STS, 29 de Mayo de 2001

El Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos, por escrito de 10 de julio de 1.998, interpuso recurso contencioso administrativo contra el Real Decreto 1117/98 de 5 de junio, y por providencia de 21 de julio de 1.998, se forma el oportuno rollo, se acuerda la publicación, y se reclama a la Administración el expediente administrativo.

Una vez cumplimentados los trámites, por diligencia de ordenación de 22 de septiembre de 1.998, se emplaza a la actora a fin de que en el plazo de veinte días formalice la demanda, trámite que se cumplimentaba por escrito de 23 de octubre de 1998, presentado en el Registro General el 24 de octubre de 1.998.

En su escrito de demanda, la parte actora, suplica: "Se sirva admitir el presente escrito de demanda en el recurso contencioso-administrativo núm. 280/98 y, previos los trámites preceptivos, declare la nulidad, anulabilidad o revocación del apartado 4, del artículo 1, del Decreto 595/1997, de 18 de abril, según la modificación dada por el Decreto 1117/1998, de 5 de junio".

En base a las siguientes pretensiones anulatorias: 1ª) Infracción de la habilitación legal contenida en el artículo 131 bis de la Ley General de la Seguridad Social; 2ª) Vulneración de los artículos 41 y 43 de la Constitución, en relación con los artículos 1, 3, 6 y 7 de la Ley General de Sanidad y artículos 38 y 114 de la Ley General de la Seguridad Social, todos ellos en relación con la norma contenida en el artículo 4 de la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General de Estado; 3ª) Vulneración de la libertad de ejercer la profesión médica en relación con la carta de derechos del paciente, artículo 10 de la LGSA; 4ª) Infracción del principio de interdicción de la arbitrariedad.

El Abogado del Estado en su escrito de contestación a la demanda, interesa se declare la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo o bien subsidiariamente que se desestime.

Alegando en síntesis, respecto a la petición de inadmisibilidad, que el Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos, carece de legitimación para interponer el presente recurso contencioso administrativo, pues sin olvidar lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley de la Jurisdicción, en los artículos 1 y 5 de la Ley 2/74, reguladora de los Colegios Profesionales y 3 del Real Decreto 1018/80 de 19 de mayo, cabe destacar, que el recurrente no está defendiendo intereses profesionales de los médicos, y si una organización distinta de los sistemas de determinación de las altas a efectos de la prestación de las percepciones de la Seguridad Social, y no se trata de percepciones económicas que puedan percibir los profesionales de la medicina, ni tampoco se trata de privar a los profesionales de la medicina de sus funciones, ni de las competencias propias, sencillamente se trata de una norma de la Administración reorganizando la distribución de competencias entre los empleados públicos a efectos de determinar quien debe decidir el alta de los trabajadores que se encuentran en situación de incapacidad laboral transitoria. En definitiva el Consejo General no está defendiendo los intereses profesionales de los médicos, evitando que unos médicos se vean privados de unas u otras competencias, o se atribuya competencias que considere improcedentes, sino que se está defendiendo que los médicos que ejercen su profesión en un instituto tengan unas competencias y no ostenten tales competencias los que desempeñan sus funciones en otro instituto, en definitiva, se está defendiendo una organización administrativa que el recurrente, en contra de la Administración, considera que resulta pertinente.

En relación con la primera pretensión anulatoria, que no concurre la infracción de la habilitación legal contenida en el artículo 131 bis de la Ley General de la Seguridad Social, que el recurrente aduce con fundamento del Dictamen del Consejo de Estado, pues el Consejo de Estado no dice, como se mantiene de contrario, que constituya una infracción de la habilitación legal, sino que dice lo contrario, pues el Consejo de Estado refiere que la habilitación lo es para las prestaciones económicas y a ello atiende el Real Decreto, máxime cuando se ha acogido la reforma que aconsejaba el Consejo de Estado de reconocer al trabajador el derecho a incorporarse a la empresa y no la obligación como en el proyecto aparecía.

Respecto de la segunda pretensión anulatoria, que el Real Decreto no tiene el contenido que se le atribuye pues ni al enfermo se le expolia del subsidio ni se le manda a trabajar, ni se realiza sin el control y la garantía médica necesaria. Pues, por un lado, es la Ley la que ha dispuesto esa posibilidad de alta y no se vulnera el derecho a la salud, pues no tiene que trabajar quien no está capacitado para ello, y el derecho a la salud no lleva implícito que sean unos médicos y no otros los que deban dar o no el alta. Se trata en definitiva de redistribuir las competencias entre los médicos, y no hay que olvidar, que el nuevo sistema, según la memoria del Real Decreto, va a conseguir evitar un importante fraude y de manera eficacísima acabar con un gasto en miles de millones de pesetas.

