STS, 8 de Marzo de 2006

Con fecha 22 de abril de 2005, la Asociación de Fiscales, representada por el Procurador Don Guillermo García San Miguel Hoover, presentó ante esta Sala del Tribunal Supremo escrito de interposición de recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 232/2005, de 4 de marzo, publicado en el B.O.E. nº 65 de 17 de marzo de 2005, por el que se modifica el Real Decreto 437/1983, de 9 de febrero , sobre constitución y funcionamiento del Consejo Fiscal, solicitando en otrosí la suspensión cautelar del párrafo segundo del artículo 20 del Real Decreto regulador de la Constitución y funcionamiento del Consejo Fiscal en la redacción dada por el Real Decreto 232/2005, de 4 de marzo , por las razones de hecho y derecho expresadas, a cuyo escrito de interposición se adjuntaban una serie de documentos.

Por acuerdo de la Presidencia de esta Sala, de fecha 22 de abril de 2005, se asignó el conocimiento del recurso contencioso-administrativo al Pleno, designándose como ponente al Magistrado que redacta esta sentencia, y, mediante providencia de fecha 27 de abril de 2005, la Sala tuvo por interpuesto el expresado recurso y al Procurador presentante por personado y parte en nombre y representación de la Asociación de Fiscales, ordenando unir copia a los autos del Real Decreto impugnado y requerir a la Administración demandada para que remitiese el expediente administrativo.

En la misma fecha de 27 de abril de 2005 se dictó providencia ordenando formar pieza separada de suspensión y, dado el plazo de presentación de candidaturas para la elección de vocales al Consejo Fiscal, se confirió audiencia a la Administración del Estado para que, en el plazo de cinco días, alegase lo que a su derecho conviniese acerca de la suspensión cautelar interesada por la Asociación demandante, a lo que se opuso el Abogado del Estado mediante escrito presentado con fecha 6 de mayo de 2005, dictándose auto por esta Sala con fecha 11 de mayo de 2005 , en el que se accedía a suspender cautelarmente lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 20 del Real Decreto 437/1983, de 9 de febrero, modificado por Real Decreto 232/2005, de 4 de marzo , sobre constitución y funcionamiento del Consejo Fiscal, en cuanto impedía a los miembros del Ministerio Fiscal, destinados en la Inspección Fiscal, ser candidatos en la elección para vocales de dicho Consejo Fiscal, decisión que fue recurrida en súplica por el Abogado del Estado el 20 de mayo de 2005, a cuyo recurso de súplica se opuso la Asociación de Fiscales, desestimándose el indicado recurso por auto de esta Sala de fecha 21 de junio de 2005 .

Con fecha 18 de mayo de 2005 compareció en las actuaciones el Procurador Don Angel Martín Gutiérrez, en nombre y representación de la Asociación Unión Progresista de Fiscales, mediante escrito en el que solicitaba ser tenido por comparecido y parte previo apoderamiento "apud acta", concediéndole el plazo de diez días para presentar el oportuno poder o para que el representante de la referida Asociación compareciese en la Secretaria de la Sala a fin de otorgar apoderamiento apud acta, lo que efectuó con fecha 30 de mayo de 2005, por lo que, mediante providencia de 31 de mayo del mismo año, se le tuvo al mencionado Procurador por comparecido y parte en la indicada representación.

Recibido el expediente administrativo con fecha 3 de junio de 2005, se tuvo al Abogado del Estado por personado y parte demandada en nombre y representación de la Administración del Estado, y se ordenó entregar dicho expediente a la representación procesal de la Asociación de Fiscales demandante para que, en el plazo de veinte días, dedujese la oportuna demanda, lo que llevó a cabo con fecha 14 de julio de 2005, realizando primero un relato de hechos en los que se recogen el trámite seguido para aprobar el Real Decreto impugnado y otra serie de circunstancias, relevantes en dicha tramitación, relativas a la propia Asociación demandante y a la candidatura formada para concurrir a las elecciones del Consejo Fiscal, para seguidamente formular dos concretos motivos de impugnación del párrafo segundo del artículo 20 del Real Decreto 437/1983, modificado por Real Decreto 232/2005 , sobre constitución y funcionamiento del Consejo Fiscal; el primero porque la referida norma impugnada se ha dictado prescindiendo del procedimiento establecido y con manifiesta infracción del artículo 105 a) de la Constitución , del artículo 24 de la Ley del Gobierno de 27 de noviembre de 1997 y del artículo 14.1 j) del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, ya que no se dio audiencia a las asociaciones profesionales afectadas, al Consejo Fiscal ni a la Secretaría Técnica del Ministerio de Justicia de la norma introducida al final del procedimiento, que impide concurrir a las elecciones para el Consejo Fiscal a los fiscales destinados en la Secretaría Técnica y en la Inspección Fiscal, pues, si bien existe una doctrina jurisprudencial que no exige repetir el trámite de audiencia, ello es así cuando la modificación ulterior del proyecto no afecta a las líneas fundamentales de la disposición aprobada, lo que no sucede en este caso, en que la prohibición introducida in extremis tiene carácter sustancial, cual es el derecho a ser elegidos los fiscales como vocales del Consejo Fiscal; y el segundo porque la norma reglamentaria cuestionada carece de fundamento alguno y resulta arbitraria por ello, dado que la Administración no ha justificado su promulgación, que ha obedecido a una sugerencia remitida al final del procedimiento por la Asociación Unión Progresista de Fiscales al Director General de Relaciones con la Administración de Justicia, en cuya sugerencia se ofrecen dos razones para negar la condición de elegibles a los fiscales destinados en la Secretaría Técnica y en la Inspección Fiscal, cual es para los primeros el tratarse de puestos de confianza y para los segundos el tener el control de toda la carrera fiscal, habiendo sido el Consejo de Estado el que, al informar el proyecto con la enmienda de última hora, ofrece unas razones que resultan insostenibles, como es la equiparación del Consejo Fiscal al Consejo General del Poder Judicial, pues ni son órganos equiparables ni las normas prohibitivas pueden ser aplicadas a supuestos no expresamente contemplados por ellas, sin que el régimen del personal de los órganos técnicos del Consejo General del Poder Judicial tenga equivalencia alguna con el de los fiscales destinados en la Inspección Fiscal, que ocupan un puesto inamovible, ni su intervención en los expedientes disciplinarios o funciones de control les impidan ocupar un puesto en el Consejo Fiscal, en el que está como vocal nato el Fiscal jefe de la Inspección, mientras que el hecho de que los Fiscales destinados en la Secretaría Técnica o en la Inspección vuelvan a encontrarse en el Consejo Fiscal con asuntos en los que han intervenido por su cargo sea razón para impedir su presencia en ese órgano, al existir los mecanismos de la abstención y recusación, sin que de hecho la presencia de los Fiscales distados en uno y otro órgano del Ministerio Fiscal haya dado lugar a problema alguno o a disfunciones, de modo que los argumentos del Consejo de Estado, que no han sido expresados por la Administración autora de la norma, carecen de relevancia para justificar el precepto combatido, que no parece tener otra finalidad, como el propio Fiscal General del Estado ha declarado, que el «reequilibrar ideológicamente» la Carrera Fiscal, para cuyo reequilibrio se precisaba excluir al candidato propuesto por la Asociación demandante de la posibilidad de ser elegido, mutilando con ello derechos que deben ser respetados, terminando con la súplica de que se declare nulo y deje sin efecto el párrafo segundo del artículo 20 del Real Decreto 437/1983 , tal y como ha quedado redactado por el Real Decreto 232/05, de 4 de marzo , y dejando sin efecto, en consecuencia, la prohibición de ser candidatos a los miembros del Ministerio Fiscal destinados en la Secretaria Técnica y en la Inspección Fiscal, condenando a la Administración demandada a estar y pasar por ello, solicitando, por otrosí, el recibimiento del pleito a prueba en el supuesto de que se impugnasen de contrario los documentos presentados por la Asociación demandante con el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo y con el escrito de demanda, de manera que, de no producirse tal impugnación, procedería declarar concluso el procedimiento por discutirse una cuestión de estricto derecho perfectamente definida, adjuntando como documento número 1 a la demanda una fotocopia compulsada del acta de escrutinio general de las elecciones a vocales del Consejo Fiscal, en la que el candidato destinado en la Inspección Fiscal Don Luis Carlos resultó el más votado con seiscientos veinticinco votos, quedando por ello proclamado vocal del Consejo Fiscal al haber suspendido esta Sala en su momento la vigencia del precepto cuestionado en este proceso.

