STS, 18 de Mayo de 2004
| Ponente | Fernando Martín González |
| ECLI | ES:TS:2004:3372 |
| Número de Recurso | 206/2001 |
| Procedimiento | RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO |
| Fecha de Resolución | 18 de Mayo de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. ENRIQUE CANCER LALANNED. MANUEL GODED MIRANDAD. JUAN JOSE GONZALEZ RIVASD. FERNANDO MARTIN GONZALEZD. NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEND. PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciocho de Mayo de dos mil cuatro.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso contencioso-administrativo que con el número 206/2001, ante la misma pende de resolución, interpuesto por Doña Edurne, representada por la Procuradora Doña Isabel Julia Cornejo, contra el Real Decreto 3458/2000, de 22 de Diciembre, habiendo sido partes recurridas la Administración del Estado, representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado y Doña Virginia.-
Por la representación de Doña Edurne, se interpuso recurso contencioso-administrativo contra dicha resolución, el cual fue admitido por la Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido se entregó a la recurrente, para que formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala que se declare nulo, se anule o revoque y se deje sin efecto el Real Decreto impugnado, que se condene a la Administración a dictar resolución motivada y que se le reconozca el derecho a ser nombrada para el puesto litigioso.
La recurrida se opuso a la demanda con su escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala que se desestime el recurso contencioso administrativo.
Doña Virginia también pidió la desestimación del recurso.-
Acordándose sustanciar este pleito por conclusiones sucintas, se concedió a las partes el término sucesivo de diez días, evacuándolo con sus respectivos escritos en los que tras alegar lo que estimaron conveniente, terminaron dando por reproducidas las súplicas de demanda y contestación.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 11 de Mayo de 2.004, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
Se recurre por la representación de Doña Edurne el Real Decreto 3458/00, de 22 de Diciembre, del Consejo de Ministros, por el que se nombra Fiscal del Tribunal Supremo a Doña Virginia, solicitando aquella, en su demanda, que se declare nulo, se anule, revoque y deje sin efecto el mencionado Real Decreto, que se condene a la Administración a dictar nueva resolución debidamente motivada en los términos exigidos por el Ordenamiento Jurídico, y, subsidiariamente, que se reconozca su derecho a ser nombrada para el puesto litigioso por ser sus méritos superiores a los de la adjudicataria, que ha comparecido como demandada, a cuyo fin, y en síntesis, invoca: a) que vacante una plaza de nueva creación de Fiscal en el Tribunal Supremo, se presentaron diversas solicitudes, entre ellas la de la actora, Fiscal Jefe de Guadalajara, y la de Doña Virginia, Fiscal de la Fiscalía del Tribunal Superior de Justicia de Madrid; b) que el Pleno del Consejo Fiscal, en sesión celebrada el 12 de Diciembre de 2.000 informó favorablemente, por unanimidad la candidatura de la Sra. Virginia, y el Fiscal General del Estado anuncia que asume el criterio de la mayoría y que propondrá el nombramiento de esta última; c) que, producida efectivamente tal propuesta del Fiscal General del Estado, el Consejo de Ministros acordó el 22 de Diciembre de 2.000, a propuesta del Ministro de Justicia, nombrar para el puesto vacante al candidato propuesto por el Consejo Fiscal; d) que es ilegal el acuerdo recurrido, y debe ser anulado, porque carece de motivación y porque tampoco el examen del expediente permite conocer sus fundamentos, con cita del articulo 54 de la Ley 30/1992 y los artículos 24.1 y 106 de la Constitución, que imponen la motivación; e) que es discrecional el nombramiento, con cita de los artículos 36.1 y 2 y 13 del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal; f) que los nombramientos deben basarse en criterios objetivos que se expresen en la motivación o en el expediente, con cita del artículo 54.1.f) de la Ley 30/92, en cuanto a que toda discrecionalidad debe ser motivada, motivación que viene rigurosamente exigida por la Constitución por ser la única forma de hacer efectivo el control judicial de la actuación administrativa (artículo 106.1 de la Constitución) y el derecho fundamental a la tutela judicial (artículo 24.1 de la Constitución); g) que el acto impugnado carece de motivación y que en ningún lugar se señalan cuáles son los méritos que se han considerado relevantes para decidir entre unos u otros candidatos y por qué los candidatos relacionados superaban a los demás en esos méritos; h) que la resolución impugnada se ha dictado sin que consten los dos informes previos preceptivos y sin que los mismos puedan suplir tampoco la ausencia de motivación, faltando los informes del Fiscal General del Estado y del Consejo Fiscal exigidos por los artículos 36.1 y 13.1 del Estatuto Orgánico de referencia, al ser distintos "informe" y "propuesta", y al distinguirse entre los "informes" y los "acuerdos" en el Reglamento de Régimen Interior del Consejo Fiscal aprobado el 20 de Septiembre de 1.983, citando la sentencia de esta Sala de 13 de Abril de 1.998 y señalando que aquí no hay constancia de ninguna deliberación ni de sus fundamentos; i) que no es admisible relativizar los vicios anteriores o eludir su efecto invalidante sobre la resolución impugnada acudiendo a la distinción entre discrecionalidad y libre designación, con cita de la sentencia de esta Sala de 10 de Enero de 1.997; j) que los actos administrativos que se basan en la aplicación de conceptos jurídicos indeterminados no están dispersados, por ese hecho, del deber de motivación; y k) que los méritos de la recurrente son, en todo caso, superiores a los del candidato cuyo nombramiento se recurre; razonamientos y pretensiones a las que se opuso el Abogado del Estado y la parte que compareció como codemandada.