En relación a la tercera pretensión anulatoria, en la que se alega la supuesta vulneración de la libertad de ejercer la profesión médica, alega, que no concurre tal infracción, porque no se trata de prohibir al médico el ejercicio de su profesión ni el indicarle como tiene que ejercerla, sino el atribuir a otros médicos la facultad de dar el alta a los efectos estrictamente económicos, de acuerdo con las características de la enfermedad, del trabajo a desarrollar y con la prudencia propia de la profesión y ello obviamente no impide el que el médico del servicio público de salud, incluso mantenga el alta. Y no puede mantenerse la pretensión de que cualquier médico pueda decretar la baja sin posibilidad de revisión alguna, sin olvidar que la decisión del médico de la Seguridad Social, no afecta a la asistencia médica que corresponde ejercer a los médicos integrados en el sistema público de salud, ni supone la obligación de incorporarse al trabajo, pues solo afecta, como dispuso el Legislador, a las percepciones económicas.

Y por último, en relación con la cuarta pretensión anulatoria, que el Real Decreto se limita a desarrollar una Ley que no puede tacharse de arbitraria y tiene su fundamento en la necesidad de racionalizar el sistema y evitar el fraudes.

En trámite de conclusiones la parte actora, alega, respecto a la petición de inadmisibilidad por falta de legitimación, que plantear en el año 2.000, y con la nueva Ley de la Jurisdicción la falta de legitimación del Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos, es con todos los respetos temerario. Que tal planteamiento parte de una premisa errónea por entender que lo que se plantea es una distribución de competencias entre los empleados públicos, cuando de lo que se trata es una competencia profesional, la que tienen los médicos y solo ellos, de diagnosticar si una persona está o no enferma para trabajar.

Y en relación con el fondo del asunto, insiste en los argumentos más atrás vertidos, alegando que la Ley lo que permite es que el Instituto Nacional de la Seguridad Social no pague la pensión de incapacidad, mientras que el Real Decreto va mucho más lejos al posibilitar que como no cobra trabaje aunque esté enfermo, y que el médico de la Seguridad Social puede autorizar que trabaje quien está enfermo en contra de lo dispuesto en la Ley General de la Seguridad Social. Y no obsta a ello el que se trate de evitar el fraude, pues de nada sirve justificar una norma si la misma es contraria a derecho.

El Abogado del Estado en su escrito de conclusiones, alega respecto a la inadmisibilidad propuesta, que tanto la Ley de la Jurisdicción vigente, como el derecho comparado, valoraran el requisito de la legitimación activa, como de especial importancia para conseguir la Justicia y que la parte actora lo que defiende no es los intereses profesionales, sino una organización distinta de los sistemas de la Seguridad Social, y so pretexto de los intereses de un colectivo pretende la anulación de una norma que potencia a alguno de los miembros de ese colectivo, en definitiva, reitera que se pretende imponer un sistema de organización administrativa distinta a la prevista en las Leyes, como la que se pretende desarrollar mediante el Real Decreto a que se refiere esta pleito.

Y en cuanto al fondo del asunto, se remite a lo expuesto en su escrito de contestación a la demanda.

Por providencia de 11 de enero de 2.001, se señaló para votación y fallo el día veintidós de mayo del año dos mil uno, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

La parte actora en el suplico de su escrito de demanda, interesa se declare la nulidad, anulabilidad o revocación del apartado 4, del artículo 1 del Real Decreto 595/97 de 18 de abril, en la redacción dada por el Real Decreto 1117/98, de 5 de junio, en base a cuatro pretensiones anulatorias, y el Abogado del Estado, interesa se declara la inadmisibilidad del recurso o subsidiariamente su desestimación.

Por sus especiales efectos, respecto al fondo del asunto, es obligado iniciar este análisis por el relativo a la causa de inadmisibilidad aducida.

Y a este respecto, si es cierto, que la norma impugnada se limita a establecer un nuevo régimen de las altas médicas, a fin de que, por las razones que en ella se expresan, puedan intervenir además de los médicos de los Servicios Públicos de Salud, que lo venían haciendo, los médicos de la Seguridad Social, y que el Abogado del Estado aduce, que lo que en definitiva defiende la parte actora es un sistema distinto de la organización dispuesta en la norma para las altas médicas a los efectos de la percepción de prestaciones de la Seguridad Social, es claro, que a partir de esa síntesis se podía apreciar la falta de legitimación alegada, ya que si bien el Colegio de Médicos, conforme a lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley de la Jurisdicción está legitimado para impugnar, la norma, antecedente de esta litis, ello, lo es de acuerdo con los propios términos de la norma, artículo 32 citado, para defensa de los intereses y derechos profesionales o económicos de sus representados, y éstos, cuando menos en principio no son, los de regular las competencias de los médicos del Servicio Público de la Salud y las competencias de los médicos de la Seguridad Social en el régimen de altas médicas a los efectos de la percepción de prestaciones de la Seguridad Social.