Mediante providencia de 19 de julio de 2005, se tuvo por presentada la demanda por la representación procesal de la Asociación recurrente y se ordenó dar traslado de la misma con el expediente al Abogado del Estado para que, en el plazo de veinte días, la contestase, lo que llevó a cabo con fecha 22 de septiembre de 2005, aduciendo que no aceptaba el hecho primero de la demanda por omitir que las diferencias entre las versiones iniciales y sucesivas del proyecto de reglamento resultaban insustanciales, por lo que la parte demandante no ha hecho uso de la facultad de pedir complemento del expediente, sin aceptar tampoco el hecho segundo por partir de una premisa errónea, cual es que el precepto impugnado se ha aprobado prescindiendo del procedimiento establecido, a pesar de que fue informado por el Consejo de Estado, expresándose la recurrente, al relatar el indicado hecho segundo, de forma contradictoria, sin aceptarse el hecho tercero, pues la demandante vierte en él una opinión al servicio de su tesis cuando lo cierto es que la historia de la norma es distinta, como se relata seguidamente y se recoge en el referido informe del Consejo de Estado, quien pone de manifiesto que en la tramitación se produjeron irregularidades no invalidantes sin que el precepto impugnado afecte a los datos esenciales de la nueva configuración del Consejo Fiscal, pues no constituye novedad legal y se ha incorporado al Reglamento por razones de estricta seguridad jurídica y para garantizar la normalidad del primer proceso electoral del Consejo Fiscal reformado, dado lo establecido en la Disposición Adicional primera del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, que se transcribe, con lo que el legislador incorpora al Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal el régimen de incompatibilidades y prohibiciones de los jueces y magistrados, en cuanto el artículo 112.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial prohibe que sean propuestos como miembros del Consejo General del Poder Judicial quienes prestan servicios en los órganos técnicos del mismo, de modo que esta causa de incompatibilidad impide que puedan forma parte del Consejo Fiscal los fiscales destinados en los órganos técnicos de la Fiscalía, que son la Secretaría Técnica y la Inspección Fiscal, y, por consiguiente, existe una norma expresa en el referido Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal que impide que los Fiscales destinados en la Inspección puedan ser vocales del Consejo Fiscal, norma de carácter mixto, que primero opera como de inelegibilidad y después de incompatibilidad, y así se lo hizo saber el Fiscal General del Estado a las distintas Asociaciones con diferente reacción por parte de éstas, pues, mientras la Unión Progresista de Fiscales la consideró de aplicación y propuso que se incluyese de forma expresa en el proyecto, la Asociación recurrente nada manifestó salvo indicar que tradicionalmente no se había entendido con tal alcance la mentada Disposición Adicional, discrepancia que aconsejó introducir la nueva norma en la reforma del reglamento del Consejo Fiscal, pero, aun admitiendo, a efectos dialécticos, que fuese dudoso que la remisión de la referida Disposición Adicional permitiera la aplicación directa de la causa de inelegibilidad recogida en la Ley Orgánica del Poder Judicial, ello no afectaría a la legalidad de la norma cuestionada porque su incorporación al Reglamento era consecuencia lógica de la reforma legal del Consejo Fiscal, que tuvo por finalidad fortalecerle, y que, además, contaba con una habilitación normativa para el desarrollo reglamentario del procedimiento electoral (artículo 14 del Estatuto Orgánico en su nueva redacción), habilitación de rango suficiente porque nadie tiene un derecho absoluto e incondicionado a ser elegido, pues la configuración normativa de causas de inelegibilidad no lesiona el derecho a ser elegido, encontrándose la razón de la norma perfectamente explicada en el informe del Consejo de Estado que tanto molesta a la Asociación recurrente, para el que resulta evidente que la causa de la norma combatida está en la incompatibilidad entre el ejercicio de las funciones atribuidas a la Inspección Fiscal y las que corresponden al Consejo Fiscal, y, por consiguiente, la lógica de la norma es tan impecable que se explica por sí misma, dado el fortalecimiento de los cometidos del Consejo Fiscal por la Ley 14/2003 , de manera que no merece excesivas explicaciones cuando cualquier test objetivo de razonabilidad la justifica y excluye que pueda tacharse de arbitraria, ya que el legislador puede configurar el derecho a ser elegido introduciendo aquellos límites que sean lógicos, razonables y sirvan para preservar la naturaleza y finalidad del Consejo Fiscal, que es lo que hace la norma impugnada, pues, al reformarse el Consejo Fiscal por la Ley 14/2003 , la aplicación de la causa de inelegibilidad se hacer inexorable si no se quiere quebrantar el carácter representativo y la confianza en el Consejo Fiscal, terminando con la súplica de que se desestime en su integridad el recurso interpuesto y se declare la conformidad a derecho del párrafo segundo del artículo 20 del Real Decreto 437/1983, en la redacción dada por el Real Decreto 232/2005, de 4 de marzo , condenando en costas a la Asociación recurrente, y adjuntando a la demanda un documento consistente en un informe de 4 de mayo de 2005 de la Dirección General de Relaciones con la Administración de Justicia y el Ministerio Fiscal, mientras que, en un segundo otrosí, se opuso al recibimiento del proceso a prueba porque todas las pruebas obran en el expediente incorporado a los autos y han sido valoradas por las partes, debiéndose prescindir también del trámite de conclusiones.

Por providencia de 26 de septiembre de 2005 se tuvo por contestada la demanda por el Abogado del Estado y se ordenó dar traslado de la demanda con entrega del expediente al representante procesal de la Asociación Unión Progresista de Fiscales para que, en el plazo de veinte días, contestase la demanda, lo que efectuó el día 31 de octubre de 2005, alegando que se oponía íntegramente a los hechos plasmados en el escrito de demanda, careciendo de consistencia y contenido los argumentos de la Asociación recurrente para que se declare la nulidad del precepto reglamentario por defectos de procedimiento, resultando inaudito que la Asociación demandante no haya solicitado que se complete el expediente, olvidándose de cómo ocurrieron los hechos, pues la norma combatida no viene sino a subsanar la deficiencia observada en el proyecto cuando se habían oído a las Asociaciones que presentaban candidatos inelegibles, recabándose informe de la Fiscalía de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, estando justificado que no se solicitase informe del Consejo Fiscal por la urgencia en proceder a su renovación, por el limitado alcance del añadido y por no afectar a datos esenciales de la nueva configuración del Consejo Fiscal, mientras que manifestar que ha sido el Presidente de la Unión Progresista de Fiscales quien ha determinado la introducción de la norma cuestionada demuestra la absoluta falta de contenido de la demanda, pues elude que estaba en vigor la Disposición Adicional primera de la Ley 50/1981 , que ordena, en cuanto a incompatibilidades y prohibiciones de los miembros del Ministerio Fiscal, la aplicación supletoria de lo dispuesto para jueces y magistrados en la Ley Orgánica del Poder Judicial, en la que su artículo 112.1 prohibe que sean propuestos como miembros del Consejo General del Poder Judicial quienes presten servicios en los órganos técnicos del mismo, radicando lo acertado de la modificación del proyecto en las funciones de los fiscales destinados en la Secretaría Técnica y en la Inspección Fiscal, lo que les hacer incurrir en causa de inelegibilidad por tratarse la Secretaría Técnica de un órgano dependiente directamente del Fiscal General del Estado y la Inspección Fiscal incidir en varias de las competencias del Ministerio Fiscal, derivando la lógica del precepto introducido de la propia naturaleza del Consejo Fiscal, no siendo de aplicación al caso los preceptos aducidos por la Asociación demandante, mientras que deben tenerse presente, para valorar la corrección jurídica del nuevo precepto del reglamento del Consejo Fiscal, los artículos 15 de la Ley 50/1981, de 30 de diciembre , 28.4, 54, 111 y 157 a 168 del Decreto 437/1969, de 27 de diciembre , y Disposición Adicional Primera de la Ley 50/1981 , en relación con los artículos 112 y 148 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , por lo que terminó con la súplica de que se dicte sentencia desestimando la demanda por ser ajustada a derecho la resolución (sic) recurrida, con imposición de costas a la demandante, oponiéndose por otrosí al recibimiento del proceso a prueba al referirse la demandante a los documentos que obran en el expediente administrativo, y en segundo otrosí pide que se omita el trámite de conclusiones.

