexto del Voto particular se afirma también que las Ordenanzas, al quedar sin cobertura de ley formal, resultan inaplicables, por lo que a los posibles infractores todo les está permitido.

   Pero no se trata sólo de que la antes expuesta como dominante sea la doctrina del Tribunal Constitucional, sino que dicha doctrina es también la vigente por lo que se refiere a la jurisprudencia de este Tribunal Supremo. Son muy numerosas las sentencias de esta Sala que versan sobre la materia, bastando citar por más recientes las de 22 de septiembre de 1999, 4 de febrero, 12 de junio y 15 de julio de 2000 que aplican rigurosamente la doctrina constitucional sobre exigencia de habilitación por ley para la tipificación de infracción y sanciones, si bien rara o ninguna vez se trata de supuestos idénticos al que nos ocupa.

   Todo ello significa que las Ordenanzas locales resultan inaplicables y la potestad reglamentaria menoscabada y disminuida cuando, aún tratándose de materias de estricta competencia local, no existe ley habilitante para tipificar las infracciones y sanciones.

   Puede entenderse, por tanto, que esta deficiencia de nuestro ordenamiento jurídico y de su sistema de fuentes aconseje una interpretación que permita obviar, en algunos supuestos de estricta competencia local y por tanto de potestades implícitas, la dificultad indicada, susceptible por otra parte de irrogar graves consecuencias en la medida en que da lugar a la impunidad de los infractores. Es sabido que para que verdaderamente estemos ante una norma jurídica, con su triple contenido de mandato, organización social y disciplina de relaciones jurídicas, es indispensable que exista una garantía de la normativa correspondiente. Puede considerarse sin duda como garantía cualquier consecuencia de la infracción que suponga efectos desfavorables para quien la ha cometido. Con todo ha de convenirse que la principal garantía está constituida por la posibilidad de imponer sanciones, o en su caso penas, en los casos de incumplimiento de las normas. En el campo del Derecho público la posibilidad de imponer una sanción por conducta ilícita es lo que dota de contenido a una de las más típicas potestades de las autoridades administrativas, como es la potestad reglamentaria.

   De este modo resulta cierta la afirmación de que un Reglamento (en nuestro caso una Ordenanza local) que puede, sin ninguna consecuencia, ser incumplido por los ciudadanos a los que todo está permitido en la materia es una norma reglamentaria sin fundamento ni garantía y por tanto susceptible de quedar sin efectos.

   Este planteamiento debe hacerse teniendo en cuenta el principio de autonomía local que se reconoce en la Constitución Española vigente y que, de algún modo, podría entenderse contravenido o contradicho si uno de los elementos del contenido de esa autonomía, la potestad reglamentaria de los entes locales, se encuentra mermado y disminuido hasta el punto de que el Reglamento resulte, en ocasiones, inaplicable.

   Debe recordarse además que los Tratados internacionales validamente celebrados y ratificados en debida forma son parte integrante de nuestro ordenamiento jurídico. Así sucede, por lo que ahora interesa, respecto a la Carta Europea de Autonomía Local de 15 de octubre de 1985, ratificada por España el 20 de enero de 1988 y publicada en el Boletín Oficial del Estado de 24 de febrero de 1989. El apartado 1 del art. 3 de este Tratado internacional declara que "por autonomía local se entiende el derecho y la capacidad efectiva de las entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes".

   Según la norma, los entes locales deben tener una capacidad efectiva y que esa capacidad se refiera a ordenar al menos una parte de los asuntos públicos.

   Parece claro que si se otorga la potestad reglamentaria a las entidades locales, sin duda para ordenar los asuntos públicos de su competencia, y no se deduce ninguna consecuencia jurídica del incumplimiento de aquella ordenación, los supuestos titulares de la potestad reglamentaria, en este caso los entes locales, no tienen una capacidad efectiva de llevar a cabo la ordenación. Una norma que puede incumplirse sin consecuencia alguna carece por completo de efectividad. Por ello, si es ésta la situación se está ante una disminución de la autonomía local contraria al precepto de la Carta.

   La Carta Europea de Autonomía Local, que nos obliga como elemento que es de nuestro Ordenamiento jurídico, constituye un importante instrumento de interpretación del principio de autonomía local que consagra la Constitución. El legislador español se ha cuidado de desarrollar y garantizar esa autonomía local hasta el punto de que se ha modificado por la Ley Orgánica 7/1999, de 21 de abril, la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional 2/1979, de 3 de octubre, con objeto de hacer posible la defensa de la autonomía local.

   Ello significa que existe una tensión entre el principio de autonomía local interpretado a la luz de la Carta Europea y la reserva de ley que establece el art. 25.1 de la Constitución para la tipificación de infracciones y sanciones, tensión que debe resolverse en virtud de una interpretación integradora favorable al principio de autonomía local, admitiendo la posibilidad de esa tipificación por Ordenanza.

   Ello significa que, para resolver el supuesto planteado hemos de considerar que las Ordenanzas locales tienen abierta la posibilidad de tipificar infracciones y sanciones, aunque no por supuesto de forma genérica e indiscriminada. Tal tipificación no podrá hacerse si anteriormente se ha efectuado ya por ley estatal o autonómica. En cualquier caso al llevar a cabo la tipificación no pueden aprobarse preceptos contrarios a las leyes. Por lo demás, la tipificación de que se habla no podrá hacerse por Ordenanza obviamente más que en el supuesto de que se trate de la ordenación del uso de bienes o la organización de servicios que supongan potestades implícitas o en aquellos casos de competencia compartida en los que el ente superior, Estado o Comunidad Autónoma, no hayan hecho uso de su potestad legislativa con esta finalidad. Ha de tratarse, desde luego, de sanciones de carácter pecuniario, aplicadas de acuerdo con el art. 59 del Texto refundido de régimen local. Por último es obvio que, tanto en la tipificación de sanciones como en el ejercicio de la potestad sancionadora, han de respetarse los principios que regulan la materia en nuestro ordenamiento, singularmente el de proporcionalidad, y también ha de ponderarse la sanción a imponer en función de la gravedad del ilícito.

4. La aplicación del criterio que acaba de expresarse indica ya que debe estimarse el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento. La evolución y las tendencias de la jurisprudencia constitucional y de este Tribunal Supremo deben conducir a una interpretación de los preceptos aplicables favorable a la autonomía local. Hay que atenerse a la solución jurisprudencial más favorable a la autonomía municipal que consagran los arts. 137 y 140 de la Constitución, los cuales deben ser interpretados de acuerdo con el art. 3.1 de la Carta Europea de Autonomía Local y, por tanto, de tal modo que esta autonomía suponga una capacidad efectiva de ordenar los asuntos públicos. Esto lleva consigo que debamos declarar que mediante Ordenanza local, en cumplimiento de los preceptos generales de los arts. 55 y 59 del Texto refundido de régimen local, se pueden tipificar válidamente las infracciones y sanciones, que han de ser de carácter pecuniario, cuando ello sea una garantía indispensable para su cumplimiento, siempre que al hacerlo no se contravengan las leyes vigentes y únicamente en los casos en que no se haya promulgado ley estatal o autonómica sobre la materia y en los que los Ayuntamientos actúen en ejercicio de competencias propias que, por así decirlo, tengan el carácter de nucleares y lleven anejas potestades implícitas de regulación, y respetando los principios de proporcionalidad así como ponderando la gravedad del ilícito y teniendo en cuenta las características del ente local.

   De llegarse a la solución contraria estaríamos ante una potestad reglamentaria de los Ayuntamientos para aprobar Ordenanzas evidentemente mermada o disminuida, ya que carecería de la garantía que supone la imposición de sanciones en caso de incumplimiento de la Ordenanza misma, y estimamos que tal disminución o merma de la potestad reglamentaria municipal es contraria a la autonomía local consagrada constitucionalmente y por ello, en definitiva, a los principios que inspiran nuestro ordenamiento jurídico.

   Por lo demás, difícilmente podría tacharse esta solución de antidemocrática, pues los miembros de la Corporación local que aprobaron la Ordenanza han sido elegidos democráticamente. Esta consideración no carece ni mucho menos de interés. Pues los destinatarios de la Ordenanza local tipificadora de infracciones y sanciones son las personas del municipio y, en su caso, los entes establecidos en él y son aquellas personas las que han elegido a los miembros del Pleno del Ayuntamiento que aprueba la Ordenanza. Se da por tanto una situación análoga a la aprobación de una ley por los parlamentarios elegidos por la población del Estado o de una Comunidad Autónoma. Por ello la solución que supone nuestra interpretación se atiene a los principios democráticos que inspiran nuestro ordenamiento.

   Esta solución impone que los arts. 127 y 129 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, han de entenderse desde luego plenamente vigentes, pero aplicables sólo a los entes públicos titulares de potestad legislativa, es decir, el Estado y las Comunidades Autónomas. Por el contrario, no serían aplicables íntegramente a los entes locales, pues en las materias y con los límites indicados la tipificación de infracciones y sanciones ha de entenderse comprendida en los preceptos de la legislación básica local y singularmente en los arts. 55 y 59 del Texto refundido de las disposiciones vigentes en materia de régimen local, Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril . No obstante, los entes locales, al encontrarse sujetos al principio de legalidad, no podrían contravenir leyes vigentes y la tipificación de infracciones y sanciones sólo podrían llevarla a cabo cuando no exista ley reguladora y en los casos en que ejerzan una competencia típica que lleve implícita la potestad de ordenar el uso de bienes y eventualmente de organizar servicios. Esta interpretación integradora se atiene a las reglas de la lógica jurídica, pues no es coherente otorgar potestad para aprobar normas y exigir para que se garantice su cumplimiento el ejercicio de una potestad legislativa de la que no son titulares los entes locales.

   Es una necesidad social otorgar posibilidades de actuación a los entes locales en el caso de incumplimiento de las Ordenanzas que hayan dictado en el ejercicio válido de la potestad reglamentaria que le otorgan las leyes.

   En consecuencia con todo ello debemos acoger los motivos de casación tercero, cuarto y quinto y, en consecuencia, estimar parcialmente el recurso.

   Parece oportuno señalar, finalmente, que la posibilidad de tipificar mediante Ordenanza local infracciones y sanciones de carácter pecuniario tiene hoy plena cobertura legal a virtud de lo dispuesto en el Título XI de la Ley 57/2003, de medidas para la modernización del gobierno local, y en la modificación de los arts. 127.1 y 129.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

En cuanto al recurso contencioso administrativo interpuesto ante el Tribunal Superior de Justicia hemos de resolverlo con plena potestad jurisdiccional y, de acuerdo con lo que acaba de argumentarse en los Fundamentos de Derecho anteriores, y toda vez que estimamos que en los arts. 11 y 12 de la Ordenanza num. 13, reguladora de la Tasa por prestación de servicios de otorgamiento de licencias urbanísticas, el término "presupuesto de contrata" que figura en ellos debe sustituirse por el de "presupuesto de ejecución material", hemos de estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo en cuanto a las modificaciones indicadas en la Ordenanza num. 13 y declarar conforme a Derecho los apartados 2 y 3 del art. 8 de la Ordenanza 25, reguladora de las Normas comunes a los Textos Reguladores de Precios Públicos por ocupación, utilizaciones privativas y aprovechamientos especiales de la vía pública.

De acuerdo con el art. 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, no hacemos declaración especial sobre las costas de la instancia y en cuanto a las del presente recurso que cada parte pague las suyas.

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo español, nos confiere la Constitución.