Ahora bien, y no obstante lo anterior, como quiera, por una parte, que uno de los fines esenciales del Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos, según reconoce el propio Abogado del Estado lo es la ordenación del ejercicio de las profesiones, y como por otra parte, la determinación y alcance de las peticiones de la parte actora no puede hacerse sin analizar el contenido de cada una de ellas, es obligado, desestimar la causa de inadmisibilidad aducida, sin perjuicio, obviamente de que se pueda desestimar el recurso por falta de acción, si tras el análisis de las distintas pretensiones se pudiera determinar, que la parte actora no actúa en defensa de los intereses profesionales o económicos de sus colegiados, cual exige el artículo 32 citado.

En la primera pretensión anulatoria, la parte actora, alega, la infracción de la habilitación legal contenida en el artículo 131 bis de la Ley General de la Seguridad Social, y a este respecto, si bien es cierto, como alega la parte actora, que la previsión del desarrollo reglamentario no puede constituir una patente de corso al ejecutivo para desarrollar la norma, sino que se debe estar a las previsiones de la norma y al resto del ordenamiento, sin embargo, como la norma habilitante, artículo 131 bis, de la Ley General de la Seguridad Social, dispone "sin perjuicio de las competencias que correspondan a los Servicios Públicos de Salud, los médicos adscritos al Instituto Nacional de la Seguridad Social podrán expedir la correspondiente alta médica en el proceso de incapacidad temporal, a los exclusivos efectos de las prestaciones económicas de la Seguridad Social y en los términos que reglamentariamente se establezcan", es claro, de acuerdo en ello con la tesis del Abogado del Estado y con la del propio Consejo de Estado, que no cabe apreciar, esa infracción alegada, ya que el Real Decreto impugnado, se limita a desarrollar lo dispuesto en la Ley que lo habilita, pues es esta la que expresamente permite, que no obstante la actuación de los médicos del Servicio Publico de la Salud, los médicos de la Seguridad Social, puedan expedir la correspondiente alta a los efectos exclusivos de las prestaciones económicas, y por ello la situación difícil o paradójica, que la parte recurrente refiere, sobre que el trabajador o enfermo no capaz para el trabajo según el médico de los Servicios Públicos de Salud puede ir a trabajar, según el Médico de la Seguridad Social que el da el alta, aún en el caso de que pudiera darse, que no siempre será posible en la práctica, aunque si en el terreno de las posibilidades, no tiene trascendencia anulatoria, ya que tan médico se ha de estimar que es el Médico de la Seguridad Social, como el Médico del Servicio de Salud, y por tanto la actuación conjunta de ambos no tiene ni debe actuar en perjuicio del enfermo y si en su beneficio, y en el de clarificar situaciones, en las que a pesar incluso de la necesidad de la atención médica se puedan compatibilizar con el trabajo, tras el análisis de la enfermedad y del trabajo a desarrollar, pero es que además, esa situación o posibilidad la ha autorizado la Ley y no el Real Decreto impugnado, como se ha expuesto y el análisis del texto legal lo muestra. Sin olvidar, que para la compatibilidad entre el primitivo texto y la norma, el Consejo de Estado, dispuso la sustitución del término obligación por el derecho al trabajo y ello ha sido recogido en el texto definitivo.

En la segunda pretensión anulatoria, aduce, la parte actora, la vulneración de los artículos 41 y 43 de la Constitución, en relación con los artículos 1, 3, 6, 7, 38 y 114 de la Ley General de la Seguridad Social y 4 de la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, alegando, entre otros que la salud es un bien protegido, que la acción protectora de la Seguridad Social se extiende a la recuperación profesional, que la Ley 6/97, de 14 de abril, en su artículo 4 establece, el principio del servicio y en fin que la norma impugnada atenta a tales derechos y principios, al permitir el trabajo de quien está enfermo, relacionándose con personas sanas y dificultando su propia recuperación, y procede rechazar esa alegación, de una parte, porque la situación la posibilita la Ley y no el Real Decreto, que se limita a cumplir la exigencia legal, y de otra, porque, como también refiere el Abogado del Estado no puede aceptarse, que la norma impugnada desconozca el valor de la salud, ni atente contra los derechos del trabajador, pues la determinación del alta la concede un médico, obviamente tras valorar las condiciones y enfermedad del trabajador y sus obligaciones laborales, y por ello, no puede aceptarse sin más que se obligue a trabajar a un enfermo, y por otro lado, la comunicación que este Médico ha de hacer al Médico de los Servicios Públicos de Salud, posibilita ciertamente un contacto entre uno y otro Médico, y un cambio de pareceres, a fin de posibilitar el mejor conocimiento de la situación y del enfermo, y adoptar la solución más conveniente.