Esta Sala, por providencia de 15 de noviembre de 2005 tuvo por contestada la demanda por la Asociación comparecida como condemandada y, al no haberse impugnado los documentos aportados por la Asociación demandante con sus escritos de interposición y de demanda, se declaró concluso el proceso y pendiente de señalamiento para votación y fallo cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó el día 22 de febrero de 2006, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate,

Antes de proceder al estudio de las cuestiones jurídicas planteadas por los litigantes, debemos, a la vista del expediente administrativo y de los documentos presentados con los escritos de alegaciones, declarar probados los siguientes hechos de interés para la mejor comprensión y decisión del litigio suscitado:

1. : En el XIV Congreso ordinario de la Asociación de Fiscales, celebrado en Córdoba los días 14 y 15 de noviembre de 2003, se designó, por elección, a los candidatos que se presentarían por dicha Asociación a la siguientes elecciones del Consejo Fiscal, entre los que figuraba Don Luis Carlos, destinado en la Inspección Fiscal, quien obtuvo 143 votos y cuya candidatura se hizo pública a través del nº 17 de la Revista Fiscales, distribuida en el mes de julio de 2004 (documentos presentados con el escrito de interposición del recurso contencioso- administrativa bajo los números 3 y 4).

2. : Con fecha 29 y 30 de septiembre de 2004, el Director General de Relaciones con la Administración de Justicia remitió al Secretario General Técnico del Ministerio de Justicia, al Consejo Fiscal, al Presidente de la Asociación de Fiscales, al Presidente de la Unión Progresista de Fiscales y a la Asociación Profesional Independiente de Fiscales copia del proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 437/1983, de 9 de marzo, de constitución y funcionamiento del Consejo Fiscal (documentos a los folios 1 a 5 del expediente administrativo), en cuyo proyecto no figuraba el párrafo segundo del artículo 20, por el que se establece que «tampoco podrán ser candidatos los miembros del Ministerio Fiscal destinados en la Secretaría Técnica o en la Inspección Fiscal», ya que el Consejo de Estado, en el antecedente tercero de su dictamen emitido el 10 de febrero de 2005, bajo el epígrafe «Versión final del proyecto de Real Decreto objeto del expediente», hace patente que «en una nueva Orden comunicada de V.E., de 31 de enero de 2005 (registro de entrada en este Consejo al día siguiente), se hace constar que el texto de proyecto de Real Decreto, que se incluyó en el expediente remitido, no incorporaba la revisión, inicialmente planteada, del artículo 20 del Real Decreto 437/1983 , por lo que, subsanada esa deficiencia, se adjunta una nueva versión del proyectado Real Decreto, cuya única novedad consiste en incluir un nuevo apartado (cuatro bis) en su artículo único, que, a su vez, añade un nuevo párrafo segundo al artículo 20 del citado Real Decreto , referido a las causas de inelegibilidad para el Consejo Fiscal».

3. : El 11 de octubre de 2004 tuvo entrada en la Subdirección General de Relaciones con la Administración de Justicia y el Ministerio Fiscal el escrito con las conclusiones del informe emitido al mencionado proyecto de Real Decreto de constitución y funcionamiento del Consejo Fiscal por el propio Consejo Fiscal (folios 6 a 8 del expediente administrativo).

4. : Con fecha 18 de octubre de 2004 se recibe en la citada Subdirección General el informe remitió por la Asociación Profesional e Independiente de Fiscales (folios 9 a 12 del expediente administrativo).

5. : El 25 de octubre de 2004 se recibe en la Secretaría Particular de la Dirección General de Relaciones con la Administración de Justicia comunicación del Presidente de la Asociación de Fiscales, en la que, después de recordar el retraso que padece la renovación del Consejo Fiscal y expresar su deseo de contribuir activamente a la inmediata celebración de elecciones, manifiesta su expreso asentimiento al texto propuesto por el Ministerio de Justicia, señalando que en el mismo no se recoge en su articulado el número máximo de candidatos que se pueden votar o el mantenimiento como circunscripción electoral de la sede de la Fiscalía del Tribunal Superior de Justicia, proponiendo como mejora del texto que el artículo 3 del Real Decreto , en el que se regulan las competencias del Consejo Fiscal, se amplíe añadiendo: «Ser oído e informado en relación con los planes anuales del complemento variable por objetivos» (folio 13 del expediente administrativo).

6. : El 8 de noviembre de 2004 tiene salida de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia, con entrada el mismo día en la Secretaría Particular de la Dirección General de Relaciones con la Administración de Justicia, el informe elaborado por dicha Secretaría General Técnica sobre el proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 437/1983, de 9 de febrero , de constitución y funcionamiento del Consejo Fiscal, sin que se haga alusión alguna a sus artículos 19 y 20, constando como fecha de emisión del informe el día 19 de octubre de 2004 (folios 14 a 26 del expediente administrativo).

7. : En los folios 27 a 29 del expediente administrativo, sin sello alguno de entrada en el Ministerio de Justicia, aparece un texto manuscrito, en el que se lee literalmente: «Madrid 5 de noviembre de 2004. Estimado Ricardo: Tal como se nos solicitó, te remito unas escuetas notas sobre posibles modificaciones del articulado del Reglamento del Consejo Fiscal. Un abrazo Imanol Presidente U.P.F.», al que se adjuntan dos folios mecanografiados bajo el encabezamiento «Sugerencias de modificación del Reglamento del Consejo Fiscal», y que en el apartado 4 expresa lo siguiente: «el artículo 19 señala que podrán ser candidatos todos los miembros en activo de la carrera fiscal. Tal vez debería plantearse alguna limitación por el puesto de pura confianza que ocupan, y su estrecha relación con el Fiscal General en el caso de los Fiscales destinados en la Secretaría Técnica. De otro lado, dado la posibilidad de control sobre toda la carrera fiscal, los miembros del Inspección también deberían quedar excluidos. Sometemos a consideración una nueva redacción del art. 19: "Podrán ser candidatos todos los miembros en activo de la carrera fiscal, con excepción de los que tengan su destino en la Secretaría Técnica y en la Inspección Fiscal"».

8. : Tanto de los documentos presentados por la Asociación demandante, bajo los números 7, 8 y 9, con el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo, como del informe emitido por la Dirección General de Relaciones con la Administración de Justicia con fecha 4 de mayo de 2005, que el Abogado del Estado adjunta a su contestación a la demanda, se deduce que, cuando el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 437/1983, de 9 de febrero , de constitución y funcionamiento del Consejo Fiscal, había sido enviado al Consejo de Estado, en el que tuvo entrada el día 16 de diciembre de 2004 (folio 32 del expediente), el Fiscal General del Estado manifestó a los representantes de la Asociación de Fiscales demandante que los miembros del Ministerio Fiscal destinados en la Secretaría Técnica y en la Inspección Fiscal no podían presentarse como candidatos a las elecciones para el Consejo Fiscal en virtud de lo establecido concordadamente en la Disposición Adicional Primera del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, aprobado por Ley 50/1981 , y en el artículo 112 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , parecer no compartido por dicha Asociación de Fiscales, razón por la que el Fiscal General del Estado consideró que lo más procedente era que tal prohibición quedase explícita en el propio Real Decreto con el fin de evitar dudas interpretativas, por lo que, con fecha 31 de enero de 2005, el Ministro de Justicia en una nueva Orden, comunicada al Consejo de Estado al día siguiente, hace constar que el texto del proyecto de Real Decreto, que se incluyó en el expediente remitido, no incorporaba la revisión, inicialmente planteada, del artículo 20 del Real Decreto 437/1983 , por lo que, subsanada esa deficiencia, se adjunta una nueva versión del proyectado Real Decreto, cuya única novedad consiste en incluir un nuevo apartado (cuatro bis) en su artículo único, que, a su vez, añade un nuevo párrafo segundo al artículo 20 del citado Real Decreto , referido a las causas de inelegibilidad para el Consejo Fiscal».

9. : El Consejo de Estado en el dictamen emitido con fecha 10 de febrero de 2005, hace, entre otras, las siguientes observaciones relativas a la tramitación del expediente administrativo: «Además de las anteriores observaciones, que se refieren a la concreta relación entre el texto remitido a consulta y las diversas actuaciones practicadas en el curso de la instrucción del expediente, merece un comentario global el hecho de que, finalizada esa instrucción y remitido el texto resultante a este Consejo, se le haya hecho llegar una versión modificada del mismo, que incluye un precepto que no figuraba en las previas versiones del Proyecto y que, consiguientemente, no ha sido examinado a lo largo de la tramitación del expediente ni considerado en el citado informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia (punto tercero de antecedentes). Ese modo de proceder no se ajusta al buen orden con que deben prepararse las iniciativas del tipo de la ahora considerada y con el requisito de que los diversos órganos, entidades e interesados llamados a participar en el correspondiente expediente conozcan y puedan hacer valer sus puntos de vista sobre todas las cuestiones que en él se susciten. Esa es la directriz que debiera haberse seguido en este caso y la que ha de presidir la tramitación de los ulteriores casos en los que pueda eventualmente suscitarse la misma cuestión ahora planteada. Por lo que hace a la solución que deba darse al presente expediente, han de valorarse los muy concretos y específicos datos que en él concurren, como son la relativa urgencia de proceder a la renovación del Consejo Fiscal conforme a la nueva configuración que le ha dado la Ley 14/2003 , el limitado alcance del añadido de última hora al proyectado Real Decreto y la circunstancia de que tal añadido no afecta a los datos esenciales de esa nueva configuración del Consejo Fiscal. En consecuencia, y dado que las observaciones de índole procedimental que acaban de avanzarse no son una objeción insalvable al orden con que se ha tramitado el expediente, puede pasarse ya a analizar las cuestiones que suscita el Proyecto».

10. : En el mismo dictamen, el Consejo de Estado realiza la siguiente undécima consideración: «En la versión definitiva del Proyecto (punto tercero de antecedentes), se ha incluido un nuevo apartado cuatro bis, que añade un segundo nuevo párrafo al artículo 20 del Real Decreto 437/1983 , estableciendo que no podrán ser candidatos al Consejo Fiscal los miembros del Ministerio Fiscal destinados en la Secretaría Técnica o en la Inspección Fiscal. Aunque esa versión definitiva del Proyecto no vino acompañada de explicación alguna al respecto, dado que el artículo 11 del Real Decreto 437/1983 sienta que los Vocales del Consejo Fiscal continuarán desempeñando las funciones propias del destino que sirvan, parece claro que la "ratio" de esa causa de inelegibilidad radica en que las funciones de los Fiscales destinados a la Secretaría Técnica y a la Inspección Fiscal no son cohonestables con las que les corresponderán desempeñar en cuanto Vocales del Consejo Fiscal. Ha de recordarse al respecto que la citada Secretaría es un órgano que depende directamente del Fiscal General del Estado, que designa con gran libertad a sus integrantes, a los que corresponden los trabajos preparatorios en aquellas materias en las que la Junta de Fiscales de Sala asista al Fiscal General del Estado y aquellos otros estudios, investigaciones e informes que les sean encomendados por el Fiscal General (artículo 16 del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal ). Esa estrecha relación con el Fiscal General del Estado debe ponerse en relación con la caracterización orgánica del Consejo Fiscal, cuyos dos órganos (Pleno y Comisión Permanente) son presididos por el Fiscal General del Estado, y con las competencias de ese Consejo, muchas de las cuales se refieren a asuntos cuya resolución corresponde al Fiscal General del Estado, además de incluir la general de asesorar al Fiscal General en cuantas materias éste le someta. Por su parte, la Inspección Fiscal desarrolla, con carácter permanente y por delegación del Fiscal General del Estado, unos cometidos de control y revisión de las actuaciones de los integrantes del Ministerio Fiscal, lo que incide en varias de las competencias del Consejo Fiscal (expedientes disciplinarios y de mérito y planes anuales de la Inspección). Todo ello conlleva que los Fiscales destinados a la Secretaría Técnica y a la Inspección Fiscal pueden intervenir, en función de los cometidos que les corresponden por tal destino, en asuntos que tendrán ulteriormente reflejo, de un modo más o menos directo, en el Consejo Fiscal. Tal situación es claramente disfuncional y puede afectar directamente al carácter representativo del Consejo Fiscal, por lo que resulta acertada la modificación que el Proyecto propone en este punto. Por otra parte, el propugnado nuevo segundo párrafo del artículo 20 del Real Decreto 437/1983 no es una solución completamente novedosa, ya que tiene un cierto paralelismo con la que se aplica a otros órganos con cierto parecido con el Consejo Fiscal y que cuentan también con órganos técnicos de apoyo. Es el caso del Consejo General del Poder Judicial, que cuenta con unos órganos técnicos (Secretaría General y Servicio de Inspección) cuyos integrantes no son elegibles para formar parte de ese Consejo General (artículo 112, número 4, b), de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial )».

11. : Finalmente, el Consejo de Estado, por mayoría, concluyó: «Que, una vez tenidas en cuenta las observaciones esenciales formuladas en las consideraciones séptima y octava de este dictamen y valoradas las restantes, puede V.E. elevar a la aprobación del Consejo de Ministros el proyecto de Real Decreto objeto del presente expediente».

12. : En el Boletín Oficial del Estado nº 65, de 17 de marzo de 2005, se publicó el Real Decreto 232/2005, de 4 de marzo, por el que se modifica el Real Decreto 437/1983, de 9 de febrero, sobre constitución y funcionamiento del Consejo Fiscal, cuyo artículo 20, párrafo segundo , establece que «Tampoco podrán ser candidatos los miembros del Ministerio Fiscal destinados en la Secretaría Técnica o en el Inspección Fiscal».

13. : Con fecha 22 de abril de 2005, el Procurador Sr. García San Miguel Hoover, en nombre y representación de la Asociación de Fiscales, presentó escrito ante esta Sala del Tribunal Supremo interponiendo recurso contencioso-administrativo contra el precepto transcrito en el apartado anterior, solicitando la suspensión cautelar de su vigencia, a lo que se accedió, en cuanto a los fiscales destinados en la Inspección, por auto de fecha 11 de mayo de 2005, ratificado en súplica el 21 de junio de 2005 .

14. : Celebrado el escrutinio de las elecciones para el Consejo Fiscal el día 4 de julio de 2005 por la correspondiente Junta Electoral, el candidato Don Luis Carlos, destinado en la Inspección Fiscal, resultó el candidato más votado con 625 votos, siendo proclamado vocal electo (documento nº 1 presentado con la demanda).

De los hechos declarados probados se deduce, en contra de lo expresado en la Orden comunicada de 31 de enero de 2005 del Ministro de Justicia con entrada en el Consejo de Estado al día siguiente, que la revisión del artículo 20 del Real Decreto 437/1983 se plantea en el expediente tramitado por primera vez con las sugerencias que el Presidente de la Asociación Unión Progresista de Fiscales remite, a través de una nota manuscrita fechada el día 5 de noviembre de 2004, al Director General de Relaciones con la Administración de Justicia, aunque no consta sello de entrada en el Ministerio de Justicia, y después, según admiten ambas partes, en el parecer expresado por el Fiscal General del Estado a los representantes de la Asociación de Fiscales cuando ya el proyecto de Real Decreto había tenido entrada el día 16 de diciembre de 2004 en el Consejo de Estado a fin de recabar su dictamen.

La Asociación demandante denuncia, en primer lugar, que la concreta norma, que es objeto de impugnación, ha sido dictada prescindiendo del procedimiento establecido y con manifiesta infracción de los artículos 105. a) de la Constitución , 24 de la Ley del Gobierno de 27 de noviembre de 1997 y 14.1. j) del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal en la redacción dada por la Ley 14/2003, de 26 de mayo , por haberse introducido dicho precepto cuando el proyecto se encontraba en el Consejo de Estado para dictamen, y, por consiguiente, sin audiencia, sobre la norma impugnada, de las organizaciones profesionales afectadas y sin haberse emitido con relación a la misma los preceptivos informes del Consejo Fiscal y de la Secretaría Técnica del Departamento, trámites todos esenciales, cuya omisión acarrea la nulidad radical del referido precepto, dado que la modificación introducida constituye una prohibición que afecta al derecho de los miembros de la Carrera Fiscal a ser elegidos como vocales del Consejo Fiscal, lo que constituye, por tanto, una cuestión sustancial que requiere, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo, un nuevo trámite de audiencia y otro informe de los indicados órganos.

La cuestión planteada se circunscribe a decidir si la modificación introducida en el proyecto de Real Decreto sobre constitución y funcionamiento del Consejo Fiscal tiene carácter sustancial o esencial por alterar las líneas fundamentales de dicha disposición.

El Consejo de Estado en su dictamen reprocha a la Administración demandada su modo de proceder por entender que no se ajusta al buen orden con el que deben prepararse las iniciativas del tipo de la considerada debido a la exigencia legal de que los diversos órganos, entidades e interesados, llamados a participar en el correspondiente expediente, conozcan y puedan hacer valer sus puntos de vista sobre todas las cuestiones que en él se susciten, si bien, en atención a la urgencia en la renovación del Consejo Fiscal, al limitado alcance del añadido de última hora y a que éste no afecta a los datos esenciales de la nueva configuración del Consejo Fiscal, considera que no es un obstáculo insalvable al orden con el que se ha tramitado el expediente, tesis esta que, lógicamente, mantienen en su contestación a la demanda tanto la Administración del Estado como la Asociación que sugirió la redacción del precepto impugnado.

Es jurisprudencia de esta Sala que cuando las modificaciones introducidas en el texto definitivo de una disposición general no sean sustanciales resulta innecesaria una nueva audiencia de las asociaciones, corporaciones o entidades representativas de intereses legítimos, que guarden relación directa con el objeto de la disposición, o un nuevo informe de la Secretaría General Técnica del Departamento ministerial o dictamen del Consejo de Estado, entre otras razones porque su parecer no es vinculante, de manera que si, contemplada la modificación tanto desde una perspectiva relativa, por la innovación en el texto informado, como absoluta, por su importancia intrínseca, no representa una alteración sustancial en el ordenamiento previamente sometido al trámite de audiencia o informe, la falta de éstos, respecto de la reforma introducida, no acarrea su nulidad radical, al haber contado quien ostenta la potestad para redactar definitivamente la disposición con el criterio o ilustración de las entidades, corporaciones, asociaciones y organismos consultados, que, en definitiva, es el fin perseguido por el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre , al establecer un procedimiento para la elaboración de los reglamentos (Sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo de fechas 6 de octubre de 1989, 11 de diciembre de 1991, 27 de mayo de 1993, 27 de noviembre de 1995, 14 de octubre de 1996, 10 de noviembre de 1997, 17 de enero de 2000, 31 de enero de 2001 (recurso 507/1998, fundamento jurídico tercero), 12 de febrero de 2002 (recurso 160/2000, fundamento jurídico primero), 12 de febrero de 2002 (recurso 158/2000, fundamentos jurídicos tercero y quinto), 17 de junio de 2003 (recurso 492/1999, fundamento jurídico noveno) y 15 de noviembre de 2004 (recurso de casación 22/2002 , fundamento jurídico segundo).

En el caso enjuiciado no se puede negar la relevancia que la causa de inelegibilidad, introducida con posterioridad a la consulta de las asociaciones de Fiscales y de los informes de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia y del Consejo Fiscal, tiene para la Asociación recurrente, en la que se agrupan miembros del Ministerio Fiscal, e incluso para éstos en general si solicitan cualquiera de los puestos a los que se impide presentarse como candidatos a las elecciones al Consejo Fiscal, y, ante todo, para los en ellos destinados, pero, respecto de la constitución y funcionamiento del Consejo Fiscal, no considera esta Sala, en contra del parecer de la Asociación recurrente, que la modificación introducida, cuando el proyecto de reglamento se encontraba pendiente del dictamen del Consejo de Estado, deba calificarse de esencial o sustancial, razón por la que el irregular modo de proceder en la tramitación del expediente no puede acarrear, de acuerdo con la referida jurisprudencia, la nulidad de pleno derecho del precepto impugnado.

La representación procesal de la Asociación demandante aduce, como segunda causa de nulidad radical del precepto cuestionado, que la prohibición reglamentaria carece de fundamento, por lo que es arbitraria, ya que es insostenible que sea aplicable a los miembros de la Carrera Fiscal y al Consejo Fiscal lo dispuesto en el artículo 112.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial para los órganos técnicos de éste, pues, en primer lugar, las normas prohibitivas no pueden aplicarse a supuestos no comprendidos expresamente en ellas (artículo 4 del Código civil ), y, en segundo lugar, el Consejo General del Poder Judicial y el Consejo Fiscal no son órganos equiparables, pues, mientras los miembros del Consejo Fiscal ejercen simultáneamente sus funciones propias con las del cargo que ocupan en sus respectivos destinos, los Consejeros del órgano de gobierno de los jueces tienen dedicación exclusiva, sin que las razones de oportunidad, apuntadas por el Consejo de Estado en su dictamen para explicar la prohibición, tengan consistencia porque, de existir incompatibilidad en algún supuesto para las funciones en el Consejo Fiscal como consecuencia del destino en la Secretaría Técnica o en la Inspección, existen mecanismos legales para evitarlo, como la abstención o la recusación, sin que en la ya larga historia del Consejo Fiscal se haya suscitado problema alguno por tal circunstancia, lo que se evidencia con la presencia del Fiscal Jefe de la Inspección como miembro nato del Consejo Fiscal y, en consecuencia, es completamente gratuito escudarse en esas razones para mutilar los derechos de los miembros de la Carrera Fiscal.

La Administración demandada y la Asociación, que secunda la contestación a la demanda de aquélla, se aferran, primero, a los mismos argumentos utilizados por el Consejo de Estado para calificar de razonable la prohibición introducida en el reglamento del Consejo Fiscal por el precepto combatido, si bien el Abogado del Estado oportunamente niega que el Consejo de Estado haya basado su dictamen en la analogía con la elección de vocales del Consejo General del Poder Judicial, por lo que sustenta la legalidad del precepto combatido en la cobertura que le otorga la Disposición Adicional primera del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, aprobado por Ley 50/1981, de 30 de diciembre, y modificado por Ley 14/2003, de 26 de mayo , en relación con lo establecido en el artículo 112.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , argumento en favor de la legalidad de la prohibición cuestionada que no ha sido utilizado por el Consejo de Estado en su dictamen y que, al parecer, se invocó por primera vez en las conversaciones, previas a su inclusión en el mencionado reglamento del Consejo Fiscal, que mantuvieron representantes de la Asociación demandante con el Fiscal General del Estado.

En cuanto al cierto paralelismo que la norma reglamentaria impugnada guarda con la aplicada a otras instituciones con cierto parecido al Consejo Fiscal, que cuentan con órganos técnicos de apoyo, como es el Consejo General del Poder Judicial, al no ser sus funcionarios elegibles para formar parte de este Consejo, según indica el Consejo de Estado en su dictamen y suscriben la Administración y Asociación demandadas, vamos a exponer las razones por las que entendemos que no existe ni el paralelismo de la norma ni el parecido de los órganos.

En el propio preámbulo del Real Decreto 232/2005, de 4 de marzo , se apunta que la Ley 14/2003, de 26 de mayo, modificadora del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal fortalece al Consejo Fiscal como órgano de representación de la carrera fiscal y mantiene su composición como órgano de extracción corporativa, caracteres que evidentemente no tiene el Consejo General del Poder Judicial, cuyo significado constitucional y funciones tampoco son equivalentes a las de aquél.

Esta Sala del Tribunal Supremo, en sentencia de fecha 18 de mayo de 2004 (recurso 206/2001 , fundamento jurídico tercero), declaró que el único órgano constitucional del Ministerio Fiscal es el Fiscal General del Estado, mientras que el Consejo Fiscal se configura como Organo de asistencia y asesoramiento del Fiscal General del Estado (artículos 13 y 14 del Estatuto ), y en la de 14 de octubre de 2003 (recurso 9/2001, fundamento jurídico quinto) se califica al Consejo Fiscal de «órgano representativo de la Carrera Fiscal y conocedor de sus miembros».

En la Sentencia del Pleno de esta Sala, de fecha 13 de abril de 1998 (recurso número 454/1997 , fundamento jurídico sexto), se manifestó que «mientras el Fiscal General del Estado es el Jefe Superior del Ministerio Fiscal con funciones de dirección e inspección en el orden interno de esta Institución, el Consejo Fiscal tiene atribuidas, fundamentalmente, funciones de asesoramiento y asistencia de aquél, además de la elaboración de los criterios generales para asegurar la unidad de actuación de dicha Institución, en lo referente a la estructura y funcionamiento de sus órganos, y la resolución de los recursos interpuestos contra resoluciones dictadas por los Fiscales Jefes en los expedientes disciplinarios».

La doctrina jurisprudencial, por consiguiente, al interpretar el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, ha definido al Consejo Fiscal como un órgano singular sin semejanza alguna con el órgano de Gobierno del Poder Judicial ( artículo 122.2 de la Constitución ), cuyos vocales, aunque pertenezcan a la Carrera Judicial, no ejercen funciones jurisdiccionales, a diferencia de los vocales del Consejo Fiscal que continúan desempeñando su cometido como miembros del Ministerio Fiscal.

Tampoco existe paralelismo alguno entre la inelegibilidad de los órganos técnicos del Consejo General del Poder Judicial y de los miembros del Ministerio Fiscal destinados en la Secretaría Técnica o en la Inspección Fiscal.

En primer lugar, ni la Secretaría Técnica ni la Inspección Fiscal son órganos técnicos del Consejo Fiscal, sino que, al igual que éste, asisten en sus funciones al Fiscal General del Estado ( artículo 13 del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal ) y, a diferencia de los jueces y magistrados en los órganos técnicos del Consejo General del Poder Judicial, que pasan a formar parte del cuerpo de Letrados de éste (artículo 145.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial ) y quedan en situación de servicios especiales (artículo 146.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial ), los fiscales destinados en la Secretaría Técnica o en la Inspección Fiscal continúan en servicio activo en la Carrera Fiscal como miembros del Ministerio Fiscal con un destino determinado al igual que cualquier otro (artículo 11 del Real Decreto 437/1983, de 9 de febrero ), de manera que parece lógico que puedan formar parte, como el resto de los funcionarios del Ministerio Fiscal, de un Organo de representación de la carrera fiscal, que es de extracción corporativa, según define al Consejo Fiscal el propio preámbulo del Real Decreto 232/2005, de 4 de marzo .

La otra razón que, según el Consejo de Estado y las demandadas, justificaría la prohibición que examinamos, está en las funciones que los fiscales destinados en la Secretaría Técnica y en la Inspección Fiscal ejercen, que, en su opinión, no son cohonestables con las que les corresponde desempeñar en cuanto vocales del Consejo Fiscal.

Este argumento quiebra por su base respecto de los miembros del Ministerio Fiscal destinados en la Inspección Fiscal, ya que el propio Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal atribuye el carácter de vocal nato del Consejo Fiscal al Fiscal Inspector Jefe (artículo 14), de manera que el legislador no considera incompatibles las funciones inspectoras con las que tienen los componentes del Consejo Fiscal.

Otro tanto cabe decir de los destinados en la Secretaría Técnica, pues si bien es cierto que su Jefe no es vocal nato del Consejo Fiscal, sin embargo forma parte de la Junta de Fiscales de Sala ( artículo 14.2 del Estatuto ), órgano del Ministerio Fiscal (artículo 12.1 del Estatuto ), cuyo cometido, al igual que el del Consejo Fiscal, es asistir en sus funciones al Fiscal General del Estado (artículo 13 del Estatuto ).

Abundando en lo expresado con anterioridad, no parece muy razonable excluir a determinados fiscales por razón de su destino de la posibilidad de ser elegidos para formar parte de un órgano de representación en la carrera fiscal y de extracción corporativa.

Entre otras causas justificativas del distinto régimen jurídico, entre los jueces y magistrados respecto del Consejo General del Poder Judicial y los miembros del Ministerio Fiscal respecto del Fiscal General del Estado y los órganos que asisten a éste en sus funciones, está la fundamental del modo en que unos y otros ejercen sus atribuciones, aquéllos bajo el principio de independencia ( artículo 117.1 de la Constitución ) y éstos bajo el de unidad de actuación y dependencia jerárquica (artículo 124.2 de la Constitución ).

En cualquier caso, los riesgos de que se hace eco el dictamen del Consejo de Estado y las contestaciones a la demanda quedan ostensiblemente conjurados o alejados por la elección entre todos los miembros del Ministerio Fiscal en servicio activo ( artículo 14.1 del Estatuto Orgánico ), que son quienes, en definitiva, se van a hacer representar en el Consejo Fiscal, y la realidad demuestra que en las últimas elecciones para el Consejo Fiscal los electores han entendido que el riesgo no existe al confiar masivamente en un fiscal destinado en la Inspección Fiscal para que les represente en el Consejo Fiscal, otorgándole más número de votos que el que obtuvo cualquiera de los demás candidatos.

No deben ser, por tanto, criterios de razonabilidad los que nos han de guiar en el enjuiciamiento de la norma cuestionada sino de estricta legalidad, y de ello fue muy consciente el Fiscal General del Estado y ahora en el pleito la Administración demandada cuando esgrimen como cobertura de aquélla la remisión que la Disposición Adicional primera del estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal , actualmente vigente, hace a la Ley Orgánica del Poder Judicial en cuanto al régimen de incompatibilidades y prohibiciones para jueces y magistrados, que es lo que seguidamente vamos a estudiar, pues no tenemos duda de que por ley formal se puede establecer la inelegibilidad para el Consejo Fiscal de los miembros del Ministerio Fiscal destinados en la Secretaría Técnica y en la Inspección Fiscal, mientras que el conflicto ha surgido por haberse impuesto aquélla mediante un reglamento cuando el artículo 14 del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal dispone que el Consejo Fiscal se constituirá, entre otros, con nueve fiscales pertenecientes a cualquiera de las categorías, remitiéndose sólo al reglamento para fijar el procedimiento electoral.

Debemos recordar que esta Sala del Tribunal Supremo en su reciente Sentencia de fecha 30 de mayo de 2005 (recurso nº 146/2005 , fundamento jurídico octavo), al resolver otra cuestión suscitada por la aplicación del mismo reglamento y en idéntico proceso electoral, ha declarado que «el derecho a elegir y ser elegido vocal del mismo [se refiere al Consejo Fiscal] no es otra cosa que uno de los derechos estatutarios que corresponden, en cuanto funcionarios públicos, a los integrantes del Ministerio Fiscal. Esto no lo priva de relevancia, pero sitúa en un plano distinto la capacidad de configuración que del mismo cabe atribuir al legislador y, por autorización suya, al reglamento».

En definitiva, esta Sala del Tribunal Supremo ha venido a reconocer que el legislador ostenta potestad para configurar el derecho de los miembros del Ministerio Fiscal a ser electores y elegibles al Consejo Fiscal como órgano de representación democrática de la carrera fiscal de extracción corporativa y que sólo mediante autorización del legislador puede hacerse por vía reglamentaria; de aquí el empeño de la Administración demandada en justificar su actuación, al aprobar, mediante el Real Decreto 232/2005, de 4 de marzo , la inclusión de un segundo párrafo en el artículo 20 del Real Decreto 437/1983, de 9 de febrero , sobre constitución y funcionamiento del Consejo Fiscal, con lo establecido en la actual Disposición Adicional primera del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, aprobado por Ley 50/1981, de 30 de diciembre, y modificado por Ley 14/2003, de 26 de mayo , en relación con lo dispuesto en el artículo 112 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , que excluye de la elección como miembros del Consejo General del Poder Judicial a quienes presten servicio en los órganos técnicos del mismo, entre los que está el Servicio de Inspección.

Conviene, antes de proceder a una interpretación lógica y sistemática de los preceptos legales invocados como cobertura de la prohibición combatida, referir los antecedentes históricos de la remisión que el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal hace a las incompatibilidades y prohibiciones establecidas por la Ley Orgánica del Poder Judicial para los jueces y magistrados.

Tal remisión se remonta al Estatuto del Ministerio Fiscal aprobado por Real Decreto de 21 de junio de 1926, cuyo artículo 27 establecía que «por regla general, y siempre que no exista precepto en contrario, será aplicable a los funcionarios de la carrera fiscal, cualquiera que sea su categoría, cuanto respecto a condiciones para ejercer sus cargos, incapacidades, incompatibilidades absolutas o relativas y exenciones de cargos obligatorios, establezcan para los Jueces y Magistrados las disposiciones legales vigente», y, en su artículo 28 disponía que «regirán igualmente para los funcionarios de la carrera fiscal las mismas prohibiciones que para los de la carrera judicial y especialmente la del ejercicio de la abogacía».

El legislador, al aprobar por Ley 50/1981, de 30 de diciembre , el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, incluye en su Disposición adicional un precepto sustancialmente idéntico al contenido en el Estatuto del Ministerio Fiscal que derogaba, según el cual «en cuanto a la adquisición y pérdida de la condición de miembro de la Carrera Fiscal, incapacidades, situaciones administrativas, deberes y derechos, incompatibilidades, prohibiciones y responsabilidades de los mismos, será de aplicación supletoria lo dispuesto para Jueces y Magistrados en la Ley Orgánica del Poder Judicial».

Cuando esta Disposición adicional se introduce en el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, la elección de los vocales del Consejo General del Poder Judicial se regía por la Ley Orgánica 1/1980, de 10 de enero, del Consejo General del Poder Judicial, cuyo artículo 16.3 impedía ser candidatos, para la elección por los jueces y magistrados de vocales del Consejo General del Poder Judicial de procedencia judicial, a quienes prestasen servicios en los órganos técnicos de dicho Consejo, mientras que tal prohibición no existía para los ocho vocales elegibles por el Congreso de los Diputados y el Senado, que deberían ser nombrados entre Abogados y otros juristas, todos ellos de reconocida competencia y con más de quince años de ejercicio en su profesión (artículo 7 de la Ley Orgánica 1/1980, de 10 de enero ), con la consecuencia de que todos los miembros del Consejo, que ostentasen la cualidad de juez, magistrado o funcionario, quedaban en situación de excedencia con reserva de plaza (artículo 22, párrafo segundo, de la citada Ley Orgánica 1/1980, de 10 de enero ).

En el título IV de dicha Ley Orgánica 1/1980, de 10 de enero , se regulan los órganos técnicos al servicio del Consejo General del Poder Judicial, en los que pueden prestar servicios miembros de las Carreras Judicial o Fiscal, de los Cuerpos Técnicos Especiales dependientes del Ministerio de Justicia, de los Cuerpos de Secretarios, Oficiales, Auxiliares y Agentes de la Administración de Justicia, incluyéndose entre los órganos técnicos la Secretaría General, los Servicios de Personal, Gestión e Inspección y el Gabinete Técnico.

Posteriormente se aprueba la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial , en la que se modifica sustancialmente el sistema de elección de los vocales del Consejo General del Poder Judicial, que pasa a ser exclusivamente de elección parlamentaria para todos ellos (artículo 112 de dicha Ley Orgánica ), excluyendo, a diferencia del régimen anterior, de la elección a quienes presten servicios en los órganos técnicos del Consejo General del Poder Judicial, ya que, en la Ley Orgánica 1/1980, de 10 de enero , según hemos indicado, para los de designación parlamentaria no existía tal limitación o prohibición.

Con la nueva Ley Orgánica del Poder Judicial 6/1985, de 1 de julio , continúan pudiendo formar parte de los órganos técnicos del Consejo General del Poder Judicial una serie de funcionarios además de las miembros de las Carreras Judicial y Fiscal, si bien se deja al Reglamento del Consejo la determinación de la estructura, funciones y competencias de sus órganos técnicos, contemplándose en la Ley Orgánica (artículos 147 y 148 ) exclusivamente el Secretario general y el Servicio de Inspección.

En el artículo 5 de la Ley Orgánica 16/1994, de 8 de noviembre , se modifican los artículos 145 y 146 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , reguladores de los Organos Técnicos al Servicio del Consejo General del Poder Judicial, de modo que los de nivel superior, para cuya designación sea exigible título de licenciado en derecho, pasan a formar parte de un cuerpo de Letrados del Consejo General del Poder Judicial, quedando en situación de servicios especiales en sus carreras de origen, régimen jurídico que sustancialmente perdura en la actualidad después de las reformas introducidas en la Ley Orgánica del Poder Judicial por las Leyes Orgánicas 2/2001, de 28 de junio , que modifica el sistema de elección de los doce vocales del Consejo General del Poder Judicial entre jueces y magistrados de todas la categorías, para lo que pueden ser propuestos todos los que se hallen en servicio activo, y 19/2003, de 23 de diciembre, que da una nueva redacción a los artículos 145 y 146 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , según la cual los miembros de los órganos técnicos del Consejo General del Poder Judicial, para cuya designación se haya exigido el título de licenciado en derecho, forman parte de un cuerpo de Letrados del Consejo General del Poder Judicial y quedan en situación de servicios especiales en su Administración de origen, en cuya reforma se modifica también, a través de la Disposición adicional decimosexta, la Ley 50/1981, de 30 de diciembre, por la que se regula el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, de modo que la Disposición adicional de esta Ley pasa a ser su Disposición adicional primera.

Pues bien, en este repaso histórico de la legislación orgánica del Poder Judicial se observa que cuando se aprueba el nuevo Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal el 30 de diciembre de 1981, su Disposición adicional , trasunto de dos preceptos ya existentes en el anterior Estatuto, no se remite a la Ley Orgánica 1/1980, de 10 de enero, del Consejo General del Poder Judicial , en cuanto a las prohibiciones o limitaciones establecidas para los órganos técnicos de éste, sino que alude, como ya hiciese el Estatuto derogado, a las incompatibilidades y prohibiciones establecidas para jueces y magistrados por la Ley Orgánica del Poder Judicial, precepto que permanece inalterado a pesar de las modificaciones del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal llevadas a cabo por Ley 14/2003, de 26 de mayo , y por Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre , cuando el régimen jurídico de los miembros de los órganos técnicos del Consejo General del Poder Judicial había experimentado notables modificaciones desde que se crearan por Ley Orgánica 1/1980, de 10 de enero .

De este devenir histórico de la legislación orgánica del Poder Judicial y del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal sólo cabe obtener la conclusión de que la aplicación supletoria a los miembros de la Carrera Fiscal de las incompatibilidades y prohibiciones establecidas en la Ley Orgánica del Poder Judicial se refiere única y exclusivamente a las prohibiciones para jueces y magistrados como tales, es decir aquéllos que en servicio activo ejercen jurisdicción, y no a las establecidas para los miembros de los órganos técnicos del Consejo General del Poder Judicial, entre los que puede haber, junto a funcionarios de otras procedencias, miembros de la carrera judicial, pero que, cuando desempeñan tal puesto, no son jueces y magistrados en servicio activo sino Letrados del Consejo General del Poder Judicial en situación de servicios especiales en su carrera de origen.

A la misma conclusión se llega desde una interpretación lógica, sistemática y teleológica de la Disposición Adicional primera del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal , en la que la Administración demandada busca asidero para justificar la conformidad a derecho del precepto que, a última hora, introdujo en el reglamento de constitución y funcionamiento del Consejo Fiscal, prohibiendo a los miembros del Ministerio Fiscal destinados en la Secretaría Técnica y en la Inspección Fiscal ser candidatos a la elección de vocales del Consejo Fiscal, según expondremos seguidamente.

La aludida Disposición adicional primera del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal , al remitirse con carácter supletorio a lo establecido para jueces y magistrados en la Ley Orgánica del Poder Judicial en cuanto a incompatibilidades y prohibiciones, no cabe duda que se refiere a lo dispuesto en el capítulo II del Título II del Libro IV de la Ley Orgánica del Poder Judicial , que, bajo el rótulo «De las incompatibilidades y prohibiciones» incluye los artículos 389 a 397, completando así el régimen de incompatibilidades y prohibiciones contenido en sus artículos 57 a 59, sin que puedan entenderse comprendidas en esas prohibiciones la inelegibilidad de los jueces y magistrados destinados en los órganos técnicos del Consejo General del Poder Judicial, del que son Letrados, al igual que pueden serlo los miembros de la Carrera Fiscal y los funcionarios de otros cuerpos de la Administración.

El título III del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal , lo mismo que el Libro IV de la Ley Orgánica del Poder Judicial respecto de la Carrera Judicial, regula las categorías, la provisión de destinos, la adquisición y pérdida de la condición de fiscal, las situaciones en la Carrera Fiscal, los deberes y derechos de los miembros del Ministerio Fiscal, las incompatibilidades, prohibiciones y la responsabilidad de los miembros del Ministerio Fiscal, y es este complejo régimen jurídico el que el legislador completa al remitirse en la Disposición adicional, a partir de la Ley Orgánica 19/2003 numerada como primera, a la aplicación supletoria de lo dispuesto para jueces y magistrados en la Ley Orgánica del Poder Judicial en cuanto a la adquisición y pérdida de la condición de miembro de la Carrera Fiscal, incapacidades, situaciones administrativas, deberes y derechos, incompatibilidades, prohibiciones y responsabilidades, de manera que una interpretación lógica y sistemática de dicha Disposición adicional no autoriza aplicar lo dispuesto en el artículo 112 de la Ley Orgánica del Poder Judicial a los fiscales en servicio activo destinados en la Inspección Fiscal y en la Secretaría Técnica para impedirles figurar como candidatos a las elecciones de vocales del Consejo Fiscal cuando dicho precepto de la Ley Orgánica del Poder Judicial permite a las Cámaras proponer como miembros del Consejo General del Poder Judicial a los jueces y magistrados de todas las categorías que se hallen en servicio activo, en cuya situación administrativa no se encuentran los miembros de la Carrera Judicial que, como Letrados, prestan servicio, al igual que otros funcionarios, en los órganos técnicos del Consejo General del Poder Judicial, ya que, como indicamos anteriormente, su situación administrativa es la de servicios especiales a partir de la Ley Orgánica 16/1994, de 8 de noviembre .

La Ley 14/2003, de 26 de mayo, que modificó el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal y que el Decreto 232/2005 desarrolla, contiene una Exposición de Motivos de alto valor interpretativo de los preceptos modificados, entre los que está el artículo 14, que regula la constitución y competencias del Consejo Fiscal.

En dicha Exposición de Motivos se declara que con la modificación se trata de fortalecer el Consejo Fiscal como órgano de representación de la Carrera Fiscal, manteniendo su composición como órgano de extracción corporativa pero haciéndolo más democrático y flexible.

Pues bien, el modificado artículo 14 del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal establece que el Consejo Fiscal se constituirá bajo la presidencia del Fiscal General del Estado, por el Teniente Fiscal del Tribunal Supremo, el Fiscal Inspector Jefe y nueve fiscales pertenecientes a todas las categorías, de manera que el legislador no ha tenido el propósito, al configurar ese órgano de representación de la Carrera Fiscal de extracción corporativa y constitución democrática, de impedir a ningún miembro del Ministerio Fiscal, cualquiera que sea su destino, presentarse como candidato a la elección de vocales del Consejo Fiscal, contrariamente a lo que hace el precepto impugnado por la Asociación de Fiscales demandante, que prohibe a los miembros del Ministerio Fiscal destinados en la Secretaría Técnica o en la Inspección Fiscal ser candidatos al Consejo Fiscal con el pretexto de estar incursos en unas prohibiciones establecidas en la Disposición Adicional primera del propio Estatuto , que, como hemos expuesto, no guarda relación alguna con la constitución del Consejo Fiscal y con la elegibilidad de los miembros del Ministerio Fiscal para formar parte como vocales de dicho Consejo, razón por la que, también desde una interpretación teleológica, el párrafo segundo del artículo 20 del Real Decreto 437/1983, de 9 de febrero, sobre constitución y funcionamiento del Consejo Fiscal, introducido por Real Decreto 232/2005, de 4 de marzo , es contrario a derecho por vulnerar lo dispuesto en el artículo 14 del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal , y así lo debemos declarar conforme establece el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , en relación con los artículos 70.2 y 71.1 a) de la Ley de esta Jurisdicción .

Al no apreciarse temeridad ni mala fe en la actuación de las partes litigantes, no procede hacer expresa condena al pago de las costas procesales causadas, según establece el artículo 139.1 de la vigente Ley Jurisdiccional .

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 18 a 73 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa 29/1998, de 13 de julio .