La cuestión planteada ha sido abordada y resuelta en diversas sentencias de esta Sala como las de 10 de Enero de 1.997, 13 de Abril de 1.998 (del Pleno del Tribunal Supremo), 12 de Diciembre de 2.000, 11 de Noviembre de 2.002 y 31 de Marzo de 2.004, entre otras que en ellas se citan, y en todas ellas, aunque con diversos matices, se ha venido a señalar con relación a resoluciones del Consejo de Ministros sobre nombramientos o promociones de Fiscales, similares e incluso iguales a lo que aquí es objeto del recurso, que importa señalar que el sistema ideado por el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, regulado por la Ley 50/81, de 30 de Diciembre, para los ascensos, y, particularmente, para los que suponen la promoción a la Primera Categoría de Fiscales, implica un conjunto de operaciones encaminadas a que la propuesta que el Fiscal General del Estado ha de someter al Gobierno incluya al candidato más idóneo o adecuado al efecto, fin al que responde la previsión del artículo 13 de dicho Estatuto, a cuyo tenor la propuesta ha de hacerse conforme a los informes del Consejo Fiscal o previo informe de éste, trámite que tiene el sentido de establecer la adecuación del que haya de ser propuesto, por su capacidad, valores y circunstancias, al cometido y a las funciones que van a corresponderle en el ejercicio de su cargo, toda vez que se trata de satisfacer el único interés público que contemplan los preceptos reguladores del nombramiento de Fiscales del Tribunal Supremo, cual es el mejor desempeño de la función a que se refiere, de modo que su correcto cumplimiento ha de llevar a la elección del candidato más adecuado para ese mejor desempeño.
En algunas de las mencionadas sentencias de esta Sala se hace alusión también a que la facultad reconocida al Gobierno, más que de una manifestación de discrecionalidad administrativa, se trata de una habilitación para que desarrolle el margen de apreciación que resulta inevitable cuando la tarea consiste en individualizar a ese "candidato más adecuado", lo que constituye un concepto jurídico indeterminado inherente a la competencia de nombramiento que tiene atribuida el Gobierno y que se añade a los otros elementos reglados previstos expresamente por la Ley en los artículos 34, 35, 36 y 37 del Estatuto, haciendo alusión otras sentencias al artículo 124.2 de la Constitución, a que el Fiscal General del Estado, único órgano constitucional del Ministerio Fiscal, ostenta (artículo 22.2 del Estatuto Orgánico) la Jefatura Superior del Ministerio Fiscal, y a que el Consejo Fiscal se configura como Órgano de asistencia y asesoramiento del Fiscal General del Estado (artículos 13 y 14 del Estatuto), al que corresponden, entre otras funciones, la elaboración de los informes para los ascensos de los miembros de la Carrera Fiscal (artículo 14.1.d) del Estatuto, y expresándose en alguna de dichas sentencias que, en cuanto al nombramiento para el cargo o destino de Fiscal del Tribunal Supremo, es este uno de aquellos en los que la capacidad específica para su desempeño está legalmente concretada en la doble exigencia de la pertenencia a la Segunda Categoría y de que se cuente con quince años de servicio, y que el nombramiento está constituido por una actuación compleja, con informe previo del Consejo Fiscal, tras el que el Fiscal General del Estado ha de elevar al Gobierno una propuesta de nombramiento, reconociéndose la competencia para realizarlo al Gobierno, que lo hará por medio de Real Decreto (artículos 13, 14, 36 y 38 del Estatuto).
Partiéndose de tales premisas ha de abordar esta Sala la cuestión referente a la ausencia de motivación que denuncia la parte recurrente, y, desde tal perspectiva, ha de destacarse que también esta Sala ha señalado, por ejemplo en su sentencia de 12 de Diciembre de 2.000, que todo ello revela que en la materia de que se trata existe una regulación específica, con rango formal de Ley, cuya aplicación resulta preferente frente a cualquier otra que se le oponga, por lo que no es aplicable lo establecido en el artículo 54.1.f) de la Ley 30/92, frente a lo que señala la parte recurrente, por lo que si, como aquí, el Gobierno ha ajustado su decisión -el nombramiento que se impugna- a la regulación legal que preferentemente es aplicable a su actuación, y si en esa regulación no se impone la exigencia formal de la motivación, no hay razones legales para reputar inválida su decisión.
Tampoco puede admitirse, a tales efectos, que se esté ante un caso de pura discrecionalidad administrativa subsumible en el artículo 54.1.f) de la Ley 30/92 en cuanto que la competencia reconocida por Ley al Gobierno en el nombramiento de Fiscales del Tribunal Supremo es una habilitación para que desarrolle la libertad de apreciación propia de los conceptos jurídicos indeterminados, y no sería expresión de una potestad de discrecionalidad administrativa en sentido propio, aunque ello no se traduce en una libertad omnímoda ni en una ausencia o imposibilidad de control jurisdiccional, sino sólo en que rige la constitucional interdicción de la arbitrariedad (artículo 9.3 de la Constitución) y en que incumbe probar a quien sostenga que fue incumplida, los hechos que permitan apreciar que se obró con evidente error o clara irracionalidad, de modo que, faltando ello, ese candidato "más adecuado" o idóneo, que es un concepto jurídico indeterminado, único contenido posible de esa competencia de nombramiento que tiene atribuida el Gobierno, que dispone de un espacio de libertad (elementos reglados aparte) cuyo ejercicio no impone la exigencia formal de motivación, aunque tiene como límite la observancia del mandato constitucional de interdicción de la arbitrariedad, al margen de que el Fiscal no constituye Administración Pública.
En el caso objeto del recurso también se invoca la ausencia de los dos informes previos preceptivos, del Fiscal General y del Consejo Fiscal, exigidos -dice- en los artículos 36.1 y 13.1 del Estatuto, por ser distintos "informe" y "propuesta", más ha de advertirse que en la sentencia del Pleno de este Tribunal Supremo de 13 de Abril de 1.998 ya se había advertido que formalmente la deliberación y subsiguiente votación del Consejo Fiscal no constituyen un "informe" en sentido estricto, pero que aquellas permitieron al Fiscal General del Estado conocer las razones por las que el Consejo Fiscal, sus miembros, consideraban idónea para el cargo y para el ascenso del candidato que resultó nombrado, por lo que ha de entenderse cumplido el requisito previo a la propuesta del Fiscal General del Estado, pudiendo destacarse también que tal cuestión ha sido abordada por la sentencia de esta Sala de 11 de Noviembre de 2.000 conforme a la que, de entrada, puede resultar dudoso que el Fiscal General del Estado haya de "informar" y de "proponer" separadamente, por lo que la propuesta engloba el informe, siendo innecesaria, desde tal perspectiva, la existencia de "dos" informes del Fiscal General, mientras que sí concurre el del Consejo Fiscal en el sentido de que en las deliberaciones y votación sí emitieron su opinión.
Todo ello resulta del Acta extendida con fecha de 12 de Diciembre de 2.000, celebrada bajo la presidencia del Fiscal General del Estado y con asistencia de los miembros del Pleno del Consejo Fiscal, en la que consta la "opinión" de estos sobre los distintos candidatos, a modo de "propuestas" (como alguno de los miembros precisó) o de "votos", sobre el candidato más idóneo, y que el Fiscal General hizo "suyos" los informes de los Vocales sobre los peticionarios, expresando, al final, que "se inclina por formular propuesta favorable a la Fiscal que ha obtenido un mayor apoyo del Consejo Fiscal", proponiendo luego "de acuerdo con esa mayoría de votos a Doña Virginia", de modo que no entiende la Sala qué es lo que aquí se omitió a tenor de lo exigido en los preceptos citados del Estatuto, cuyo trámite sí resulta seguido, por lo que, tampoco por esa vía, cabe considerar que el nombramiento luego efectuado sea nulo o anulable, como pretende la parte recurrente, y, aunque estimáramos perfectible dicha regulación, ésta resulta vinculante para esta Sala, por cuyas razones ha de ser desestimado el recurso a la vista de la legalidad establecida, sin que quepa aquí una valoración de méritos por no tratase de un proceso selectivo y por no corresponder a esta Sala tal valoración.
Conforme al artículo 139.1 de la Ley de esta Jurisdicción, no se aprecian motivos determinantes de un especial pronunciamiento sobre costas.
Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y por la autoridad que nos confiere la Constitución;
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación de Doña Edurne contra el Real Decreto 3458/2000, de 22 de Diciembre de 2.000 por el que se promovió a la categoría de Fiscal de Sala a Doña Virginia, cuyo Real Decreto confirmamos por entenderlo ajustado a Derecho, sin especial pronunciamiento sobre costas.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Fernando Martín González, Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando Audiencia Pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo en el mismo día de su fecha, de lo que como Secretario doy fe.
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