En la tercera pretensión anulatoria, aduce la parte actora la vulneración de la libertad para ejercer la profesión médica, en relación con la carta de derechos del paciente, artículo 10 de la LGSA, alegando que la norma impugnada, quiebra, rompe, altera la actuación del Médico de Cabecera, -facultativo del Servicio del Servicio Público de Salud-, afectando a la relación de confianza y al trato personalizado, con cita de dos sentencias de esta Sala de 6 de julio de 1998, y de 18 de octubre de 1.989, y procede rechazar tal alegación, de una parte, porque la sentencia de 6 de julio de 1.998, recoge entre otras la expresión, que por cierto no gusta la recurrente, y no abona su tesis, al decir, "por lo que la regulación del ejercicio profesional, en cuanto no choque con otros preceptos constitucionales, puede ser hecho por el Legislador en los términos que tenga por conveniente", y la de 18 de octubre de 1.989, dice, que una cosa es controlar e inspeccionar la labor del Médico de la Seguridad Social y otra muy distinta es ordenar como debe ejercer le Médico su profesión", y en el caso de autos se cumplen ambos principios, pues es la Ley quien ha dispuesto el sistema que el Real Decreto desarrolla, y no se trata de controlar o indicar como debe el Médico ejercer su profesión, pues ni al Médico de la Seguridad Social ni al Médico del Servicio Público de Salud, la norma le impone un determinado ejercicio profesional, o actuación, ya que uno y otro, usando de su ciencia y prudencia pueden actuar como estimen conveniente incluso aunque no coincidan en la solución o discrepen. Y de otra parte, porque no se altera la relación entre el Médico de cabecera y el enfermo, esta se mantiene y se respeta, y a ello no obsta el que el Médico de la Seguridad Social pueda dar el alta a los solos efectos de las prestaciones, pues como ya se ha dicho, tan Médico es uno como el otro, y por otro lado, no es situación extraña a nuestra realidad la posibilidad de una concurrencia de Médicos en un aspecto particular de la enfermedad o condiciones para el trabajo, máxime cuando a uno y otro se le permite mantener su tesis y cuando se trata, cual en los antecedente y preámbulo de la norma aparece, de evitar fraudes sociales, pues por fraude social no se ha de entender ciertamente el supuesto en que un enfermo estando enfermo y no pudiendo por ello trabajar, esté dado de baja percibiendo las prestaciones de la Seguridad Social, sino aquel otro, en que por diversas circunstancias que no hacen al caso, exista cualquier anomalía, que sea susceptible de corrección a juicio siempre del criterio médico, que es lo que autoriza la norma.

En la cuarta y última pretensión anulatoria, la parte actora, aduce la infracción del principio de interdicción de la arbitrariedad, alegando que el Gobierno, en el ejercicio de su potestad reglamentaria está sometido al límite del articulo 9.3 de la Constitución y remitiéndose a las alegaciones anteriores en que dice haber acreditado la arbitrariedad en que incurre el Real Decreto impugnado, y aunque es cierto, que el ejercicio de la potestad reglamentaria está sujeto entre otros al límite que establece el artículo 9.3 citado, procede rechazar esta última pretensión anulatoria, sin mas que remitirnos a las argumentaciones anteriores en que se han rechazado las demás alegaciones del recurrente, y teniendo en cuenta que se ha acreditado que el Real Decreto impugnado, se limita a desarrollar la Ley que lo sustenta, tratando de establecer un sistema, que respetando en buena medida el anterior trate de corregir las anomalías observadas y que han generado el fraude social que con el nuevo sistema se trata de evitar, obviamente respetando los criterios médicos, como es exigido.

Por último, se ha de señalar que esta Sala, en dos sentencias de esta misma fecha ha tenido ocasión de resolver y desestimar otros dos recursos en los que se impugnaba la misma norma Real Decreto 1117/98, y las razones en ellas expuestas y la doctrina allí sentada se ha de tener por reproducida, y en base a ello, y a lo anterior valorado, es procedente desestimar el presente recurso contencioso administrativo. Sin que sean de apreciar temeridad ni mala fe en ninguna de las partes a los efectos de una concreta condena en costas de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción.